市域社會治理現代化下社會矛盾問題綜合治理的邏輯方略

陳盛蘭

(中共福州市委黨校，福建福州 350001)

一、引言

黨的十九屆四中全會審議通過的《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》提出加快推進市域社會治理現代化,這是市域社會治理現代化第一次正式出現在中央全會文件中,市域社會的區位優勢和戰略功能受到廣泛關注。在十九屆五中全會審議通過的“十四五”規劃中,針對基層治理現實困境,在社會治理領域設立了強針對性的階段性目標,即“社會治理特別是基層治理水平明顯提高”[1],頻繁出現的“體系建設”和“平臺建設”意味著做好新時代的社會治理現代化工作亟需獲取更高的治理權限,推進市域社會治理現代化迫在眉睫。黨的二十大報告強調“在社會基層堅持和發展新時代‘楓橋經驗’,完善正確處理新形勢下人民內部矛盾機制……加快推進市域社會治理現代化,提高市域社會治理能力”[2],這意味著全國市域社會治理現代化試點工作已經進入了全面推進的關鍵階段,如何切實提升市域社會治理效能成為當前工作的重心,一個相對完善的市域社會治理現代化體系能夠為有效治理社會矛盾問題提供系統性邏輯方略。

自市域社會治理現代化被正式提出以來,學術界對市域社會治理現代化的研究主要聚焦于幾個方面:一是市域社會治理現代化的內涵闡述。學者們嘗試從理論基礎、生成背景、本質特征等方面對市域社會治理現代化進行剖析。在理論基礎方面,楊發祥、郭科聚焦市域社會治理內含的全域治理范式轉型,強調其“域”屬治理理論基礎[3]。魏淑艷、蒙士芳認為國家治理現代化和總體國家安全觀是市域社會治理現代化的理論基礎[4]。在生成背景方面,姜方炳認為由于風險性因素增多且社會系統性風險不斷增大,社會矛盾從傳統的縣域層級擴散至市域層級,需要發揮市域優勢予以應對[5]。王陽、熊萬勝認為,市域社會治理在統籌城鄉一體化、引領基層社會治理、協調區域發展等方面具有區域性、專業性、整體性優勢[6]。在本質特征方面,市域社會治理具有時代性、合作性、樞紐性、行動性等基本屬性。陶希東強調市域社會治理具有再造市、縣、街(鎮)政府職能體系和競合關系、集成社會治理制度系統、創新數據化治理的本質內涵,其核心內涵在于協同高效[7]。楊磊、許曉東認為市域層級是基層社會治理的組織和空間支點,具有重塑基層治理結構的重要功能[8]。二是市域社會治理現代化的困境研究。陶希東認為很多市域社會治理現代化試點城市的治理實踐仍然局限于縣域治理思維桎梏,市域屬性不明顯[9]。宋貴倫等人認為現有市域社會治理現代化工作還存在著理論認識淺、體制機制散、工作運行亂、實際效果虛等問題[10]。三是市域社會治理現代化的實踐路徑探究。學界基本形成了“文化導向論”、“公眾參與論”、“制度推動論”、“技術賦能論”四種研究取向,這與中央提出的政治、自治、法治、德治、智治相契合。黨國英認為市域社會治理應以轉變認識、明確方向、配套改革為關鍵,進行城鄉社會治理一體化改革[11]。陳成文、陳建平強調必須重視社會組織在市域社會治理中的重要功能[12]。此外,部分學者嘗試從法治保障的“杭州模式”探析、網格化治理的“福州”實踐等地方案例出發提煉治理經驗。綜上,現有研究主要從理論建構和案例探析等方面對市域社會治理現代化進行解析,存在理論與實踐相分離的現象。因此,作為強實踐性的新課題,市域社會治理現代化需要在不斷應對社會治理現實難題的過程中得到進一步修正與完善。

二、市域社會治理現代化戰略布局下的社會矛盾問題治理

在全國市域社會治理現代化工作會議上,中央政法委提出“聚焦解決市域社會治理突出問題”“要主動破解社會矛盾外溢這一最突出的難題,提升市域社會穩定風險防范化解水平”[13]?？梢?新時代社會矛盾問題治理必須放在市域社會治理現代化戰略布局下進行理解:一方面,社會矛盾防范化解是市域社會治理現代化的應有之義,另一方面,破解基層社會矛盾困局必須借助市域社會治理體系。

