“互聯網+不動產登記”電子檔案單套管理存在問題與對策建議

陳 鐳

（無錫市不動產登記中心，江蘇無錫，214000）

我國電子文件管理工作近年來取得了長足進步，社會各界對電子文件單套管理研究持續深入、認知日益成熟、共識基本達成。2021年6月，《“十四五”全國檔案事業發展規劃》（以下簡稱《規劃》）明確提出了要在黨政機關范圍內大力推動電子文件單套制歸檔，深化“互聯網+政務服務”等領域電子文件歸檔工作。同年，全國所有縣區不動產登記機構（以下簡稱“登記機構”）全部引進網上“一窗辦事”平臺［1］，申請人可以在線提交申請，辦理不動產登記業務。不動產登記業務邁入無紙化階段，不動產登記資料的運行狀態、保存狀態逐步轉為“單軌單套”［2］，做好不動產登記電子檔案（以下簡稱“登記電子檔案”）單套管理，打通“互聯網+不動產登記”政務服務閉環管理“最后一公里”，成為當前不動產電子文件管理的重要課題和研究方向。

一、不動產登記電子檔案相關概念及內容

不動產登記是指先由當事人提出申請，再由登記機構依法將不動產權利歸屬和其他法定事項記載于不動產登記簿的行為。

《不動產登記暫行條例實施細則》將不動產登記簿等不動產登記結果和不動產登記原始資料定義為“不動產登記資料”。因此，本文將不動產登記業務辦理過程中通過計算機等電子設備形成、辦理、傳輸和存儲的數字化信息記錄，即不動產電子登記簿等電子登記結果和登記電子原始資料，對應稱之為“不動產登記電子資料”（以下簡稱“登記電子資料”）。

具有憑證、查考和保存價值的登記電子資料歸檔保存后即成為不動產登記電子檔案（以下簡稱“登記電子檔案”）。描述登記電子資料、登記電子檔案的內容、背景、結構及其管理過程的數據就是登記電子資料、登記電子檔案的元數據。

其中，電子登記結果包括不動產電子登記簿（記載不動產的坐落、界址、空間界限、面積、用途等自然狀況，主體、類型、內容、來源、期限、權利變化等權屬狀況以及涉及不動產權利限制、提示的事項等數據信息）和不動產電子證照（電子不動產權證書和電子不動產登記證明）。登記電子原始資料包括不動產電子登記申請書、申請人身份驗證資料（如身份證件信息或影像件、靜態人臉識別圖像、動態人臉識別視頻等）、不動產權屬來源資料（購房合同、稅票、司法協助文書、不動產測繪資料、原不動產權證書/證明等電子版文件或數字化圖像）、登記機構審核材料（與民政、編辦、市場監管等共享核驗材料，民事行為能力驗證記錄影像，公告，電子登記審批表等）以及具有保存查考價值的其他材料。

二、不動產登記電子檔案單套管理現狀與存在問題

“互聯網+不動產登記”促進了登記文件歸檔管理改革創新，使之在紙質檔案數字化的基礎上，邁入電子檔案無紙化階段。電子檔案單套管理是指僅以電子形式歸檔具有保存價值的電子資料和管理電子檔案。雖然我國電子文件歸檔和電子檔案管理工作現行法律體系逐漸完善、政策保障逐漸充分、操作程序逐漸規范［3］，但是登記電子檔案單套管理還在實踐中不斷探索。

在政策制度方面，2019年3月，國務院修改《不動產登記暫行條例》（以下簡稱《條例》）等規章和規范性文件，消除網上申請和辦理的法律障礙；同期，國務院辦公廳印發《關于壓縮不動產登記辦理時間的通知》等文件推進“互聯網+不動產登記”，產生登記電子原始資料等?！恫粍赢a登記操作規范（試行）》（以下簡稱《規范》）雖然對電子資料管理作出規定，但關于“電子資料的范圍應包括電子資料目錄、電子登記簿和紙質資料的數字化加工處理成果”的條款顯然已不適應當前“互聯網+不動產登記”業務現實。

