基層干部協同能力提升的時代要求

羅永寬

【關鍵詞】基層治理 協同治理 基層干部 治理能力

【中圖分類號】D63 【文獻標識碼】A

基層治理是國家治理的基石。一些基層治理問題往往具有復合屬性和復雜成因，超出單一部門的職責能力，牽涉多領域多部門，需要各方通力合作、協同應對。習近平總書記指出：“加強和創新社會治理，關鍵在體制創新，核心是人?！被鶎訁f同治理效能與基層干部的能力水平、綜合素質息息相關。

整體性治理理念與基層協同治理

社會問題作為一種社會現實，無論是其生成過程還是產生的后果及影響，都是不分部門和科室的，也是不分專業和學科的，而與之對應的基層部門往往分工明確。因此，基層治理應擺脫簡單的線性思維約束。近年來，廣大干部群眾堅持黨建引領，打造共建共治共享的社會治理格局，不斷創新治理方法，提升治理效能。改革開放四十多年來，隨著經濟社會高速發展和社會主要矛盾的轉化，以及工業化、城鎮化加速演進，公共事務的復雜程度以幾何倍數遞增，許多新型社會問題在基層潛滋暗長，其強度和烈度也在急劇攀升，僅靠以往的傳統單一治理方式遠遠不夠。如法國社會學家埃米爾·涂爾干所言，作為取代集體意識成為維持現代社會“有機團結”的勞動分工，內蘊著誘發社會失范的因子，原因在于現代社會建筑在個體差異性和相互依賴性之上，是一種異質的、變動不居的社會形態，由分工形成的部門分散與孤立，可能會帶來與預期截然相反的后果。

如何克服科層制下部門分治模式的治理難題，提高跨部門協同治理能力與績效，是全球公共管理領域的重要議題。隨著信息技術的迅猛發展及大規模運用、電子政務的漸次推廣等治理要素的變遷，分散化、碎片化的治理模式阻滯行政效率的問題愈發凸顯。同時，現代社會的公共問題龐雜繁瑣，牽一發而動全身，跨越部門邊界的棘手難題與日俱增，需要公共部門持續改進治理行為。1997年，英國學者佩里·?？怂孤氏葟睦碚撘饬x上提出“整體性治理”（ Holistic Governance），強調跨機構合作、協調與整合，主張構建高效的整體政府運行網絡。帕卻克·鄧利維等學者進一步闡發了該理論，尋求逆部門化、碎片化的合作治理，革除彼此拆臺、推諉扯皮的政策環境，以更好利用治理資源。

20世紀90年代中后期，英國、新西蘭和澳大利亞等國家通過反思新公共管理運動的理論與實踐，借鑒整體性治理等有關理論學說，相繼開啟以“整體政府”（Whole of Government）為主要內容的政府改革和公共治理運動，以期通過部門聯合和信息共享等方式，破除單一部門“信息孤島”困境，盡可能消除不同政策間的張力和抵牾，提高稀缺資源的利用效率，破解行政碎片化困境，增強國家治理能力。受此影響，西方公共治理在政府實踐領域愈加呈現出整體性趨勢，各部門進行跨界合作更加經?；椭贫然?。

世情、國情與社情、民意是基層治理創新的依據。面對頭緒繁多的社會問題，不少中國學者將整體性治理理念引入中國基層治理實踐。習近平總書記在黨的二十大報告中明確指出：“只有用普遍聯系的、全面系統的、發展變化的觀點觀察事物，才能把握事物發展規律?！雹購娬{萬事萬物是相互聯系、相互依存的，要堅持以系統觀念推進黨和國家各項事業，這與整體性治理理念有相通之處。落實到基層治理，就是要運用系統思維，統籌各個方面，發揮各方力量，提升基層治理的系統化、協同性。

基層干部協同能力的時代內涵

“政治路線確定之后，干部就是決定的因素?！睆摹皣摇鐣标P系的視角來看，基層干部處于國家與社會公眾關系的結合點，肩負落實政策和服務人民的多重使命，其協同能力的高低直接關乎基層協同治理成效和人民群眾的主觀感受。要而言之，廣大基層干部不僅應錘煉政治能力、落實能力、調查研究能力、科學決策能力、改革攻堅能力、應急處突能力和群眾工作能力等，還應具備系統思維能力、統籌兼顧能力、聯動補位能力和溝通協商能力等有助于提升協同治理實效的能力素質。