(一)社會治理策略變換催生市域社會治理現代化

市域社會治理現代化隸屬于中國特色社會治理現代化體系,是中國特色社會治理現代化理論的自我反思和實踐探索,是共建共治共享在市域治理層級的制度建構。作為一個新生的本土概念,它是中國特色社會治理傳統經驗與新時代下中國社會治理現實困境相互作用的結果,具有強烈的在地性、實踐性、探索性。因此,深刻理解市域社會治理現代化的科學內涵必須首先置身于中國特色社會治理現代化發展歷程,在社會治理策略變換中理解市域社會治理現代化應運而生的內在規律。實際上,十八大以來中國社會治理發展路徑與政府主體的功能定位關系密切:黨的十八大強調創新社會管理體制,“政府負責”的治理策略得到高度重視;黨的十八屆三中全會將社會治理體制創新首次寫入中央文件,嘗試政府主體放權于社會力量,實施從“政府主導”到“政府負責”的策略轉換,探索西方治理理論在中國社會治理領域的適用性;黨的十八屆五中全會延續“政府主導”策略,在“構建全民共建共享的社會治理格局”的基礎上探索社會治理精細化;歷經四年探索,黨的十九大將“政府主導”改回“政府負責”,“在社會在哪、公眾在哪尚未明晰的情況下,我們需要確切的責任者”[14];黨的十九屆四中全會將“黨委領導”、“政府負責”以制度化的形式在共建共治共享的社會治理體系中確立下來,并且高度強調黨政權責的精細劃分。黨委如何領導?政府如何負責?對此,市域社會治理現代化從治理層級切入,給出了一個新的探索方向。2018年6月,中央政法委首次正式提出“市域社會治理現代化”概念;2019年底,全國市域社會治理現代化試點工作正式啟動,《全國市域社會治理現代化試點工作指引》正式出臺;2020年初,市域聚集的新冠肺炎疫情迫使尚處于市域社會治理現代化探索初期的各大城市必須正面靈活應對“非常態”事件,“抗疫中市域社會治理有許多創新經驗,但也暴露出不少短板弱項。我們要把加強市域社會治理體系和能力現代化,作為撬動國家治理現代化的一個戰略支點來抓”[15]?？梢?新冠肺炎疫情在客觀層面揭示了我國市域社會治理現實狀態,倒逼市域社會治理現代化進入發展快車道,這意味著在“十四五”時期,我國的市域社會治理現代化工作必須盡快取得重大突破。

作為強實踐性新生概念,市域社會治理現代化表現出強烈的現實關照性,它既包含中國特色社會治理現代化對社會治理層級優化的制度探索,又涵蓋共建共治共享的社會治理制度對跨域性社會矛盾問題的積極回應。以中央政法委對市域范疇的定義為標準,市域社會治理即“以設區的市為基本治理單位,以城區為重點、覆蓋農村、城鄉聯動,充分發揮市級層面主導作用,在市域范圍內統籌謀劃和實施的社會治理”[16]。從戰略地位來看,市域治理層級位于國家治理體系的樞紐地位,上承國家和省域,其角色為上級政策實施者,下啟縣域和鎮(鄉)域,其角色為下級政策制定者,“具有較為完備的社會治理體系,具有解決重大矛盾問題的資源能力和統籌能力,是將風險隱患化解在萌芽、解決在基層的最直接、最有效的治理層級,是推進基層治理現代化的前線指揮部”[17]。從治理對象來看,一方面,市域社會治理區別于無所不包的市域治理,其治理對象限定于公共事務管理、社會矛盾問題治理以及公共服務供給三大重要領域,其中,社會矛盾防范化解已經成為市域社會治理現代化工作的首要任務;另一方面,在平安建設目標指引下,市域社會治理并非僅局限于社會負面問題防控,公共服務供給應被視作有效維護社會秩序的正面激勵手段?！笆杏蛏鐣卫憩F代化是‘市域社會治理’與‘社會治理現代化’相結合的一個新命題”[18],旨在充分發揮市域治理層級承上啟下、以點代面、以城帶鄉、地方立法、資源統籌協調等獨特優勢,在縱向上形成市-區(縣、市)-鄉鎮(街道)各治理層級貫通聯動的善治指揮鏈,在橫向上構建黨委、政府、社會、公眾等各方主體有機合作的共治同心圓,從而加快推動人民、社會、國家等全方位的平安建設。

