地方政府與外來國企何以陷入項目合作困境?
——基于紅島高鐵站延期開通的過程追蹤

馬永馳, 任昊杰, 康傳彬

1. 山東大學政治學與公共管理學院，青島 266237；

2. 復旦大學國際關系與公共事務學院，上海 200433；

3. 四川大學公共管理學院，成都 610065

引言

近年來，市級地方政府在交通基建領域的投資呈現增長態勢，越來越多的大項目被引入屬地之內。屬地范圍內的城市道路、高速公路和地鐵，通常由地方政府主導投資和建設。但高速鐵路因其戰略屬性及巨額成本，其投資建設任務一般由中國國家鐵路集團有限公司（后文簡稱國鐵集團）或省級以上的投資型國企來承擔。對地方政府來講，高鐵項目在其屬地內建設必然要求其做好配合工作，政企雙方不可避免地在同一項目場域內開展合作。

濟青高鐵紅島站在2015年通過國家審批，由濟青高速鐵路有限公司（后文簡稱濟青高鐵公司）①濟青高鐵公司受中國鐵路濟南局集團有限公司管轄，而中國鐵路濟南局集團隸屬于中國國家鐵路集團有限公司。負責建設，是地方政府與外來國企項目合作的典例。從2015年以來，紅島站相繼完成規劃審批、投資建設、環評論證等程序，其主體站房早已完工卻數次延期開通。官方宣稱紅島站距離青蘭高速過近，不符合《公路安全保護條例》中30米安全距離的規定[1]。但青蘭高速于1994年建成通車，《公路安全保護條例》自2011年開始施行。立足于時間維度的先后順序，青蘭高速和安全條例對于紅島站建設而言，均是理應得到重點關注的環境要素。鑒于此，將延期開通的原因簡單地歸于安全距離的忽視，顯然過于淺表化、缺乏信服力。追溯背后的結構性致因則更為關鍵。那么，一個匯聚多方資源及注意力的大項目，相繼通過規劃、審批、環評等一系列程序，為何因忽視既有的安全距離規定而走向延期?

由關鍵事項疏忽所致的項目延期，在本質上反映出行為主體的合作困境。濟青高速鐵路有限公司（后文簡稱濟青高鐵公司）作為負責省域高鐵建設的區域性國企，青島市交通運輸局作為屬地政府的交通主管部門，二者分別奉行項目管理與屬地管理的雙重行為模式。在紅島站這一項目場域內，兩種模式的潛在張力得以放大，加劇合作風險的累積，促使合作困境的形成。本研究聚焦“地方政府和外來國企的項目合作困境何以生成”的具體問題，以紅島站延期開通為例，嘗試對事件的全過程進行追蹤，系統呈現政企項目合作困境的生成機制，以期為合作風險的前瞻治理提供思路支持。

1 已有研究述評

1.1 政府國企關系：政治嵌入性

政治嵌入性是國鐵集團的重要特征。經過政企分開改革，鐵路局與國鐵集團實現職能分置，但國鐵集團有時仍扮演著行政主體的角色，擁有一定程度的政策制定權。西方國企同樣存在政治嵌入性，但主要與選舉和政黨庇護相關[2]。中國的國企管理者大都是擁有行政級別的國家干部，為保留干部的行政級別，于是國企便隨之具有隱性的級別[3]。國企領導者能夠通過政治關聯影響國企績效[4]。國企與政治的關聯為其提供制度性保護，在不同層級的國企中表現不同[5]。這種特殊的政企關系賦予國企除市場功能外的政治功能，如經營管理者身份官員化、組織機構官僚化、市場地位壟斷化、企業經營政治化[6]。國企的政治嵌入性是其參與市場競爭力的動力，但也是公平、開放市場環境的阻力。國企以內部監督為主，多頭監督、重復監督和監督不到位的現象日益突出[7]，使國企在政治嵌入性下更加缺乏約束力。上述文獻表明，國企的政治嵌入性對政企關系有著長期的、深入的影響，該影響必然帶入項目合作的過程?；诖?，政治嵌入性作為國企的關鍵特性，理應成為分析政企合作困境的重要著眼點。