其一，系統思維能力。唯物辯證法認為，系統是由普遍聯系的客觀現實構成的有機整體，這一整體反映在人的頭腦中形成系統思維，“整體性”是其核心特征。鄧小平同志曾告誡全黨：“有些事從局部看可行，從大局看不可行；有些事從局部看不可行，從大局看可行?！睆娬{要顧全大局，從全局出發，系統地考慮問題。對于廣大基層干部而言，所謂系統思維能力，一是要從宏觀和總體上把握分析對象，樹立全局視野，立足整體觀察和解決具體問題，跳出本單位本部門的視野局限，領會政策的整體價值，顧及某一社會問題涉及到的多個矛盾主體；二是不能脫離對局部的細致關照，局部各要素是組成全局的基本部分，如果局部問題累積過多，也會引致全局發生根本變化，基層干部要在調查研究的基礎上結合本地區實際開展工作，不能盲目套用和機械照搬上級指示，更不能只顧完成中心任務而對其他問題置若罔聞；三是要注意全局的相對性，以發展的觀點考察形勢變化，適時調整政策，因時因地因事制宜。

其二，統籌兼顧能力。統籌兼顧是我們黨妥善應對風險沖突和協調利益關系的一個寶貴經驗，也是推進基層協同治理不可或缺的利器。毛澤東同志在黨的七屆二中全會上提出“彈鋼琴”的工作方法，即在分清主次、輕重、緩急的前提下，圍繞中心安排其他工作，“不能有的動，有的不動”，也不能貪大求全。習近平總書記指出：“我們要學會運用辯證法，處理好局部和全局、當前和長遠、重點和非重點的關系?！雹趶V大黨員干部應在權衡利弊中趨利避害，作出最有利于人民的戰略抉擇。

基層協同治理的主要內容是打通部門壁壘，匯聚治理資源。高效平衡不同部門的治理訴求，精準錨定治理目標，對基層干部的統籌兼顧能力提出了更高要求。在協同治理實踐中，基層干部要善于在復雜局面中找到并緊緊抓住主要矛盾和矛盾的主要方面，下大力氣解決制約全局的薄弱環節和突出問題，同時不漠視次要矛盾和其他問題。以生態保護為例，不但要堅持生態優先，采取行之有效的措施保護生態環境，還要積極找尋把“綠水青山變成金山銀山”的進路，將生態效益更好地轉化為經濟效益和社會效益，統籌生態環境保護與經濟社會發展。

其三，聯動補位能力?；鶎訁f同治理需要多個部門密切配合，各治理單元在協作中難免出現障礙，甚至會發生一些令人措手不及的突發性緊急事件，這就極有可能形成“治理真空”，協同聯動和及時補位的必要性即在于此?；鶎痈刹康穆搫友a位能力一方面體現在遇到新情況、新問題而又治理缺位時敢抓敢管、果斷處置，另一方面表現在服從整體安排與分工，不忙中出亂，實現有序聯動。

其四，溝通協調能力。溝通協調是合作的起點，基層協同治理的牽涉面頗為寬泛，基層干部既要與人民群眾面對面打交道，圍繞群眾關心的問題展開對話交流，還要與上級部門、同級單位、社會組織和企業等對接互動。對基層干部來說，溝通協調能力必不可少。需要注意的是，溝通協調不只是應用語法規則在語義學意義上的語言表達，更是一種以言行事的實踐活動，其目的是彌合不同主體之間的分歧，促成多元主體的協同合作。

基層干部溝通協調能力的表征較為清晰，一是準確傳達黨的路線方針政策和黨中央重大決策部署，實事求是反映社情民意；二是堅持問題導向，開展指向性明確的點對點交流；三是承接好上傳下達與同級交互的信息流，從中提取關鍵信息，并保證信息傳達的準確性和及時性，避免語言失真和信息失真；四是涵養同理心和共情能力，摒棄“先入為主”的觀念，善于傾聽和理解與自身觀點相左的意見，增進共識、凝聚人心。