(二)社會治理突出難題:社會矛盾問題向市域聚集

以縣域為核心的基層社會是社會治理的重心。改革開放以來,縣域經濟優先發展,由經濟發展聯動生成的社會矛盾問題往往集中出現于縣域范圍內且縣域具備應對社會矛盾問題的治理能力,中央以“擴權強縣”“省直管縣”等方式強化了縣域在傳統社會矛盾問題治理中的優勢地位。在中國特色社會主義新時代,伴隨時代背景、空間結構的劇烈變動以及縣域社會治理體系內部制度風險的長期累積,多年基層社會治理實踐經驗宣告,縣域層級的社會矛盾問題治理策略已然陷入“內卷困境”,即“在基層社會治理過程中,任何資源投入、制度創新、技術革新行為均難以產生明顯提升社會治理效能的預期效果”[19],因此,社會矛盾問題向市域聚集成為當前社會治理突出難題。

互聯網時代、快速城鎮化、基層社會治理困境是促使社會矛盾問題向市域聚集的關鍵因素,主要表現在以下幾個方面:第一,互聯網時代凸顯跨域性社會矛盾問題。截至 2022年6月,在全國10.51億網民中,72.1%集中于城鎮(1)數據來源于第50次《中國互聯網絡發展狀況統計報告》[EB/OL]. https://www.cnnic.net.cn/hlwfzyj/hlwxzbg/hlwtjbg/202209/P020220916626882289134.pdf.,這也就意味著網絡謠言、網絡詐騙等虛擬社會領域相關問題將優先聚集于市域層級,互聯網在滋生出新型社會矛盾問題的同時加強了傳統社會矛盾問題的復雜性,在公民發聲成本低廉的互聯網時代,部分人的區域性的合理利益訴求有可能演變為群體性的跨域性的非理性表達洪流。第二,快速城鎮化促使復雜性社會矛盾問題向市域聚集。截至2022年末,我國常住人口城鎮化率為65.22%(2)數據來源于《中華人民共和國2022年國民經濟和社會發展統計公報》[EB/OL]. http://politics.people.com.cn/n1/2023/0301/c1001-32633425.html.,“鄉土中國”已然成為“城鄉中國”或“城市中國”,大量人口涌入城市增強了社會異質性,公共基礎設施與資源不足、社會不穩定因素增長、公共衛生安全挑戰、生態環境破壞、流動人口心理失衡等棘手問題相互交織。第三,基層社會治理實踐困境倒逼社會矛盾問題向市域聚集?；鶎咏鉀Q社會矛盾問題的資源和能力極為有限。在“條塊分割”的政府管理體制中,治理項目以任務分解的形式被各級政府層層轉包至基層,“權責不對等”的基層政府往往選擇以局部形式創新來應對績效考核要求。然而,對于“新舊政策不一導致的歷史遺留問題”和“快速城鎮化發展過程中帶來的‘人的城鎮化’問題”等棘手事項,全局性、結構性社會矛盾問題是無法依靠局部特別是基層消解的,“會鬧的孩子有奶吃”“形象工程”等基層治理“權宜之計”所積累的政策副作用正在集中釋放,社會矛盾問題的市域聚集風險有所加大。

三、市域社會治理現代化視域下社會矛盾問題綜合治理的理論邏輯

作為中國特色社會治理理論的重要研究課題,市域社會治理現代化兼具理論性與實務性雙重特質,其演繹思路嚴格遵循理論—實踐—再理論—再實踐的辯證邏輯,是中國特色社會治理理論精髓與基層治理實踐的互動產物。以市域社會治理現代化內置理論框架來演繹新時代社會矛盾問題綜合治理的邏輯理路有助于突破當前“宏觀-微觀”式的社會矛盾問題治理困境,在完善社會矛盾問題治理研究的基礎上提供中觀層面的強實踐性治理路徑。