1.2 屬地管理與項目管理：雙重管理模式的利弊

屬地管理模式脫胎于中央對地方垂直管理利弊的討論與實踐。中央部委直接管理地方職能部門的垂直管理模式[8]，雖保證政令的統一[9]，但加大了中央政府的行政負擔。屬地管理由此成為現實選擇。這種模式下，地方職能部門從屬于當地各級人民政府，其資源配置權限由對應級別的人民政府決定[10]。這一管理方式類似于鄭永年[11]描述的“行為聯邦制”，是一種通過發揮地方自主性解決各級政府沖突的特定方式。屬地管理雖然以守土有責的方式消弭權威體制與有效治理之間的張力，但在基層治理實踐中，由于條塊關系的復雜性，屬地管理更多地表現為一種責任落實和追究機制[12]。理想中通過權力下放來緩解中央行政壓力的屬地管理模式，在現實中卻成為“責任下放”。屬地管理實踐中的權責不對等，使地方政府承受巨大的行政壓力和責任負擔，在繁雜的屬地事務面前難免監督乏力，產生疏漏。

項目制作為微觀的企業管理方式，同時是國企參與市場的重要途徑。這一方式主要通過臨時性的專門柔性組織，在時間和預算的限制下，項目負責人對項目進行高效率的計劃、組織、指導和控制，以實現項目全過程的動態管理和項目目標的綜合協調和優化[13]。國企的項目制靈活搭配各種資源[14]，而非僵化使用同一科層機構，有利于組織的創新。但項目制的專業化也使項目外的成員難以進入企業。項目作為相對封閉的活動場域，形成國企的“屬地”。國企項目雖在地方政府屬地內，但缺乏外部監督，這不僅受現行監督體制中弊端和漏洞影響[15]，還與行政壓力下的監督形式化密切相關。

地方政府在借鑒企業的項目制，將微觀機制運用于屬地治理中。政府的項目制是在科層制之外加入市場化機制的一種財政轉移支付方式，是科層制和市場機制的雙重運作結構[16]。項目制使地方政府可以充分利用行政資源以達工作目標[17]，通過政治、功能、結構的嵌入實現有效治理[18]。但地方政府的項目制也存在程序化執行、過度執行、消極執行等現象[19]，畢竟政府的項目中更多運用行政邏輯，缺乏市場化運作機制。已有研究雖在屬地管理、項目管理上積累了豐富成果，但缺乏對二者潛在張力的深刻檢視。以項目為屬地管理和項目管理的連接載體，剖析不同行為模式之間的互動過程，成為可能的研究增長點。

1.3 大項目的困境及破解

國際上學者們對大項目困境的研究可提供寶貴經驗。相關研究表明，國際上大項目的窘境主要表現為成本超支、收益不足、樂觀偏差和戰略誤傳等方面[20]。其中成本超支最為常見，其不僅源于對成本和收益的錯誤判斷[21]，還與沉沒成本的增加、不斷升級的承諾、替代方案的關閉等因素密切相關[22]。關于大項目困境的成因，可從決策者的錯覺與投資者的欺騙等角度來把握[23]。決策者從內部視角出發，在心理上存在樂觀偏差，因此傾向于高估項目收益。投資者迫于政治與組織壓力，可能通過欺騙手段以低報項目成本?？梢?，政治因素在大項目的延期中扮演重要角色，因而破解大項目的困境需要從政治層面考慮。鑒于重大項目的政治經濟推動者經常操縱決策，這就需要通過問責制來盡可能管控風險——在決策中心集中權責，在專業職能部門拆分權責[24]。但僅有問責并不足夠，政府職能部門和企業管理者之間還需制訂明確的協議[25]，塑造穩定的權力關系以促進項目進展。中國的政企環境更易實現穩定的權力關系，但這同時為縱向問責壓力的傳導提供了路徑。

1.4 文獻評價及研究拓展

已有研究尚存在以下兩點缺憾：一是對“隸屬關系”缺場下的政企博弈樣態關注不足。已有研究所牽涉的政府與國企，大多存在隸屬關系，且政府通常是主導者形象。但對于地方政府和外來國企而言，隸屬關系的缺場可能帶來力量格局的轉變，這意味著政企博弈樣態生發出新的可能性。二是對屬地管理和項目管理的潛在張力挖掘不夠。已有研究雖在屬地管理、項目管理利弊分析上積累了豐富成果，但缺乏對二者潛在張力的深刻檢視。以項目為屬地管理和項目管理的連接載體，剖析不同行為邏輯之間的互動過程，成為可能的研究增長點。

