我國檔案信息化建設政策法規體系研究
——面向《“十四五”全國檔案事業發展規劃》目標要求的調查與展望

文利君 周文泓

（中國人民大學信息資源管理學院，北京，100872）

自《全國檔案事業發展“十五”計劃》首次明確地將檔案信息化建設作為戰略任務以來，政策法規一直為檔案信息化建設提供頂層設計與落地保障。2020年新修訂的《中華人民共和國檔案法》（下文簡稱“《檔案法》”）新增了檔案信息化建設專章，首次將檔案信息化建設寫入效力最高的檔案法律中，進一步強調了各地政府應將“檔案信息化納入信息化發展規劃”。［1］《“十四五”全國檔案事業發展規劃》（下文簡稱“‘十四五’規劃”）要求加強檔案信息化建設的制度和政策供給，檔案信息化建設相關政策法規的體系化建設進一步顯示其重要性。因此，面向“十四五”期間的檔案信息化建設目標，探析政策法規體系已有的構建進展與發展空間將是未來重要的工作內容。已有研究中，一部分學者對檔案信息化建設的政策選擇進行了研究［2］，而更多的則是通過對檔案政策的梳理發現其中有關檔案信息化建設的內容，如檔案信息化建設的必要性、發展趨勢等。［3-5］具體來看，對檔案信息化建設中的具體分支“電子文件”這一領域的政策研究較多，主要從國外政策情況、電子文件證據性、電子文件長期保存等視角展開政策分析。［6-8］整體而言，目前的研究尚未充分從時空整體的角度梳理檔案信息化建設政策法規體系發展情況，也未基于“十四五”規劃的情境展開分析討論，有待融合兩個角度形成更符合實踐需求的研究成果。因此，本文將梳理《“十四五”全國檔案事業發展規劃》中對檔案信息化建設的要求，采用政策文獻計量的方法［9］，對中央層級檔案信息化建設相關政策法規展開調查，對其建設現狀、關注熱點、發展變遷等展開系統地描述分析，在調查分析的基礎上，結合“十四五”規劃中對檔案信息化建設的具體部署，對我國檔案信息化建設政策法規體系的完善進行展望。

1 檔案信息化建設的目標要求：基于“十四五”規劃的內容解析

檔案信息化建設在“十四五”規劃中不僅作為主要任務設置專章，而且融于規劃的各個方面，通過對“十四五”規劃相關內容的提煉與梳理，可明確檔案信息化建設目標及其要求。其一，完善發展保障機制。一是在國家相關政策和重大舉措中強化電子檔案管理要求，為檔案信息化建設營造良好環境，推進檔案信息化融入數字中國建設；二是明確主體責任，各級黨委、政府及企事業等相關主體應將檔案信息化建設納入相應規劃之中，建設工作協調機制；三是加強政策法規及標準供給，完善檔案信息化建設的制度和政策，推進電子檔案、數字檔案館等重點領域的標準建設；四是推進檔案信息化基礎設施建設；五是開展監督指導工作，對檔案網站建設、電子數據歸檔等關鍵環節進行監管。其二，建設數字檔案資源體系。從電子化邁向數據化推進檔案資源的數字轉型，一方面要繼續加快檔案數字化工作，推進存量檔案數字化，另一方面要落實電子文件、政務數據、科研數據等原生性數字資源的歸檔，并對其單套制歸檔提出更高要求。此外，資源建設也要邁向集成化，對檔案資源開展更為有序、系統的組織，推動專題檔案目錄和檔案專題數據庫的建設。其三，提升數字化服務水平。在資源開發層面，探索知識管理、人工智能、數字人文等新興信息技術在檔案信息深層加工中的應用。在資源服務層面，積極開展在線服務，通過網絡開放檔案目錄，推進開放檔案全文在線查閱；同時，進行檔案信息資源共享平臺建設，實現檔案信息資源跨館、跨層級、跨部門共享利用，推動檔案資源服務融入國家公共服務體系。其四，保障檔案信息安全。一方面，對檔案信息化建設中的數字化、信息系統建設等關鍵環節實施監控；另一方面，從基礎設施、信息技術到體系機制全方位形成系統和信息的管控體系，并結合備份工作全面提升檔案數字資源安全管理能力。其五，重點推進數字檔案館建設。以互聯互通的檔案信息系統為抓手，助推數字檔案館（室）建設，加強大數據、人工智能等新一代信息技術在數字檔案館（室）建設中的應用，探索電子檔案管理的升級再造，實現數字檔案館的智慧化發展。其六，加強科技創新和人才培養。進一步探索信息技術與檔案管理的深度結合，對電子檔案長期安全保存、檔案數據治理等相關內容進行探討，豐富與革新檔案信息化建設內涵。此外，要提高檔案專業人員運用信息技術的技能，引導檔案專業人員適應信息化要求，培養檔案信息化建設領軍人才。