(一)市域社會重構社會矛盾問題治理的中觀界面

當前學界對中國社會矛盾問題治理的相關研究專注于兩方面內容:一方面是宏觀層面的頂層設計,聚焦于社會主要矛盾與總體矛盾特點,運用西方治理理論、中國特色社會治理現代化理論、馬克思社會沖突論、西方社會沖突論、社會資本理論等學術工具對新時代社會矛盾問題治理路徑進行整體性分析和重點研究;另一方面是微觀層面的制度建構,面對不同群體、個體之間因利益、觀念沖突而產生的狹義社會矛盾,“著眼于基層社會矛盾特點,對于相應的基層社會矛盾治理實踐策略進行案例分析,從精準執行層面構建具有可操作性的機制”[20]。宏觀層面的社會矛盾問題治理頂層設計專注于理論演繹的系統性、整體性和多樣性,旨在為治理實踐提供多視角路線指引而不涉及具體制度的組織實施;微觀層面的基層治理精準執行受制于基層治理權限,局部精巧的制度設計雖具有較強的在地性和可操作性,卻因缺乏系統性制度安排而難以真正提升社會矛盾問題治理效能。實際上,“在整體治理體系下,完整的治理機制體系可以通過三個維度來構建,一是宏觀層面的頂層設計,二是中觀層面的銜接協調,三是微觀層面的基層精準執行”[21],中觀層面的銜接協調功能缺位使得頂層理論設計與基層精準執行互不交叉,理論—實踐—再理論—再實踐的邏輯閉環中斷,斷裂的社會矛盾問題治理鏈條難以應對新時代社會矛盾問題。位于國家治理體系的樞紐位置的市域層級,具備承上啟下的區位優勢和資源統籌優勢,是銜接協調社會矛盾問題治理宏觀規劃與微觀執行的最理想的中觀層級。市域社會矛盾問題治理中觀界面注重在相對完整的社會治理體系范圍內以系統性制度安排強化頂層與基層的內部鏈接,在探索踐行宏觀理論的基礎上強化基層社會矛盾問題治理創新的制度基礎和法制保障。

(二)市域社會蘊藏“社會安全閥”建設所需制度化資源

當前我國社會矛盾問題治理過程中普遍存在群眾訴求表達渠道不暢、利益協調機制不完善、社會矛盾化解配套體制機制缺乏等制度化手段不足的“量”的問題。相比于馬克思的社會沖突理論以及中國社會矛盾學說熱衷于對社會矛盾“質”的研究,現代社會沖突理論更擅長在“量”的方面對社會矛盾進行探索,“注重對沖突的制度化機制和調節機制的設計”[22]。達倫多夫認為“除了‘相對剝奪’變量以外,‘社會角色分化程度’、‘社會流動’和‘自組織化程度’,均與沖突強度和沖突烈度成反比”[23],提出了達成共識、建立機構、約定規則等關于“沖突的制度化調節”的社會政策?？迫^承了齊美爾的社會學思想,聚焦社會沖突在社會發展中的正向功能,即一種“社會安全閥”制度,“‘社會安全閥’制度的功能類似鍋爐上的‘安全閥’,憑借它可以不斷釋放猛烈的蒸氣,以防破壞整個結構?！鐣踩y’制度通過社會減壓、社會報警、社會整合、社會創新四個方面來維持社會秩序穩定”[24]。當前我國社會矛盾問題治理“缺少制度化的沖突解決路徑,這使得新聞媒體、網絡、信訪等在當今中國發揮主要作用的社會安全閥機制都游離于制度化渠道之外,呈現潛制度化特點”,即“缺乏制度化特征,穩定的規則限定、規范的組織形式及常態化的運行模式不足”[25]。因此,將“潛社會安全閥”變為“顯社會安全閥”是提升社會矛盾問題治理效能的關鍵路徑。相比于位于行政體制末端的基層政府,作為較為完備的社會治理體系,市域層級內置市—區(縣、市)—鄉鎮(街道)權責明確、高效聯動、上下貫通、運行靈活的縱向善治指揮鏈,擁有更高的行政權力、資源能力、統籌能力以及地方立法權等制度化資源,有能力通過自上而下的“社會安全閥”制度體系設計與搭建來實現社會安全閥的顯性化與制度化,針對已具備市域可復制性的“社會安全閥”制度,市域可合理運用地級市所特有的地方性立法權,以地方性法規的形式進一步提升“社會安全閥”的法制化水平。