這啟示我們立足本土情境辯證吸取西方學者對大項目困境的研究。中國的體制優勢更易實現穩定的權力關系和集中的資源輸入，但這同時為縱向問責壓力的傳導提供了路徑。機械遷移西方學者的理論觀點，雖有借鑒意義，但顯然無法對中國情境下的項目合作困境作出完整解釋。

2 基于嵌入性視角的分析框架

嵌入性概念最早由Polanyi[26]提出，其認為經濟并非自主體，而是同政治、社會關系相互嵌入的。研究聚焦地方政府與外來國企的合作困境，嘗試基于嵌入性視角提取核心概念，構建分析框架以解釋困境的生成過程（如圖1所示）。同外來國企的政治嵌入性相對照，地方政府具有鮮明的治理嵌入性，兩大行動者以項目工程為載體開展嵌入式合作。

圖1 地方政府與外來國企項目合作困境的解釋框架①“關系互斥”指政企雙方在互動關系上的相互排斥，政企雙方由于分別奉行屬地管理和項目管理的行為邏輯，兩種行為邏輯的張力演化為互動關系的斥力?！白⒁饬φ婵铡敝刚箅p方的注意力均未關注到的地方，鑒于雙方注意力的有限性，注意力疊加仍不足以關注到項目所有的關鍵事項。Figure 1 Explanatory framework for project cooperation dilemma

政治嵌入性是國企行政規格和個體政治關聯所衍生的共性特征，這意味著國企擁有特定的政策資源和制度保護。外來國企作為特殊項目的承擔者，與地方政府之間不存在隸屬關系。其政治嵌入性強化著項目規劃及實施的相對獨立性，凸顯著國企在項目合作中的主體性。這一客觀的壓力傳遞過程，使地方政府產生可感知的主觀壓力。外來國企在政企合作中逐步積累著在地的社會資本，彌補“外來”的身份劣勢并影響政府行為。

治理嵌入性，表現為地方政府對屬地內事務的深度嵌入。除屬地管理模式帶來的制度推力，繁雜治理任務和在地治理規則助推著治理嵌入性的形成。地方事務體量龐大、結構瑣碎，涉及與民眾直接互動，這需要秉承績效導向的地方政府肩負起主體責任。在長期的屬地管理實踐中，同治理客體、治理環境相關的地方化規則被政府行動者所掌握，為地方政府的深度嵌入提供操作條件。隨著屬地事務泛化和屬地管理慣?；?，政府行為的路徑依賴得以形成，形塑著其內在的治理思路。地方政府對配套設施的大量投資和深度參與，將屬地管理思維自然地嵌入到項目中，無法避開與國企政治嵌入性的張力。在項目場域內，地方政府對外來國企雖無縱向監管之權，但負有平行監督之責。但監督事項如何界定、監督強度如何把握、潛在后果如何識別，均是政企關系處理的難題。面臨政治嵌入性所塑造的項目壁壘，地方政府作為相對弱勢、被動的配合方和執行方，加之雙方信息交流的碎片化和滯后性，其平行監督因缺乏主客觀條件而趨于弱化。

所謂嵌入式合作，不僅是地方政府與外來國企以項目為樞紐的互動過程，更觸發了屬地管理與項目管理、政治嵌入性與治理嵌入性的相互作用。外來國企的主導推進，地方政府的配套建設，雙方在宏觀層面的權責配置雖然清晰，但在微觀層面上，項目獨立事務與屬地配合事務之間卻存在較廣的模糊地帶。具體事項的復雜性，使得外來國企與地方政府同時具備介入的合法性和必要性；行動者注意力的有限性和變動性，使得單一主體難以完全考慮所有的項目關鍵事項。外來國企傾向于在捍衛項目獨立性的同時獲得地方政府的積極配合，地方政府傾向于謹慎地扮演好任務接受者的角色并盡量避免與外來國企的分歧。不同的行為模式在同一項目場域相互作用，易產生關系互斥和注意力真空。因此，地方政府與外來國企在應然層面存在合作困境，只是困境在實然層面程度不一。

