美國對臺政策的模糊與清晰

文/節大磊

近些年來，美國國內圍繞其對臺政策不斷進行所謂“戰略模糊”和“戰略清晰”的辯論。但是美國的對臺政策有多重層面，很多時候辯論的對象具體是關于哪一層面的“清晰”或者“模糊”，并不總是完全清楚。厘清美國的對臺政策，也許需要一個更加精細的分析框架。在現實層面，2016年5月以來，民進黨當局拒不接受一個中國原則，歪曲否定“九二共識”，導致兩岸關系不斷惡化。特朗普政府上臺后不久，執意將中國視為主要戰略競爭對手，持續在臺灣問題上進行挑釁。拜登政府盡管聲稱“奉行一個中國政策，不支持‘臺獨’”，但是另一方面也在不停虛化、掏空一個中國原則。外部勢力干涉成為推進中國統一進程的突出障礙，而挫敗外來干涉圖謀需要全面準確地把握美國對臺政策及其調整的方向和程度。

鑒于此，本文有如下三個目的：一是建立一個以政治—安全以及宣示性政策—操作性政策的兩個維度的分析框架；二是利用此分析框架梳理和分析特朗普和拜登政府時期美國對臺政策的延續和調整；三是分析近些年美國對臺政策調整的兩個基本原因。

美國對臺政策的一個分析框架

本文將美國的對臺政策的主要內容分為政治層面和安全層面。當然，美國的對臺政策還包括經濟、文化等其他內容，但是毫無疑問政治和安全層面是其中最重要、最敏感的。在中美關系實現正?；倪^程中，中方提出的“斷交、廢約、撤軍”三原則中，“斷交”屬于政治層面，“撤軍”屬于安全層面，“廢約”則兼具政治和安全雙重意涵。另外，本文借鑒了有關核戰略文獻里的宣示性政策（declaratory policy）和操作性政策（operational policy）的概念，由此得出一個2×2的分類方式。政治層面的宣示性政策是指美國的“外交承認”以及對臺灣“地位”的立場。政治層面的操作性政策則是指美臺雙方接觸的層級、地點和場合、美國在官方文件中對臺灣的指稱方式，以及美國對所謂臺灣的“國際空間”問題的言行。安全層面的宣示性政策是指美國是否公開表示對臺灣承擔無條件或有條件的安全承諾，這也是美國國內時不時圍繞著“戰略模糊”爭論的核心問題。安全層面的操作性政策則是指美國的軍售、美臺雙方的軍事交流、對話及演訓，也包括美軍在西太平洋地區的軍事部署和態勢。

當然，這幾種不同類型的政策之間也存在一定的聯系。首先，在政治層面，宣示性政策對操作性政策有統領作用，也就是說有無正式的外交承認和外交關系應該決定雙方的交往方式。另外，操作性政策對宣示性政策也具有反作用，如果前者不符合后者的程度較高，則會削弱后者的權威性。其次，在安全層面，宣示性政策和操作性政策可以被看作美國對臺安全承諾的不同表現形式。一般說來，安全承諾可以通過“自縛雙手”“沉沒成本”以及展示軍力來實現?！白钥`雙手”通過公開宣示安全承諾增加背棄承諾的政治成本，從而提高承諾的可信度。公開宣示的安全承諾可以通過領導人聲明、立法、條約等不同形式進行。美國國內一些聲音呼吁的所謂“戰略清晰”屬于“自縛雙手”的方式?！俺翛]成本”則是通過前期的高成本的投入以顯示承諾的可靠。美國對臺軍售、雙方的軍事交流和對話及演訓均可歸為“沉沒成本”一類。展示軍力則是展示自身具備應對相關作戰場景的實力和部署，以證明履行承諾的能力。美國增強在西太平洋地區的軍事部署屬于此類。最后，政治層面和安全層面也相互關聯。假設雙方存在外交承認或相互承認主權地位，則加強安全承諾更加順理成章。另外，若雙方存在正式的安全條約，則在某種程度上也意味著一種外交承認。

在特朗普和拜登政府時期，美國的對臺政策在政治層面的宣示性政策、政治層面的操作性政策、安全層面的宣示性政策、安全層面的操作性政策四個方面都有明顯的調整。相對而言，兩屆政府的操作性政策調整的程度要大于宣示性政策。僅就宣示性政策而言，特朗普政府在政治層面的宣示性政策的動作較多，而拜登政府（尤其是拜登總統本人）在安全層面的宣示性動作更明顯。美國對臺政策調整的最主要原因，一是其認為中國大陸對臺灣地區使用武力的能力和意圖都在上升，二是美國對臺灣地區的戰略思維正在悄然發生變化。

美國對臺政策調整的原因

近些年來，隨著中國國防和軍隊現代化建設不斷取得成就，以及一系列反“臺獨”、反干涉措施的推行，美方認為中國大陸對臺灣地區使用武力的能力和意圖都在明顯上升，甚至產生了一定程度的焦慮感。因此，美方認為要加強對中國大陸的威懾，并推動臺灣當局采取所謂“不對稱”戰略。但是，在以上共識的基礎上，美國國內圍繞幾個重要問題的辯論仍在進行。