(三)市域社會吸附社會矛盾問題治理所需社會資本

結構性變革的中國社會正面臨著政府公信力弱化、人際關系淡漠、社會公共意識不足、組織化程度低、德治衰退等社會資本缺失難題,它們在引發社會矛盾問題的同時阻礙社會矛盾問題有效化解?！吧鐣Y本”這個概念是1980年由法國社會學家布爾迪厄首先提出的,他把社會資本視作一種社會關系網絡,即“實際的或潛在的資源集合體,那些資源是同對某種持久的網絡的占有密不可分的;這是大家熟悉的、公認的、制度化的關系網絡”[26]?？茽柭J為社會資本是人們在團體中一起工作的能力;林南將社會資本定義為“嵌入在社會關系網絡中的資源”[27];帕特南首次將社會資本理論應用于公共管理和公共治理研究,他認為“社會資本指的是社會組織的某種特征,如信任、規范和網絡,它們可以通過促進合作行動而提高社會效率”[28]。學者們從多角度對社會資本的內涵進行闡發,但均意識到社會資本并非個體獨有,而是嵌入社會結構之中的社會整合資源,其核心要素包括社會信任、參與網絡、互惠規范。積累社會矛盾問題治理所需的社會資本就是在多元治理主體間培育社會信任、構建參與網絡、制定互惠規范的過程。市域層級內含較強的政府公信力,擁有廣泛的治理主體和完備的社會力量資源,具備黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與的多元共治制度基礎以及政治、法治、德治、自治、智治等豐富的參與網絡搭建手段,有能力合理運用行政強制力等優勢資源來重構或修正矛盾主體間的互惠規范,是吸附社會矛盾問題防治所需社會資本的理想場域。例如,針對快速城鎮化所帶來的流動人口問題,依據市域社會治理定義,市域以城區為主、兼顧農村,具有以城帶鄉的區位優勢,以市域治理層級為戰略高地可以做到統籌規劃,在兼顧城鄉發展差異的基礎上合理配置有限公共資源,從而提升城鄉居民間的社會信任水平。

(四)市域社會供給社會矛盾問題智治所需數字化資源

社會矛盾問題外溢風險可通過提升智治水平進行有效防控,即以搭建社會矛盾問題信息化治理平臺為重要載體,“借助數字化技術實現不同層級與不同部門之間的無縫對接,實現了市域內的跨層級、跨部門、跨區域管理,發揮了整體性政府的作用”[29]。在以縣域為核心的基層社會治理過程中,科技支撐主要體現為建立雪亮工程、智慧政務、人臉識別門禁等智能化基礎設施。在如火如荼的基層社會治理創新比拼中,部分經濟強縣(區、市)試圖引進數字化技術搭建縣域社會矛盾問題信息化治理平臺,但囿于條塊分割、各自為政的行政體制桎梏,縣域信息化治理平臺極易陷入橫向不同職能部門數據難共享、縱向不同治理層級數據不開放的困境,有限且碎片化的信息供給難以支撐系統性的智能化場景營造和大數據智能研判,縣(區)域社會矛盾問題智治創新極易陷入“高投入、低效能”的困境。在信息化社會,相比于縣域,市域層級可視作整體性設計并構建社會智治體系的理想場域?；ヂ摼W在激化市域社會矛盾問題的同時賦予市域治理層級大量數字化資源,一方面,在互聯網時代,大數據、人工智能等信息技術資源和人才資源主要聚集于市域;另一方面,市域具備合理應用大數據技術所需的基本治理規模和保障治理平臺正常運營所需的基本數據信息,因此,市域層級有能力運用信息化技術搭建“上傳下達”的數字化治理平臺。市域社會呈現出天然的智治屬性,它是市域縱橫向規范化、協同化的政府職能權責關系與數字化優勢資源相互作用的理想結果,市域社會治理現代化本身就是以數據分析、研判、決策為核心的數字治理過程,因此,將社會矛盾問題智治放置于市域層級有助于獲取更強的信息化技術、更高的數據庫權限和更完善的制度保障體系。