3 以過程追蹤構建因果機制

本研究試圖探討地方政府與外來國企項目合作困境的生成問題，選取“紅島站延期開通”的典型案例。采用過程追蹤法（process tracing method），借助于Beach和Pedersen[27]歸納的結果型過程追蹤這一變體，分析合作困境生成的因果機制。該機制必須具有在邏輯上以及在歷史情景中的合理性，強調前者是后者發生的關鍵[28]。單一案例的過程追蹤雖不使用回歸分析，但也應明確案例中的變量。青島市交通運輸局和濟青高鐵公司作為事件的核心主體，自變量是屬地管理和項目管理模式下的兩套行為邏輯，因變量則是項目合作的結果。紅島站延期開通，充當政企合作困境的現實表征。

對紅島站延期開通的全過程追蹤，需要充實信息以構建出因果機制。鑒于案例中因果機制的復雜性及中介變量的存在，研究將深度訪談作為過程追蹤的輔助方法加以運用，使得一手資料與二手資料相互支撐，形成完整的證據鏈，從而增強因果機制的效度。

過程追蹤的資料來源于政府網站和媒體報道。紅島站作為國內首個由省級國企投資建設的高鐵站，也是青島最大的高鐵樞紐，對于青島銜接全國高鐵網絡、發揮區域帶動作用具有戰略意義。該站原本計劃于2018年底與濟青高鐵一同開通，卻由于距離青蘭高速過近而推遲至今。紅島站受到新聞媒體和市民的廣泛關注。媒體對紅島站規劃建設的全過程進行足夠的曝光，每當政府否認“爛尾”宣布推遲開通后，都會形成報道的高潮。領導留言板、市長信箱等民意反映渠道，也充斥著市民對紅島站的討論與質疑。呈現紅島站延期事件的縱向時間線，有助于對案例的整體把握（如表1所示）。

表1 “紅島站延期”時間線Table 1 “Delay of Hongdao Station project” timeline

研究根據多方主體與紅島站延期事件的相關度，進行直接主體和間接主體的厘定。通過對青島市交通運輸局、濟青高鐵公司、現場施工者及巡邏民警、當地居民等開展半結構訪談，獲取一手信息，同政府回應、媒體報道等資料來源達成三角互證。訪談信息點如表2所示。

表2 主體半結構訪談概要Table 2 Summary of the main semi-structured interview

那么，在屬地管理和項目管理雙重模式的驅動下，奉行不同行為模式的地方政府與外來國企通過怎樣的機制，致使紅島站延期? 因果機制構建如圖2所示。

圖2 因果機制示意圖①項目真空，是注意力真空在項目中的現實表現，即項目關鍵事項的忽視。Figure 2 Diagram of causal mechanism

案例中濟青高鐵公司與青島市交通運輸局，二者層級相近、互不隸屬，但因高鐵站項目在屬地內修建組成形式上的合作關系，外來國企需要地方政府配合完成規劃、審批、環評及配套設施建設等環節，地方政府同樣需要國企高效完成項目后帶來的政績與GDP增長。二者迥異的行為邏輯是因果機制形成的核心。地方政府的屬地管理模式傾向于在行政區邊界內行使權力。面對項目場域中模糊的事權范圍，其自然嵌入了屬地責任與任務導向，著力于扮演好配合者、接受者的角色，盡量規避同外來國企的正面沖突與可能的行政問責。而國企的項目管理模式傾向于借助政治嵌入性獲取特有政策資源，保證項目運作的相對獨立性及自身在項目合作中的主體性，在經濟優先的情況下實現項目目標。

以項目為樞紐，國企憑借政治嵌入性疊加項目特殊性在客觀上輸入了合作壓力，該壓力被處于相對弱勢地位的地方政府被動感知，深刻影響其后續的合作行動。地方政府憑借治理嵌入性向項目輸入了屬地治理思維，但面對兼具項目獨立性和屬地配合性的微觀復雜事項，平行監督在主客觀約束下趨于弱化。地方政府需回應同外來國企的合作壓力，既要承擔屬地責任，又要為項目服務。注意力的限制與潛在問責的威懾，實則束縛著地方政府主動作為的空間，加劇合作關系的不平衡性。審批、環評、建議等技術性環節，其政治性色彩不斷增強，地方政府形式化參與的比重或已高于實質化作為。兩大行為主體在雙重管理模式下的互動障礙與脫嵌趨向，強化著紅島站項目本身的封閉性?！绊椖勘尽敝?，在雙方注意力均不能及之處形成真空環境，由此導致對項目關鍵事項的忽視。事實上，安全距離規定可能只是被忽視的關鍵事項之一，其直接導致了紅島站開通的延期，使項目合作困境得以凸顯。