在實際工作方面，登記電子原始資料歸檔正逐步開展單套管理。例如，蘇州市在登記業務系統中建設電子檔案管理子系統，實現了登記電子檔案歸檔、保存、移交、利用、共享等全生命周期管理［4］（以下簡稱“蘇州模式”）。但大部分地區“互聯網+不動產登記”產生的申請人填錄信息、上傳的電子化材料、信息共享獲取的數據或文件等登記電子原始資料及電子登記結果，保存在登記業務系統中，通過登記業務系統或政務網接口對這部分登記電子資料進行查詢、檢索和利用。

綜上，登記電子檔案單套管理主要存在以下問題：

1.制度建設不健全

國家在登記電子資料歸檔和電子檔案管理方面，至今未出臺統一的規章制度，也未將登記電子資料的收集、整理、檢測、歸檔和登記電子檔案的移交、存儲、鑒定、利用、統計、安全等管理辦法，以及登記電子資料組件及元數據的存儲格式等依據相關法律法規和行業標準進行專業化轉化。比如，登記電子資料存在歸檔范圍和內容缺失，電子登記簿未納入地方主管部門文件材料歸檔范圍。又如，有的地方登記電子檔案分類方案和保管期限與上級文件規定有所出入，原國土資源部、國家檔案局印發的《國土資源業務檔案管理辦法》規定含權籍調查和單元登記的不動產登記類所有檔案保管期限均為“永久”，《江蘇省自然資源文件材料歸檔范圍和檔案保管期限表》將抵押權登記檔案保管期限劃定為30年，抵押權注銷登記、查封登記、預告登記、異議登記檔案保管期限劃定為10年，其余各類登記保管期限劃定為永久。再如，對于市級登記機構通過省級登記機構數據接口獲取的數十個相關單位共享信息，一些不動產登記業內人士主張僅以JSON格式數據保存即可。諸如此類問題亟待研究明確，登記電子檔案單套管理的科學化、規范化需要統一的歸檔整理規則和長期保存規范。

2.管理模式不統一

由于缺乏統一的標準和規范，各地自行探索登記電子檔案單套管理模式。除了“蘇州模式”外，紹興市上虞區通過登記業務系統對登記電子資料進行提交、收集、整理和打包，利用區檔案局電子文件歸檔接收平臺接口對登記電子資料進行“四性”檢測和歸檔［5］（以下簡稱“上虞模式”）。大部分地區僅在登記業務系統中以文件夾形式組織保管電子數據，未進行歸檔保存和規范管理，對今后登記電子檔案的管理、利用、鑒定、統計、處置等都將造成很大影響。

3.系統開發不完善

各地經濟發展不平衡，信息化水平存在差異，登記業務系統技術方案不成熟或信息技術不夠先進，電子檔案單套管理功能需求在系統開發設計時容易被忽視或擱置。有的地方登記業務系統上線，技術人員疲于保障業務辦理流程，無暇顧及檔案管理功能開發；有的地方登記業務系統雖然具備檔案管理功能，但沒有及時更新信息技術，不具備登記電子資料“四性”檢測功能。目前，登記電子資料及其元數據生成后，普遍保存在登記業務系統內，系統平臺的升級影響、相關機構系統的對接問題、電子資料歸檔功能缺失等，都將導致登記電子檔案“來源可靠、程序規范、要素合規”的原則性要求無法得到全面落實。

三、不動產登記電子檔案單套管理對策與建議

《規劃》明確提出“加快檔案資源數字轉型”的工作任務，尤其突出將來工作的重心在于“大力推進‘增量電子化’，促進各類電子文件應歸盡歸”。2022年3月，國務院印發《關于加快推進政務服務標準化規范化便利化的指導意見》，明確持續優化政務服務，全面提升平臺服務能力，推行政務服務電子文件單套歸檔和電子檔案單套管理。因此，加快登記電子檔案單套管理建設，提高不動產登記信息化整體效率和服務效益迫在眉睫。