第一個問題是針對可能的“動武”時間點。時任美國印太司令部司令的戴維德森（Phil Davidson）于2021年3月在參議院軍事委員會作證時表示，中國大陸可能會在“未來六年”對臺使用武力，由此掀起了一波關于“動武”時間點的討論。2022年10月，美國海軍作戰部長吉爾迪（Mike Gilday）在被問到所謂“戴維德森窗口”的時候甚至表示，2022年或者2023年都有可能是“動武”時間點。2023年1月，美國空軍機動司令部司令米尼漢（Mike Minihan）在一份內部備忘錄中宣稱，中美很可能將于2025年因為臺灣問題發生沖突。但拜登總統在2022年11月的中美元首巴厘島峰會后表示，并不認為中國大陸即將對臺使用武力。美國國防部長奧斯?。↙loyd J.Austin III）與主管政策的副部長卡爾（Colin Kahl）也都表達了與拜登相似的觀點。參謀長聯席會議主席米利（Mark Milley）以及中情局局長伯恩斯（William Burns）則表示，中國大陸希望在2027年之前具備對臺使用武力的能力，并不意味著已經做出了“動武”的決定。整體而言，盡管戴維德森掀起的有關“動武”時間點的討論仍在繼續，但拜登政府高層最近的表態意在對此降溫。

第二個問題是如何進行應對。盡管美國國內普遍認為整體上要加強對中國大陸的威懾，但是在一些具體的問題上仍然存在爭論。除了前文提到的有關“戰略清晰”（安全層面的宣示性政策）的爭論之外，如何平衡威懾和安撫也是一大挑戰。由美國加州大學圣迭戈分校的21世紀中國中心和亞洲協會的中美關系中心組織的“中美關系工作組”最近對特朗普和拜登政府的對臺政策提出了一定程度的批評。這組專家認為，除了增強威懾外，美國必須向中國大陸傳遞可信的安撫保證，即美國并不尋求兩岸的“永久性分離”，可以接受任何經由和平過程達成的結果。

第三個問題是臺海一旦爆發沖突，沖突的可能形式和結果。布萊克威爾和澤利克認為，臺海沖突應當是局部性的，除非美國或其盟國的本土遭到攻擊，美國的作戰計劃不應當包括主動攻擊中國大陸內的軍事目標。相對而言，曾任特朗普政府國防部助理部長幫辦的科爾比盡管也認同臺海沖突的有限性和局部性，但是他卻認為，把中國大陸的軍事目標完全排除在打擊范圍之外，其所謂防衛臺灣的“拒止”戰略難以成功，也會讓人質疑美國的決心。另外，也有一些美國學者討論了臺海的常規軍事沖突升級到核武器層面的可能性。關于沖突的結果，美國的智庫以及眾議院新近成立的聚焦于中美競爭的特設委員會都進行了許多推演。但是，正如布魯金斯學會的歐漢龍所言，在“戰術、技術、作戰和戰略層次有太多的不確定性”，再加上沖突升級的不同可能性，要想提前預測勝負幾乎是不可能的。

第四個問題是俄烏沖突對臺灣問題的影響。首先，在俄烏沖突爆發后，一些美國專家和政客開始炒作俄烏沖突與臺海局勢的可能聯動，炮制所謂“今日烏克蘭，明日臺灣”的類比。也有一些美國專家批評這種毫無根據的類比，指出中俄有很多不同之處，臺灣地區與烏克蘭也沒有可比性，中國大陸處理臺灣問題依據的是自身的政策和邏輯。其次，美國專家對于美國在俄烏沖突和歐洲安全上的投入是否會影響其印太戰略也有爭論。整體而言，重視資源有限性的專家認為美國不應被俄烏沖突牽絆過多，而重視戰略信譽的專家則持相反觀點，認為美國在俄烏沖突中的表現將影響其在臺灣問題上的決心和承諾的可信度。最后，還有大量的討論聚焦于臺灣當局如何在軍事層面汲取烏克蘭的經驗實現“以武拒統”。美國不少專家希望臺灣當局能夠學習烏克蘭的“非對稱”作戰經驗，但是也有專家指出，烏克蘭自身付出的巨大代價以及臺海不同的地理特點使得“烏克蘭模式”的吸引力和可行性大打折扣。