部分基層干部協同能力不足的表現與成因

一些基層干部認為，其治理場域最好不要超過“責任田”邊界，這類基層干部往往就局部論局部，甚至在應對復雜問題時推諉扯皮、討價還價，或只顧眼前，不管長遠，系統觀念相對薄弱。還有個別基層干部，自詡“資深”，輕視乃至忽略其他部門和個人的信息反饋，閉目塞聽，更不愿主動與他人交流，無形之中筑起信息藩籬，加強了自身工作的封閉性、隔離性和排斥性。

“條塊關系”是理解基層治理的一個重要視角。在同一治理空間，代表政府職能部門的“條條”與代表本級政府屬地管理的“塊塊”難免出現職能重疊。這就牽涉一系列問題，如某一具體事務既在“條條”部門的職責范圍內，又沒有超出“塊塊”部門的管理職責，“條條”和“塊塊”的規劃引導與治理要求并存，究竟應該由誰來主抓？如何處理確實存在的多頭管理、交叉重合現象？等等。作為“塊塊”的基層政府擔負著轄區內經濟社會發展、社會保障、城市建設和安全監管等社會治理與公共服務職責，要及時回應治理環境中涌現出的公共問題，化解社會矛盾，承擔著極其重要的責任。但在遇到治安、環保和城建等問題時，則需要公安部門、環保部門、城建部門等這些“條條”的行政管理部門開展工作。如果地方基層治理“看得見，管不著”“管得著，看不見”的困窘局面時有發生，久而久之會侵蝕基層干部主動作為的積極性。從人事關系與屬地管理上看，“條條”的垂直部門與“塊塊”協同合作還需要克服不少困難，多主體協同合作能力還有不小的提升空間。

黨的十八大以來，我們推動社會治理重心向基層下移，把經常性具體服務和管理職責落到基層、把人財物和權責利對稱下沉到基層、把為群眾服務的資源和力量盡量交給與老百姓最貼近的基層組織。在治理重心下移和資源下沉背景下，基層干部的責任和任務不斷強化，有的干部面對千頭萬緒的工作時略顯吃力，存在本領恐慌，出現“各人自掃門前雪”的心態和狀態。

基層干部協同能力的提升路徑

“協，眾之同和也?！眳f同性貫穿于新時代經濟社會發展各方面、各環節，成為我國經濟高質量發展的一個鮮明特征。習近平總書記指出：“履行好黨和人民賦予的新時代職責使命，領導干部必須全面增強各方面本領，努力成為本職工作的行家里手?！雹厶嵘鶎痈刹繀f同能力可以從以下幾方面入手：

堅持系統觀念，增強系統思維能力。系統觀念是具有基礎性的思想和工作方法。習近平總書記指出：“必須堅持系統觀念。萬事萬物是相互聯系、相互依存的?！雹芪覈且粋€發展中大國，仍處于社會主義初級階段，正在經歷廣泛而深刻的社會變革，推進改革發展、調整利益關系往往牽一發而動全身。我們要善于通過歷史看現實、透過現象看本質，把握好全局和局部、當前和長遠、宏觀和微觀、主要矛盾和次要矛盾、特殊和一般的關系。一是厚植基層干部的整體性意識，引導其在全面考慮問題的基礎上，區分層次、分類處理不同的問題和矛盾，精準施策；二是培養基層干部的系統分析能力，以系統化視野清醒認識當前面臨的風險挑戰和發展機遇，科學研判，打好防范和化解重大風險的有準備之戰，努力在危機中育新機、于變局中開新局；三是加強前瞻性思考和全局性謀劃，統合治理主體系統、制度系統、方法系統、目標系統、載體系統、價值系統等各子系統，在決策前進行綜合考量，杜絕在治理行為取向上的畸重畸輕和“單兵突進”等觀念和行為誤區。