四、市域社會矛盾問題綜合治理的實踐方略

黨的十九屆五中全會強調構建源頭防控、排查梳理、糾紛化解、應急處置的社會矛盾綜合治理機制[30],首次明確了構建社會矛盾問題治理閉環的關鍵要素。新時代社會矛盾問題綜合治理的實踐方略應當在遵循上述市域社會矛盾問題治理理論邏輯的基礎上,以社會矛盾綜合治理四大機制所涵蓋的治理要點為主體內容進行制度性闡釋。

(一)加快推進市域社會矛盾問題治理理念現代化

2019年底召開的全國市域社會治理現代化工作會議高度重視市域社會治理理念現代化。作為市域社會治理現代化工作的重點任務之一,市域社會矛盾問題治理實踐必須符合市域社會治理現代化所秉持的理念指向:第一,樹立系統融合理念。各級黨政部門難協同、治理要素難融合是導致社會矛盾問題治理的頂層設計與基層實踐相脫離的關鍵因素,面對復雜多維的社會矛盾問題,新時代社會矛盾問題治理試圖通過重構市域中觀界面來彌合頂層設計和基層執行的斷裂,借助市域樞紐層級內置的資源能力以及統籌能力,在合理配置社會矛盾問題治理資源的基礎上打破不同治理層級“各自為政”的怪圈,推進社會矛盾問題的治理主體、治理方式、治理機制、治理目標等諸多要素在市域范圍內真正實現有機整合。第二,強化開放共治理念。新時代社會矛盾問題的市域聚集傾向日益凸顯,在類型、主體、內容、表達方式等方面均呈現出高度復雜性,社會矛盾問題治理不僅需要治理層級躍升,而且需要在優化黨委領導體制與政府負責體制的基礎上充分運用制度化手段來大量吸納社會力量與公眾,以加快社會治理共同體建設來抵御政府失靈、市場失靈、社會失靈等多重風險。第三,深化包容協商理念。在階層分化、利益關系復雜化的社會結構轉型期,互聯網在降低公眾利益訴求表達成本的同時,促使網民采取日益策略化、激烈化的訴求表達方式,針對網絡暴力、社會泄憤、自殺低齡化等問題,民主協商成為新時代社會矛盾問題治理的前置需求。系統性制度化協商渠道的缺乏極易催生非正式訴求表達方式,它們甚至可能跳過上訪等連續性預警行為由不良社會心態直接躍升至犯罪行為。十九屆四中全會首次把民主協商寫入社會治理體系,宣告在包容利益訴求多元化的基礎上以民主協商實現公共利益最大化是處理社會矛盾問題的基本態度。第四,根植精細治理理念。新時代中國社會主要矛盾發生轉變是引發社會矛盾問題的本質原因,在互聯網時代,面對人民群眾日益增長的對美好生活的新需求和社會異質化所帶來的潛在矛盾主體,社會矛盾問題治理應及時轉變傳統的粗放式治理模式,以治理技術精準化、治理制度精巧化、治理過程精確化、服務供給精細化為路徑提升社會矛盾問題治理效能。