2 面向“十四五規劃”的政策法規建設情況調查與分析

2.1 調查與分析方案

為了解目前檔案信息化建設政策法規體系的建設現狀，本文以國家檔案局官網、檔案政策法規庫、北大法寶、國務院政策文件庫為主要數據來源，按照逐份閱讀、人工篩選的方式選出了涵蓋檔案信息化建設這一議題的中央層級政策法規55份。使用政策文獻計量的方法，從政策法規的類型、發文主體兩個角度對檔案信息化建設政策法規進行描述性統計分析，從外部特征了解檔案信息化建設的政策供給情況；采用詞頻分析與關鍵詞分析的方法，從內容層面厘清政策的關注熱點與演進情況。政策關鍵詞的構建采取編碼的方式進行，以每份政策的詞頻統計情況為參考，結合人工閱讀的方式賦予每份政策法規3到5個能代表政策主題內容的關鍵詞，如賦予《檔案數字化外包安全管理規范》以關鍵詞：檔案數字化、安全。其后運用可視化分析軟件CiteSpace5.8進行政策關鍵詞共現分析、熱點關鍵詞時區演進分析，獲得可視化的分析結果。最后根據計量分析的結果，探析我國檔案信息化建設政策法規體系目前存在的不足，參照“十四五”規劃的內容對政策法規體系的完善給出相應建議。

2.2 分析結果

（1）政策法規類型

在篩選出的55份政策法規中，有法律1份，部門規章14份，規范性文件40份。其中，規范性文件占比最多，高達73%，由此可見，檔案信息化建設相關政策法規多為非強制性的規章和規范性文件。

（2）政策制定主體

多個部門對檔案信息化建設給予了關注，除國家檔案局之外，民政部、農業部等部門也積極參與相關政策的制定，政策制定主體呈現出多元化的特征。發文的形式包括聯合發文和單獨發文，聯合發文總量為24份，單獨發文為31份，運用CiteSpace5.8進行發文主體合作網絡分析，結果如圖1所示。

（3）政策熱點內容

關鍵詞是對各份政策內容的概括與提煉，能幫助了解政策的核心內容。對所篩選出的55份相關法規政策中涉及檔案信息化建設的內容進行關鍵詞提取，運用CiteSpace5.8進行關鍵詞分析，可以獲得關鍵詞共現圖譜（如圖2所示）。其中高中心中介性詞語作為連接不同關鍵詞能力最強的詞語，集中體現了政策的關注熱點（如表1所示）。通過對關鍵詞頻次、關鍵詞中介中心性等進行分析可發現，我國檔案信息化建設政策法規的關注熱點已成體系：圍繞以檔案數字化、電子文件歸檔為核心的數字檔案資源建設，明確各類主體的建設責任，在信息技術的支撐與標準規范的保障下，開展檔案信息化基礎設施建設，以檔案管理全流程的升級推進信息化建設。

表1 檔案信息化建設政策法規高中介中心性關鍵詞統計表

圖2 關鍵詞共現圖譜

（4）政策動態演進

通過CiteSpace5.8獲得熱點關鍵詞時區演進的知識圖譜（如圖3所示）?？梢?，我國檔案信息化建設政策法規研究的熱點關鍵詞為檔案工作、檔案管理系統、信息技術、電子文件歸檔和標準規范這五類。在時區演進方面，早期的研究熱點包括檔案信息資源、電子文件歸檔、電子文件、標準規范等內容；隨著相關技術的不斷發展，信息技術、網絡、檔案網站等議題受到關注；后期大數據被納入檔案信息化建設政策法規的考量范圍，現代化、大數據成為政策法規在近期的關鍵詞和關注重點。但總體而言，檔案信息化建設的政策法規研究熱點整體上較為穩定。就具體的關鍵詞演進而言，呈現出研究熱點不斷拓展的趨勢，“檔案網站”“電子政務”“大數據”等成為研究的新熱點。