1.建立健全規章制度，夯實規范管理標準基礎

參照《電子檔案單套管理一般要求》，結合不動產登記工作內容和特點，制定統一的登記電子檔案《管理基本制度》《歸檔范圍、分類方案及保管期限表》《系統歸檔流程和工作要求》等單套管理規章制度和技術規范，明確登記業務、檔案、信息等相關部門的職責分工與協作機制，登記電子資料及其元數據的歸檔范圍和內容、分類方案和保管期限、收集整理規則、歸檔接口和格式，登記電子檔案移交、檢驗、命名、入庫等歸檔程序要求和存儲、備份、統計、利用、鑒定等工作標準，才能更好地推進登記電子檔案單套管理法制化和規范化建設。其中，以下幾項事項尤其需要認真研究和修改完善。

（1）歸檔范圍和內容

電子登記簿應納入不動產登記電子資料歸檔范圍，并在分類方案和保管期限表中體現?！稐l例》和《規范》分別規定，“不動產登記簿由不動產登記機構永久保存”“不動產登記簿等不動產登記結果應當永久保存”?！睹穹ǖ洹访鞔_，“不動產登記簿是物權歸屬和內容的根據。不動產登記簿由登記機構管理”，并強調“不動產權屬證書是權利人享有該不動產物權的證明。不動產權屬證書記載的事項，應當與不動產登記簿一致；記載不一致的，除有證據證明不動產登記簿確有錯誤外，以不動產登記簿為準”。因此，加強不動產電子登記簿的歸檔管理至關重要。同時，歸檔后的檔案信息需要與登記業務系統中生成信息同步實時更新，保障查詢利用的信息完整、準確。

（2）分類方案和保管期限

各地登記電子檔案分類方案應根據國家確定的不動產登記政務服務確認事項“四級四同”權利清單，細化本地不動產登記業務類型，制定政務服務“四級四同”框架下的具有當地特色、滿足當地不動產登記實際業務開展需求的登記電子檔案分類方案。地方主管部門制定的文件材料歸檔范圍和檔案保管期限表涉及不動產登記的檔案保管期限應與國家規定保持一致。登記電子檔案保存期限一般與紙質檔案保管期限保持一致，也可以適當延長，但不應縮短。建議國家統一各類登記電子檔案的保管期限。

（3）整理和歸檔方法

一是政務服務確認事項的各類不動產登記業務電子原始資料應嚴格按《政務服務事項電子文件歸檔規范》（以下簡稱《歸檔規范》），執行歸檔信息包（包括電子資料組件及其元數據）的內容、結構和命名規則，完成登記資料的收集、整理、清點，生成驗證信息后交換到電子檔案管理系統，在進行歸檔“四性”檢測后，登記編目形成登記電子檔案。

二是申請人、審核人利用網絡終端設備輸入形成的申請信息、詢問信息、審核信息、結果信息（不動產電子證照），以及通過相關部門信息共享獲得的查驗數據等數據庫電子文件，應根據《電子文件歸檔與電子檔案管理規范》（以下簡稱《管理規范》）要求，滿足人們閱讀習慣和利用需要，將數據庫數據轉換為版式文件歸檔和利用。

三是電子登記簿、電子證照等登記結果數據庫文件有別于不動產單元登記電子資料以一個辦件單位形成歸檔信息包的方法，可以轉化為版式文件，參照文書文件歸檔辦法，按不動產單元號順序，以件為單位保存，并提供查詢和利用。

2.統一系統建設思路，推進規范電子檔案單套管理

無論是紹興市上虞區登記電子檔案管理整合模式，還是蘇州市登記電子檔案管理內嵌模式，都通過登記業務系統對登記電子資料進行整理和打包，利用電子檔案管理系統接口對登記電子資料進行“四性”檢測和歸檔管理，實現在線完成登記電子資料歸檔和登記電子檔案管理。

建議國家層面統一全國登記電子檔案管理系統建設思路和標準，規范登記電子檔案單套管理業務流程、系統功能、資源建設及安全防護等標準要求（見圖1）。確定登記電子檔案管理系統建設基于不動產登記信息管理平臺總體架構，在統一框架下進行擴展開發，切實改變登記電子檔案管理現狀，推進登記電子檔案單套管理全面實施。保障登記電子資料配置、收集、整理、封包以及登記電子檔案接收、檢測、分類、編目、利用、統計、鑒定、處置等工作在線流轉和處理，確保登記電子檔案管理過程可溯、長期可用、風險可控。