(二)借助市域縱向善治指揮鏈,建強四級聯動的社會矛盾問題治理制度化框架

市域縱向善治指揮鏈所附帶的縱橫向規范化、協同化的政府職能權責關系與多元治理資源有助于構建制度化的“社會沖突閥”體系。相對于各級治理空間爭相設立強“屬地化”性質的“社會沖突閥”機制,市域社會矛盾問題治理的首要任務即打破“社會沖突閥”機制的地域性限制和碎片化格局,在統籌布局市、縣、鄉、村“社會沖突閥”平臺機構的基礎上,利用市域豐富治理資源整合各級“社會沖突閥”機制,實現系統聯動,以此搭建市域社會矛盾問題治理的整體性制度框架。依據相關試點城市的市域社會矛盾問題治理經驗和浙江省社會矛盾糾紛調處化解示范經驗,遵循“分級治理、權責明晰”的工作思路,可分層級設立規范化基礎治理平臺:第一,強化市級統籌協調功能,建立實體性市級社會治理綜合指揮服務中心。市級社會治理綜合指揮服務中心以城市大腦為依托,以治理層級縱向聯動、職能部門橫向協同為運行機理,在集成匯總市域社會治理信息資源的基礎上,對于縣域治理權限內的社會矛盾問題進行監察督辦、反饋評估,對于縣域無權處置的社會矛盾問題或外溢性社會矛盾問題進行分析研判、綜合治理、風險預警。第二,提高縣(區)級組織實施效能,重點建立縣級“一站式”社會矛盾糾紛調處化解中心?？h級矛盾調解中心應當具備調處化解信訪和矛盾糾紛、處置社會治理事件、研判社會風險等功能,在集成線上、線下治理路徑的基礎上,統籌協調黨政部門、社會力量、公眾等多方資源,實現接訪、調解、仲裁、訴訟、行政復議、法律咨詢等“一站式”服務供給,打造訪調對接、訴調對接、警調對接的全鏈條矛調模式。第三,提升鄉鎮(街道)執行落實效率,在鄉鎮(街道)層面構建社會矛盾分類治理平臺。針對基層政府部門出現的職能交叉、職責不清現象,在推進縣級下派部門與鄉鎮(街道)之間職責重構、資源重配、體系重整的基礎上構建綜治工作、市場監管、綜合執法、便民服務等社會矛盾分類治理信息化平臺。第四,夯實鄉村(社區)基礎底座,打造“全科網格”。在建設標準地址庫的基礎上繪制全市統一的網格地圖,整合黨建、綜治、社保等各自為政的部門網格,建立專兼職網格員統管的全科網格,實現“一網管天下”。

(三)依托市域橫向共治同心圓,拓展并規范多元主體共治市域社會矛盾問題的參與網絡

市域橫向共治同心圓旨在依托“黨委領導”“政府負責”核心策略,借助市域的資源優勢和制度手段主動引導多元治理主體實現有機聯結,要求多元主體間形成情感化、規范化、制度化的有機互動網絡。由于社會資本是依附于社會關系網絡的公共資源,因此,依托市域橫向共治同心圓,拓展并規范多元主體共治社會矛盾問題的參與網絡是提升社會矛盾問題治理所需社會資本的關鍵舉措:一是拓展網絡參與主體,加強社會矛盾問題治理相關社會組織建設?！吧鐣M織具有培育和維系社會信任、創造和執行社會規范、構筑和維持公民參與網絡等功能”[31]。市縣應建立樞紐型社會組織孵化機構,鼓勵鄉鎮街道成立社會組織聯合會,發揮群團組織的橋梁紐帶作用,重點培育專業調處類、心理服務類、治安維穩類、應急防范類等社會矛盾問題治理相關社會組織,拓展多元主體互動渠道。二是規范網絡參與途徑,構建多元主體參與市域社會矛盾問題治理的制度化平臺。一方面,借助信訪、居民議事會、三社聯動、公益創投、黨建聯盟等方式建立多元主體有機合作的規范化訴求表達渠道和制度化協商共治平臺;另一方面,針對醫療糾紛、金融糾紛、勞資糾紛等社會矛盾問題多發領域探索建立市域社會矛盾糾紛聯動化解平臺,以此為樞紐推進黨政部門、司法部門、行業專家、專業性人民調解組織、熱心公民實現社會矛盾問題共治。三是制定網絡互動規則,建立促進多元主體共治社會矛盾問題的互惠規范體系。社會互惠規范體系涵蓋行政性、契約性、道德性等多種規范。在宏觀層面,要充分發揮市域的地方立法權,在醫患關系、城鄉關系、社區物業等社會矛盾問題重點領域制定《醫療糾紛預防與處置條例》《城鄉規劃條例》《物業管理條例》等行政法規和相關規范性文件。在中觀層面,要完善促進多元主體參與社會矛盾問題治理的契約性規范,例如廣州市出臺的《城市社區議事會工作指引》《城市社區居民議事會章程》,明確了居民協商議事清單、內容、形式、程序以及結果反饋要求。在微觀層面,要因地制宜充分挖掘有利于社會矛盾問題治理的道德規范,例如在農村社會矛盾治理中發揮鄉賢文化、家風家教的作用,創新鄉賢調解等情感治理模式,建立好家風評價體系。