4 地方政府與外來國企項目合作困境的解釋

研究聚焦紅島站延期開通的案例，關注地方政府與外來國企的項目合作困境，致力于呈現整體式的生成機制。政治嵌入性下，國企的客觀壓力傳遞與政府的主觀壓力感知，致使雙方合作關系的失衡；治理嵌入性下，地方政府受制于主客觀約束，致使屬地平行監督的弱化；嵌入式合作中，奉行不同行為模式的政企雙方形式上嵌入、行動上脫嵌，致使注意力真空的產生。最終，政企項目合作困境在漸進式量變中得以形成。

4.1 壓力傳遞與壓力感知：政治嵌入性下合作關系的失衡

國有企業憑借組織層面的行政規格和個體層面的體制關聯，獲得政治嵌入性。在本土語境的一般化政企關系中，政府相對強勢、企業相對弱勢成為常態。但政強企弱的格局，可能隨著隸屬關系的離場而不復存在。案例中濟青高鐵公司作為山東省出資設立的區域型國企，青島市交通運輸局僅是地方政府的職能部門，前者憑借政治嵌入性實現客觀上的壓力傳遞，促成后者主觀上的壓力感知，從而形塑了合作雙方初始的不平衡關系。

“省里對濟青高鐵項目的建設進度非常重視。作為省級高鐵公司，項目由我們主導推進，青島市需要提供好配套設施的支持?！保ㄔL談資料20211105Q01）①訪談記錄編碼規則：訪談日期+被訪者身份代碼+當天被訪順序。取身份拼音首字母表示被訪者身份（Q—高鐵國企人員，Z—地方交管人員，J—巡邏民警，G—現場施工者，M—當地民眾）

濟青高鐵公司對省級政府網絡的嵌入，使其擁有特定的政策資源和制度保護。而濟青高鐵項目作為優化配置省內運力資源、深度融入國家客運網絡的重要工程，其推進過程受到省政府的高度關注，被賦予鮮明的政治意涵。政治嵌入性通過縱向的壓力型體制，實現對地方政府的壓力傳遞。省級政府掌握對市級部門的績效考核權、問責權和資源分配權，由此催生的政治勢能，助推合作壓力從作為省級代理方的國企流向作為任務執行方的市級部門。因此，青島市交通運輸局的壓力感知，主要來源于合作對象背后嵌套的、能深刻影響自身利益的結構化關系。此外，從晉升錦標賽[29]的邏輯出發，橫向競爭壓力的變相遷移，加劇著地方政府壓力感知的強度。加之政府能力的局限和部門協調的困難[30]，地方政府面臨著較重的負擔，由此加劇了行政壓力。紅島站建設順利與否、建成后的經濟驅動效應等因素，對青島市短期GDP提振、長期實力競逐具有直接影響。從壓力的性質來看，市級部門所感知的壓力是體制壓力和發展壓力的結合體。

“在項目合作中，我們主要是完成濟青高鐵公司交付的配套建設任務。面臨著激烈的區域競爭，紅島站項目對青島實力的增強很重要，可以說在發展機遇里存在不少合作挑戰?！保ㄔL談資料20211119Z02）

政企合作關系難以形成均勢，這在地方政府與外來國企的細分關系樣態中也不例外。政治嵌入性在客觀上強化了國企在項目合作中的主導性和項目本身的獨立性，凸顯出國企相較于地方職能部門、特殊項目相對于常態屬地事務的區分度。在初始的權責配置中，地方政府角色的配合性、執行性和從屬性便以制度化的方式被確立下來，奠定了雙方不平衡關系的基調。當然，地方政府絕無同外來國企對等博弈的動機和能力，因此該不平衡關系隨著項目合作的推進將走向固化。

4.2 客觀約束與主觀約束：治理嵌入性下平行監督的弱化

治理嵌入性表明地方政府充分嵌入屬地內的常態化治理事務，受到繁雜治理任務和在地治理規則的雙重驅動。繁雜治理任務提供問題導向，在地治理規則構成路徑依賴，二者共同促進屬地管理模式的慣?；蛢仍诨?。在項目合作過程中，地方政府基于對屬地事項的深度參與，自然地帶入屬地思維。從合作關系出發，青島市交通運輸局對濟青高鐵公司雖無縱向監管的權限，但卻有平行監督的責任。然而，地方政府的屬地平行監督在主客觀約束下不斷弱化，乃至失去效用。