圖3 熱點關鍵詞時區演進的知識圖譜

3 基于“十四五”規劃的政策法規拓展空間與策略展望

3.1 問題發現：面向“十四五”規劃要求的對照分析

有關檔案信息化建設的政策法規初步形成了以《檔案法》為核心，以檔案事業發展規劃為指引，以其他有關檔案信息化建設的法律、行政法規、規章為重要組成部分的具有緊密聯系的政策法規有機體，并不斷發展完善。然而，與“十四五”規劃中對檔案信息化建設的具體部署相比，現有的相關政策法規仍存在一定的優化空間?；凇笆奈濉币巹澲械臋n案信息化相關內容，對照調查結果，明確檔案信息化建設政策法規的拓展空間如下：

（1）在保障機制方面，目前檔案信息化建設的政策法規已形成較為完備的有機系統。具體而言，首先，電子文件歸檔與電子檔案管理在現有政策法規中得以強調。其次，現有政策法規中對各級政府、檔案部門等涉及檔案信息化建設的主體責任加以明確。再者，在政策法規和標準供給層面，電子檔案、數字檔案館等重點領域均有專門的政策部署。最后，基礎設施建設已成為政策法規重點關注的內容，網絡平臺的構建、軟硬件的建設等都在政策法規中得以彰顯。此外，在對檔案信息化建設工作的監督中，大部分政策法規均對各領域檔案信息化建設中監督機制的構建進行了說明，從主體責任、監管內容到監管要求形成了較為完善的體制機制。面向“十四五”規劃要求，目前的政策法規體系在完善法制保障機制層面可進一步拓展的空間主要集中在政策法規供給和監督指導工作的部署兩個方面。政策法規供給上的問題主要表現為政策結構不合理。法律、行政法規的數量極少，僅有《檔案法》這一部檔案法律涉及了與檔案信息化建設相關的內容。在監督指導工作中，雖然目前的政策對檔案信息化建設的監督指導給予了足夠的重視，但缺乏對電子文件歸檔、檔案網站建設等關鍵性環節和重點領域的關注，也未搭建起相應的工作協調機制實現統籌監督。

（2）在數字檔案資源體系建設方面，目前的檔案信息化建設政策法規對存量檔案數字化工作投入了極大的關注，各類政策中均對傳統載體檔案的數字化進行了強調，并從工作要求、外包、安全管理等方面對存量檔案數字化的問題進行了部署。此外政策法規也涉及原生性數字檔案資源（如電子文件、網頁、社交媒體和政務數據等）的歸檔及管理。但相較于“十四五”規劃的要求，目前的政策法規體系對數字檔案資源體系的建設要求仍停留在較為傳統的階段：一方面，對于原生性數字資源的歸檔管理工作未大面積落實單套制歸檔的要求；另一方面，對邁向數據化的檔案資源建設并未給予足夠的重視，對數據態的檔案資源管理也鮮有涉及。此外，在逐步實現存量檔案數字化的同時，如何對資源進行組織開發以實現檔案價值最大化是需要進一步探索的議題，而現有的政策法規在對資源的開發組織層面的規劃引導較為缺乏。

（3）在數字化服務水平方面，多份政策中對檔案信息資源開發利用的能力建設予以重視，對檔案服務平臺的搭建、開放檔案目錄、推進開放檔案全文查閱等內容均有涉及。檔案信息化建設是檔案領域參與引領社會信息化轉型的探索，但與“十四五”規劃要求相比，目前的政策法規缺乏對于檔案信息化建設與外界互聯互通的探索。具體來看，現有的政策法規缺乏系統集成的相關內容。檔案工作從前端到后端涉及業務系統、電子文件歸檔管理系統等，實現系統的有機聯系對于檔案信息化建設并服務于社會信息化而言意義重大。

（4）在檔案信息安全方面，保障檔案信息安全是檔案信息化建設的關鍵環節，現有的檔案信息化建設相關政策法規從安全管理、風險管理等方面對檔案信息安全的保障工作進行強調，以備份、預案等方式保護檔案信息安全，但缺乏對數字化、信息系統建設等關鍵環節的安全管理工作的強調和針對性部署。此外，隨著信息技術的不斷發展，檔案信息安全面臨諸多的新挑戰，目前政策法規中對檔案信息安全管理的要求須進一步與新技術環境結合。