圖1 登記電子檔案單套管理流程與系統功能

3.完善各項功能開發，強化系統技術支撐能力

《規劃》強調“著力推進在業務流程中嵌入電子文件歸檔要求，在業務系統中同步規劃、同步實施電子文件歸檔功能”，保障電子文件歸檔工作廣泛開展，切實推動符合要求的文件以電子形式單套制歸檔。登記業務系統是登記機構在數字化條件下履行登記工作職責、辦理登記業務的核心信息平臺，采用嵌入模式建設電子檔案管理子系統，使其具備登記電子檔案單套管理功能成為自主可控建設途徑。因此，做好登記電子檔案單套管理，必須依賴強大的登記業務系統技術功能支撐。

（1）完善登記電子資料歸檔和電子檔案管理功能開發，加快實現登記電子檔案單套管理

根據《管理規范》和《歸檔規范》要求，登記業務系統應當具備支持業務辦理部門根據內置登記電子資料分類方案、保管期限表等工具，完整收集、整理應歸檔電子資料及其元數據；應當支持根據內置規則自動命名、存儲電子資料及其組件，保持內在有機聯系；應當按規定標準將應歸檔電子資料及其元數據生成歸檔數據包，并向指定歸檔位置推送。電子檔案管理子系統應當具備電子資料及其元數據的接收、登記、分類、編目、命名、存儲、利用、統計、鑒定、銷毀、移交、備份、報表及安全管理等功能，同時滿足但不限于分宗管理和“四庫分離”要求等，實現“四性”檢測和歸檔，再通過登記業務系統、政務服務網和不動產APP等多渠道向公眾提供查詢利用。

（2）運用人工智能、數字簽名、區塊鏈等技術，形成不可篡改的印證鏈，確保登記電子檔案憑證價值

一是完善基于電子政務的電子簽章、電子認證技術運用，構建安全的身份認證體系。依托政務服務平臺，統一實名注冊、短信驗證、人像比對、音視頻雙錄以及合法電子簽名等身份認證和真實意愿認證，確保登記電子信息數據和電子資料真實可靠。

二是建立量化的登記電子資料歸檔質量監控體系，對登記電子檔案的種類、數量和質量等指標進行技術監控。借助政務網上“一窗辦事”平臺與登記業務系統對接，實現網上申請與登記業務辦理的實時交互，通過數據質量檢測系統對登記電子資料進行完整性、可讀性、傾斜度、分辨率、重復性以及相似度等數據質量檢測，避免無效資料保存，確保申請人填報上傳和信息共享獲取的登記電子信息數據和電子原始資料完整可用。

三是通過加蓋時間戳或上傳區塊鏈，在受理、審核、登簿等關鍵環節“固化”登記電子檔案原始狀態。借助檔案數據保全系統，自動完成登記電子檔案的備份、檢測、對比和修復工作，保證登記電子檔案的存證作用。

（3）提升系統安全管理水平，確保登記電子檔案保存和利用安全

與傳統紙質檔案不同，電子檔案具有易改、可變、易失等特點，由于形成環境、信息技術、文件格式、記錄載體等變化，容易造成失讀、失效、失信及失密等后果。根據我國網絡安全等級保護制度以及自然資源部辦公廳《關于完善信息平臺網絡運維環境推進不動產登記信息共享集成有關工作的通知》文件要求，系統建設應符合包括設施設備、訪問控制、服務器配置、功能設置、備份機制等“三級等?！奔夹g要求，構建安全物理環境、安全通信網絡、安全區域邊界、安全計算環境和安全管理中心，健全安全管理制度、安全管理機構、安全管理人員、安全建設管理和安全運維管理等全方位安全保障體系，確保系統數據可信、可用、可溯。避免系統遭受破壞后，對不動產權利人利益造成嚴重損害，對國家治理、社會秩序以及政府公信力造成不利影響。

通過制度、標準、技術等一系列管理水平的提升，登記電子檔案必將成為服務不動產登記數字化轉型的基礎支撐，為推進黨政機關治理體系和治理能力現代化、增強人民福祉提供強大助力。