“青島市交通部門與我們濟青高鐵公司不存在隸屬關系，所以它不會對我們進行行政監管。但雙方作為合作伙伴，這種平行的監督（也包括提醒和建議）是正常存在的?！保?0211112Q02）

在客觀約束方面，權責范圍的模糊化和具體事項的復雜化，使青島市交通運輸局失去可信的監督依據。地方政府與外來國企在宏觀上的權責配置固然清晰，但在微觀上卻無法實現完全的權責分割。比如面臨項目審批和環評中地方政府的參與、建設方案在實際施工中的調試等兼具項目獨立性和屬地責任性的事項，原則上需要雙方共同銜接起責任鏈條。但工程建設本身也存在諸多未知因素和不可控因素[31]。地方政府在切實的壓力感知下，充分考慮監督過強引發的重復博弈和作為失當帶來的體制問責等不利因素，其可能傾向于機械地發揮好配合者的作用，竭力規避同外來國企既定方案相悖的意見，使利益損失最小化。鑒于客觀約束，地方政府弱化平行監督既是保全自身、但求無過的相機決策，又是受困于結構化限制的無奈之舉。

“作為地方部門，和濟青高鐵公司的溝通存在體制性障礙。與其為項目主體建設提供實質性意見，不如集中精力搞好配套建設來得重要。要想讓紅島站早些開通，求同存異是必須的?！保?0211203Z02）

在主觀約束方面，地方主政人員的更迭，間接造成政策資源的再分配和議題關注度的轉移。任期影響著行為，行為也反映著任期[32]。任期內，主政人員通常綜合主觀判斷和地方需要，對能塑造顯性政績的事項給予穩定關注和資源傾斜。但對于前任遺留的棘手問題，其傾向于疏離和擱置，以劃清責任界限。在紅島站延期的過程中，青島市經歷主政人員的變動，局部行政區劃有所調整，發展重心往西海岸新區轉移。這進一步降低了紅島站在諸多屬地事項中的顯著性，削弱了政府行動者尋求平行監督的內在動機，使原本可能存在的監督和關注難以持續。

“紅島經濟區，也包括這個高鐵站，都是上任市委書記主推的。這里原本隸屬于高新區，現在又劃歸城陽區管轄了，整體處于待開發的狀態?！保?0211208J03）“我覺得新領導上臺后，發展重點可能變了，紅島站何時開通真不好說?！保?0211208G02）

4.3 形式嵌入與行動脫嵌：嵌入式合作中注意力真空的產生

奉行不同行為邏輯的外來國企和地方政府，在特定的項目場域內發生交集，開展嵌入式合作。雙方的相互嵌入僅是形式上的嵌入，即淺表化的合作關系。項目管理模式和屬地管理模式形塑了不同的行動邏輯。國企基于政治嵌入性，傾向于項目獨立運作，在獲得配合方有效支持的同時，免受其對獨立性的不必要干擾，致力于追求量化的經濟效益。政府基于治理嵌入性，局限于完成給定的任務，在履行清晰事項、懸置模糊事項的同時，避免與外來國企的直接對立和正面博弈，致力于規避可能的縱向問責。不同行為邏輯的張力在紅島站的項目合作中未得到顯著的彌合，反而存在強化的趨勢，最終導致核心主體行動的脫嵌。

項目本身作為有機整體，其順利推進和如期完成自然需要行為體的有機嵌入和充分合作。但外來國企的行動邏輯，客觀上增強了項目對于合作方的封閉性，提高介入、對話的門檻和成本。地方政府的行動邏輯，客觀上收縮了自身在合作中主動作為的空間，阻礙具有地方特性的反饋流輸送。由于行動的脫嵌，政企合作中的互動性和互補性受到嚴重影響。面對職責交叉的任務，地方政府為避免“雙管”導致的正面摩擦，可能更傾向于遵從既定安排。但考慮到單主體注意力的有限性，面對國企未充分考慮的事項，地方政府也可能選擇性忽視。由此，雙方的責任鏈條發生局部斷裂，容易使部分應予以考慮的事項陷入“雙放”的境地。不論主體客觀忽視還是主觀忽視，項目中均會產生注意力真空。