重塑基層“條塊”關系，創新基層協同治理機制。探討基層干部協同能力的提升路徑，誠然不能忽視其自身因素，但也應該關切到治理機制的重要價值。不斷優化基層治理體制機制，有利于釋放基層干部協同治理的能動性。比如，有地方探索出“街鄉吹哨、部門報到”的基層治理模式，社會反響較好，具體舉措包括設立臨時黨支部統一指揮“條塊”力量、依托臺賬制度考核監督各部門治理行為、健全“吹哨報到”運作流程。質言之，一是強化基層“塊塊”部門的統籌能力；二是建立問題清單、權責清單和績效清單等臺賬制度，劃清權責界限；三是建構跨層級聯動、跨部門溝通的綜合治理機制，健全協同治理的規制程序。

增加基層干部協同聯動的實踐鍛煉機會和能力培訓力度?；鶎由鐣秋L險社會具體而微的縮影，交錯重疊的各類矛盾和治理需求，需要多個治理單元攜手合作，提高基層干部的協同聯動能力刻不容緩。一是通過開展常態化的基層協同治理，促動基層干部在實踐中學習方法、提升技能，爭取“教學相長”；二是幫助基層干部掌握一定的溝通藝術，提高語言表達能力，善用各類媒體及平臺，主動發聲，闡明觀點；三是避免使用“以我為主”的語言表達模式，關注不同治理主體和治理受眾的反饋及回應；四是鼓勵基層干部代入他人處境，理解其真實需求，提升與不同社會治理主體溝通協作的能力，增進彼此在基層協同治理中的信任感和協同度。

完善基層治理信息網絡，優化基層治理信息共享平臺。信息資源是協同合作及其他治理行為的先決條件，只有確保治理信息的準確、及時和完備，才能切實提高基層干部系統分析和統籌兼顧能力，進而提升基層協同治理的有效性。2021年4月印發的《中共中央 國務院關于加強基層治理體系和治理能力現代化建設的意見》對整合基層治理信息資源作出指示，要求開展“互聯網+基層治理”行動，加強基層智慧治理能力建設。具體來講，一是綜合采集基層數據，擴大數據來源，及時更新，協力建設全國基層治理數據庫；二是完善基層治理主體與部門政務信息系統數據資源的共享交換機制，優化基層治理數據資源的利用方式，按需向基層單位和個人開放使用。

加強和改進基層治理成為黨建引領社會治理和夯實國家治理根基的關鍵性政策話語和實踐支撐。習近平總書記指出：“基層強則國家強，基層安則天下安，必須抓好基層治理現代化這項基礎性工作?！雹莼鶎又卫斫^非憑借單一手段和簡單方式所能成就，突破部門分工的邊界阻隔，整合各類治理資源，增強基層治理的互融性和動態性，全面系統推進基層協同治理是推進國家治理體系和治理能力現代化的必然要求。通過開展教育培訓，拓展基層協同治理的實踐空間，鍛造和提高廣大基層干部的協同能力，對于糾治基層亂象、開辟基層協同治理新境界、提升基層部門公共管理與服務水平具有重要意義。

（作者為武漢大學馬克思主義學院黨委書記、教授、博導，馬克思主義理論與中國實踐湖北省協同創新中心研究員；武漢大學馬克思主義學院博士研究生豐嬌對本文亦有貢獻）

【注：本文系國家社科重點項目“中國共產黨加強政治建設的百年實踐和經驗研究”（項目編號：22AZD022）階段性成果】

【注釋】

①④習近平：《高舉中國特色社會主義偉大旗幟 為全面建設社會主義現代化國家而團結奮斗——在中國共產黨第二十次全國代表大會上的報告》，新華網，2022年10月25日。

②習近平：《深入理解新發展理念》，《求是》，2019年第10期。

③《習近平在中央黨校建校九十周年慶祝大會暨二〇二三年春季學期開學典禮上發表重要講話強調 堅守黨校初心 努力為黨育才為黨獻策》，《人民日報》，2023年3月2日。

⑤《習近平春節前夕赴貴州看望慰問各族干部群眾》，新華網，2021年2月5日。

責編/趙橙涔 美編/王夢雅