(四)發揮市域社會智治屬性,搭建“一網通調”、“線上+線下”解紛、大數據輔助決策的市域社會矛盾問題智治模式

作為信息技術應用的理想場域,市域社會依托“重塑上下級政府之間、不同職能部門之間信息系統互聯互通、數據開放共享、治理平臺集成共享的數據化治理方式”[32],再造縣域社會矛盾問題智治流程,以“科技支撐”提升市域社會矛盾問題的治理效能。一是完善政府數據開放體系,夯實市域社會矛盾問題智治的數據基礎。以四級聯動的社會矛盾問題治理制度化框架為支撐,依托以“城市大腦”為基礎的市級社會治理綜合指揮服務平臺,集成法院、信訪、公安、人社等市級部門涉及矛盾糾紛的主要業務系統,重點打造市域社會矛盾問題治理的多數據庫協同應用系統并向基層開放訪問權,統一基層社會矛盾問題的受理入口、流轉渠道、基礎支撐、管理考核,實現市域社會矛盾問題“一網通調”。二是打造“線上+線下”矛盾調處系統,補齊市域社會矛盾問題智治鏈條。依托市域社會矛盾問題治理的多數據庫協同應用系統,以線下各級實體矛盾調處中心為樞紐,強化各部門現有線上矛盾調處平臺、人民調解大數據管理平臺、微信矛盾調處小程序等平臺的在線解紛功能,打造線上線下一體化的矛盾調處系統,在線上通過數據共享、部門協同、視頻調解等方式解決矛盾糾紛,重點推動異地社會矛盾問題在線治理。例如,浙江省率先推出“浙江解紛碼”應用場景,實行“一案一編碼、一碼管到底、全程可追溯”機制,用戶可登錄線上矛盾調處系統,通過糾紛登記—多元調解—調訴對接—疑難問題包案化解的方式治理社會矛盾問題。三是健全大數據輔助決策的社會矛盾問題排查預警機制,提升市域社會風險研判能力。一方面,在匯集市域社會矛盾問題信息數據的基礎上,運用大數據技術加強對市域內社情、輿情、公眾訴求以及調解、訴訟情況等的監測分析,研判社會矛盾糾紛內在規律(高發區域、高發時段、高發類型)和影響社會穩定的情況動態,形成階段性分析報告。另一方面,在對社會矛盾歷史數據和實時信息進行統計分析、智能計算的基礎上,建立風險預測模型,從社會矛盾生成規律、社會矛盾關聯性特征、社會矛盾涉穩個案等方面進行社會風險排查預警,及時發現并處置行動性、苗頭性社會風險問題,形成精準識別風險因素—多維風險智能定量評估—風險信息實時自動預警完整鏈條,例如杭州余杭區發布平安建設“五色圖”,該區依據糾紛警情、交通安全、信訪矛盾等十二項指標數據對各街鎮的平安建設情況進行綜合評估和“五色”風險預警。

五、結語

防范化解社會矛盾風險是市域社會治理工作布局現代化中的重要任務,黨的二十大報告在強調社會矛盾化解重點任務的基礎上聚焦基層民主、平臺建設、群眾自治等重難點問題,進一步提出要提升市域社會治理現代化推進速度和治理效能,明確市域是將風險隱患化解在萌芽、解決在基層的最直接、最有效的治理層級,這意味著新時代社會矛盾問題治理過程中遇到的難題可以在市域社會治理現代化體系中找到突破口。市域社會中觀界面充分利用其在政治、制度、地方立法權、信息技術等方面的資源優勢和統籌優勢,縱向可構建多級聯動的社會矛盾問題治理制度體系和信息化平臺,橫向可拓展并規范多元主體共治社會矛盾問題的參與網絡,在補齊新時代社會矛盾問題治理樞紐層級的基礎上以系統性社會矛盾問題治理實踐來進一步修正市域社會治理現代理論體系,為推進中國式社會治理現代化奠定基礎。