“這么大的工程，各方應該都很重視，很不理解為何沒考慮到安全距離的問題。當然肯定還存在別的問題， 希望能快些解決、 早日開通吧?！保?0211215M03）

未執行《公路安全保護條例》，就是紅島站注意力真空中所容納的關鍵事項。只是其與紅島站延期開通直接相關，其他事項與結果的關聯性相對較低。如果雙方在前置規劃環節密切合作，使更熟悉地方情況的職能部門切實參與并發聲，或者在沉沒成本積累的初期及時糾正，紅島站延期按期開通的概率將大為提升。無論哪個環節的具體問題導致條例的忽視，其均反映出行為體之間責任鏈條斷裂所形成的注意力真空。在真空環境中，注意力缺失帶來平行監督和主體責任的缺位，從而加劇政企項目合作的困境。

4.4 機制的合力：政企項目合作困境的生成

合作關系的失衡、平行監督的弱化、注意力真空的產生，是理解政企項目合作困境何以生成的關鍵機制。合作關系的失衡，表明地方政府與外來國企的初始合作便處于不對等的狀態，由此形塑關系角度的隱患。平行監督的弱化，表明地方政府對外來國企的平行監督喪失了驅動效應和規制效應，由此形塑制度角度的隱患。注意力真空的產生，表明地方政府與外來國企的未能關注和重視項目所有的關鍵事項，由此形塑注意力角度的隱患。多重角度隱患的疊加，促使項目合作風險由量變過渡到質變，直接催生項目合作的困境。

5 結語

前期的過程追蹤與后期的深度訪談相輔相成，共同指明紅島站延期的因果機制，探討了地方政府與外來國企間的合作困境何以生成。本研究將紅島站項目合作的性質界定為——地方政府與無隸屬關系的外來國企，因項目載體構成了形式上的合作。政企項目合作困境的生成機制可系統地提煉為：國企憑借政治嵌入性實現壓力傳遞，被地方政府主動感知，造成合作關系的初始失衡；地方政府的屬地治理思維自然帶入項目并轉化為平行監督，但監督在主客觀約束下不斷弱化乃至失效，使困境生成得以加速；雙方在項目場域內開展嵌入式合作，但不同行動邏輯的張力使二者形式上嵌入、行動上脫嵌，從而產生關鍵事項的注意力真空，最終導致政企雙方陷入項目合作困境。

本研究與學界的理論對話可從主體和結構兩大角度展開討論。從主體角度出發，研究聚焦地方政府與外來國企的互動過程，對豐富政企關系的類型研究有所裨益。文獻中的政企研究多從政府私企關系入手，且政府在政企關系中多為主導者形象。政府國企關系雖有研究，但主要圍繞屬地內的地方政府與地屬國企，政府仍然占據主導地位。本案例中地方政府與外來國企不存在隸屬關系，排除隸屬關系變量可增加政企關系研究的客觀性。從結構角度出發，研究深入剖析屬地管理與項目管理模式之間的張力，充實學界對兩種管理模式的關系研究。原則上地方政府屬地內的一切公共事務都由其管理，但外來國企的建設項目卻形成國企的屬地，尤其是鐵路等關鍵基礎設施領域。國企的項目屬地中，地方政府既難以進入，又難以進行有效監督。項目一旦在屬地內出現問題，地方政府還要面臨追責的壓力。屬地管理模式和項目管理模式客觀上存在矛盾之處，其內在張力成為兩者管理主體間合作的重要阻力。因此，本研究借助對兩種管理模式的認知，以案例為依托探索出兩者的張力所在，試圖紓解項目合作實踐中的風險防控難題。

破解項目合作困境，需創造條件將監督落到實處。實現有效監督，不僅需要地方政府與外來國企內部的專門機構，還需要相對獨立于兩者、但又結合兩者體制性特點的綜合部門。此外，增強政府政務和企業運營的透明度、強化互信和共享理念，也是優化政企合作的良方[33]。中國的大項目建設相較于西方而言，雖存在局部的技術短板，但更存在體制優勢，高層直管的大項目生產方式相對減少了推進中的阻礙。若能在大項目建設中構建地方政府與外來國企的良好合作關系與監督關系，中國的體制優勢將更易轉化為項目建設的現實生產力。