美國對臺政策調整的第二個主要原因是，美國對臺灣地區的戰略思維正在發生一定程度的變化。冷戰結束之后，尤其是1995—1996年臺海危機爆發之后，美國歷屆政府在臺灣問題上的主要關切是“和平與穩定”，同時表明，任何經由和平過程達成的結果都可被接受。前國務委員戴秉國在回憶錄中提到了2004年3月他與時任小布什政府國防部副部長沃爾福威茨的一段對話。沃爾福威茨表示，美國并非拿臺灣問題來牽制中國。事實上，美國樂見兩岸以和平方式實現統一。臺灣問題如果得到解決，將使美國在東亞擺脫一個重大難題和包袱。時過境遷，在中美戰略競爭大背景下，特朗普和拜登政府都在一定程度上傾向于把臺灣地區看成一種“戰略資產”，或者說，認為維持“不統”的狀態符合美國國家利益。盡管依舊強調“和平與穩定”的“進程”的重要性，美方似乎也越來越重視“不統”的“結果”。

相對于前任歷屆政府，特朗普和拜登政府的《國家安全戰略報告》以及《印太戰略報告》都更加凸顯了臺灣地區的所謂“伙伴”角色。2020年9月，卸任特朗普政府助理國防部長不久的薛瑞福赤裸裸地表示，“臺灣持續的存在、生存和成功符合我們的戰略利益”，在中國大陸現有制度下，“臺灣被吸納進‘一個中國’體系不符合我們的利益”。2021年底，拜登政府的現任助理國防部長拉特納在參議院作證時提到，第一島鏈對于區域安全以及美國在印太地區的重大利益都很“關鍵”，而臺灣位于第一島鏈的“關鍵節點”。同時，臺灣所處的海上通道對于全球商業和能源運輸也很重要。拜登政府的政策部分地是基于這些“戰略性的原因”。拉特納講話的不同尋常之處在于，這是中美關系正?；詠?，首位美國政府的現任高階官員公開表示，臺灣對于美國具有戰略意義。美國專家保羅·希爾認為，既然拉特納表示臺灣對于美國利益和區域安全如此關鍵，那也就意味著美國無法接受和平統一。另一位著名中國問題專家史文也認為，拉特納這個“魯莽”的表述似乎表明，美國主要是把臺灣看作“不能落入中國大陸手中的戰略資產”。

2022年9月，美國參議院外委會通過了修正過的“2022年臺灣政策法案”。法案赤裸裸地宣稱，“防衛臺灣”對于限制中國大陸在第一島鏈和第二島鏈的軍事力量投射能力以及保護夏威夷、關島和日本都十分關鍵。與此同時，美國政府外的專家學者也開始越來越多地談論臺灣地區的所謂戰略價值。2020年10月，美國戰略與國際研究中心的報告提到，臺灣位于第一島鏈的中間，如果兩岸統一，則日本的側翼和海上航線將會處于風險之中。戰略與國際研究中心的另一位研究員林洋也指出，兩岸的統一將大大增強中國大陸的力量投射能力，這給對日本和菲律賓等美國盟國的安全帶來巨大影響?？▋然推交饡陌⑹怖ぬ乩垢又苯拥乇硎?，“有令人信服的理由”認為，兩岸“目前的分離狀態符合美國利益”。最后，格林和塔爾梅奇在學術期刊《國際安全》撰文，認為從純軍事角度來看，兩岸統一將極大地影響美國海軍在菲律賓海的軍事行動，從而改變整個區域的軍事平衡。

總之，在中美戰略競爭的背景下，臺灣地區對美國在經濟、科技、意識形態、戰略信譽等方面的價值得到了增強，中美軍事實力差距的縮小似乎也讓美國“重新發現”了臺灣地區的軍事價值。但是，上述美國對臺戰略思維的轉變是漸進的和部分的，并非一種徹底的轉變。事實上，上面提及的如史文等不少美國專家對這種轉變提出了尖銳的批評。拜登政府似乎也意識到了這種轉變的危險性。在2022年11月印尼巴厘島中美元首會晤中，拜登總統表示，“不尋求把臺灣問題作為工具遏制中國”。

結論

在特朗普和拜登政府時期，美國的對臺政策在政治層面的宣示性政策、政治層面的操作性政策、安全層面的宣示性政策、安全層面的操作性政策四個方面都有明顯的調整。首先，一方面，美國的對臺政策的調整為推進中國統一制造了新的障礙，不僅危害臺海和平穩定，也影響中美關系健康穩定發展；另一方面，也要看到美國內部對于特朗普和拜登政府虛化、掏空一個中國政策依然存在爭論，即使是拜登政府對于臺灣問題有可能給中美關系造成顛覆性的巨大風險也有一定的認識。其次，2024年初將舉行臺灣地區領導人選舉，如果民進黨無法繼續執政，則臺灣當局的兩岸政策可能會有調整，其對于美國“以臺制華”的配合度會相應降低。當然，最重要的是，“決定兩岸關系走向、實現祖國完全統一的關鍵因素是國家的發展進步”。國家的綜合實力和國際影響力持續提升，則解決臺灣問題的基礎更雄厚、能力更強大，也更能有效粉碎“臺獨”分裂和外來干涉圖謀。中華民族比歷史上任何時期都更接近偉大復興的目標，也更接近實現祖國完全統一的目標。