（5）在數字檔案館建設方面，數字檔案館作為核心內容在各類政策法規中得以突顯，《數字檔案館建設指南》和《企業數字檔案館（室）建設指南》專門對數字檔案館建設進行了頂層設計，其他相關政策也從檔案信息系統建設、新技術的應用等視角推進數字檔案館（室）的建設。然而，現有的政策法規中對于數字檔案館建設的部署更多地停留在了功能要求、平臺搭建、軟件開發等基礎層面，缺乏對于“十四五”規劃中提及的數字檔案館智慧化發展的內容說明。

3.2 行動策略：面向“十四五”規劃的政策法規體系的優化建議

檔案信息化建設政策法規體系的優化構建是涉及多方面的復雜事務，需要有重點有策略地落實具體行動，基于計量分析的結果，結合“十四五”規劃的要求，對政策法規拓展空間的優化建議如下：

（1）以完善檔案信息化建設政策法規結構為主線，從整體上優化政策法規體系。目前涉及檔案信息化建設的政策法規中屬于法律的只有《檔案法》，規范性文件和部門規章占比較大，且部分規范性文件和部門規章中存在內容交叉的問題，宏觀布局和整體政策的部署也有待進一步加強。因此，應在梳理檔案信息化建設領域政策法規的基礎上，適當增加法律、行政規章，對現有規范性文件、部門規章等進行梳理整合，避免其內容的重復與交叉，進而優化政策法規的體系結構，構建結構合理、層次清晰、協調配套、滿足檔案信息化建設事業發展需要的政策法規體系。

（2）強化對關鍵性議題的重視，以重點突破的方式對政策法規體系的構建進行布局和落實。目前檔案信息化建設政策法規內容中對電子文件、數字檔案館等熱點問題給予了相當的重視，在后期的政策法規制定中，應該進一步突出重要議題，做到關鍵問題先行，政策法規制定主體應在充分考慮檔案工作的管理性和業務特點的基礎上，針對檔案信息化建設目前面臨的電子文件歸檔、數據共享、電子文件長期保存等關鍵性瓶頸問題，在政策中加強對電子文件管理及其長期保存、風險管理等重點環節的重視，注重政策對實際工作的指導性。

（3）將服務數字中國的要求充分融入政策法規體系的建設。目前檔案信息化建設相關政策法規的關注熱點集中在檔案數字化、電子文件管理等傳統的檔案管理重點環節方面，而檔案信息化建設本就是面向數字政府、數字社會、數字經濟等一系列數字中國建設宏偉目標的檔案領域的探索，因此，政策法規的內容也應具備同樣的屬性，不斷拓展格局和視野。一方面，應完善信息系統聯通的相關規則，加強檔案工作所涉及的業務系統、電子文件歸檔管理系統等有機聯系，增加系統互操作性方面的政策內容，促進檔案信息化建設進一步融入社會信息化。另一方面，應實現檔案部門同其他政府部門在檔案信息資源上的互聯互通，還應重視檔案信息資源的社會化利用，在保障信息安全的基礎上，通過多個線上平臺和渠道向社會公眾提供所需的檔案信息資源。

（4）提升政策的前瞻性以引導檔案領域對前沿數字技術的充分應用。檔案信息化與信息技術密切相關，信息技術不僅帶來管理工具與技術方法等層面的更新，而且影響著檔案工作的對象與模式。應在對傳統的檔案管理信息化建設給予重視的同時，適時推進檔案信息化向更深入的數字轉型發展，如進一步推進數字檔案館的智慧化發展。此外，政策的制定還需關注新興信息技術帶來的機遇與挑戰，及時地在歸檔、信息安全、數字檔案館建設等各項工作中做出相應的部署以引領新時期的檔案工作。例如，對數字人文、大數據、人工智能等在信息化建設中的應用進行規劃。

（5）注重對檔案信息化建設支撐保障要素的規范。針對目前政策中存在的不同主體間缺乏協調機制、人才培養與科技創新缺乏針對性資金支持等情況，一方面，政策法規應在進一步明確各主體檔案信息化建設責任的情況下，協調檔案主管部門、業務部門、檔案館等相關主體，展開主體間的聯動以實現監督指導、安全管理等方面的統籌行動；另一方面，應明確對人才培養、檔案信息系統建設等關鍵環節的資金支持，對人力、財力、物力等資源合理規劃以全方位支持檔案信息化建設。