粵港澳大灣區規則銜接和協同立法的可行性路徑研究

□梁嘉銘 許政敏

一、問題的提出

習近平總書記在黨的二十大報告中指出：“‘一國兩制’是中國特色社會主義的偉大創舉，是香港、澳門回歸后保持長期繁榮穩定的最佳制度安排，必須長期堅持?！盵1]習近平總書記同時強調：“要抓住大灣區建設重大歷史機遇，推動三地經濟運行的規則銜接、機制對接，加快大灣區城際鐵路建設，促進人員、貨物等各類要素高效便捷流動，提升市場一體化水平”[2]?？梢?，粵港澳大灣區（以下簡稱大灣區）的發展將由過去的“合作發展”轉換為“深度融合發展”，在制度銜接層面，大灣區將從“規則區隔”轉向“規則銜接”面向。然而，大灣區“一國兩制三法域”的法治格局決定了無論是其深度融合發展，抑或是規則銜接，均將面臨較大的困境。

從大灣區簽訂的區際行政協議上來看，近年來內地與港澳簽署了《粵港合作框架協議》《粵澳合作框架協議》等一系列協議，為大灣區的深度融合發展提供了制度上的支持。值得注意的是，在《粵港澳大灣區發展規劃綱要》提出“粵港澳規則銜接和協同立法”“大灣區法治一體化”后，大灣區在律師業合作、創新法院審判制度、仲裁及調解合作等方面進行了大量制度銜接嘗試，還開展了內地與港澳聯營律師事務所、成立粵港澳商事仲裁聯盟、催生“深圳+香港”新仲裁模式[3]等大量規則銜接實踐。然而，由于缺乏規則銜接的理論對實踐的理性指引，當前大灣區規則銜接效果不盡如人意，仍然面臨諸多挑戰和困難。尤其在“一國兩制三法域”的法治格局下，區域協同立法的具體落實和相關理論搭建仍面臨諸多挑戰。有鑒于此，本文將在把握大灣區規則銜接和協同立法應然基準的基礎上，重點探討大灣區規則銜接和協同立法的制約因素和可行路徑，以期為大灣區深度融合發展提供參考。

二、大灣區規則銜接和協同立法的應然基準

（一）價值追求的一致性

大灣區規則銜接和協同立法能夠正向推動其深度融合的進程，其價值追求的一致性主要體現在以下三個方面：

第一，為推動區域協同發展戰略全面實施，以期提供完備的法治保障。黨的十九大報告明確指出，建立更加有效的區域協調發展新機制[4]。自此，區域協調發展成為實現國家戰略的重大措施[5]。對大灣區而言，《粵港澳大灣區發展規劃綱要》對粵港澳規則銜接和協同立法提出了具體要求，并通過出臺大灣區協同的系列相關政策文件，為更好推進粵港澳實施區域協同發展戰略提供法治保障。

第二，為彌補目前大灣區內法律供給不足，優化規則及法律的供給體系，能夠更好彌合三地之間的法治發展差距。事實上，區域經濟合作越緊密，區域規則銜接和協同立法的需求就越強烈[6]。但大灣區法域及制度的差異性，決定了其深度融合發展不可能完全由中央來提供全部的規則及立法制度供給，需要由粵港澳之間進行規則銜接及協同立法，為自身提供具有科學性和合理性的區域性法律供給。同時，廣東省與港澳地區經濟發展水平還存在一定差距，導致了三地之間的法治發展水平相對不平衡。所以，要通過大灣區的規則銜接和協同立法來激發地方解決問題的積極性，加上中央政策的支持和粵港澳三地的共同努力，以期能縮小三地間的法治發展差距。

第三，為實現大灣區的共同利益，推動其高水平融合發展。區域一體化建設既有助于消除跨區域各類要素自由流通的阻礙，也能促進區域規則、政策及法律的共同推行[7]。然而，區域一體化建設可能會遇到“囚徒困境”，這就需要粵港澳三地為了區域的共同利益而進行合理的自我利益約束，通過大灣區規則銜接和協同立法來共同建立協調的制度體系。在此過程中，始終堅持大灣區共同利益至上的原則，才能真正實現大灣區規則銜接和協同立法，以及維系大灣區的共同利益。

（二）法治進路的創新性

習近平總書記強調：“創新是一個民族進步的靈魂，是一個國家興旺發達的不竭動力。在激烈的國際競爭中，惟創新者進，惟創新者強，惟創新者勝?！盵8]大灣區作為國家創新驅動發展戰略的先行先試示范區，法治創新是粵港澳地區規則銜接和協同立法的邏輯前提和主要動能。2020—2021年度中國自由貿易試驗區制度創新指數顯示，前海與南沙綜合排名穩居前三。同時，在法治化環境創新指數中，前海排名第一、蛇口排名第三，橫琴則排名第五[9]?！洞鬄硡^協同創新發展報告（2021）》指出，深圳是與香港創新協同合作最為密切的城市，而珠海是與澳門創新協同合作最為密切的城市[10]。

具有復合法域特點的大灣區，其規則銜接和協同立法的法治創新應從時間與空間兩個維度同步展開。在時間上，大灣區規則銜接和協同立法保護應圍繞其短期目標、階段性規劃綱要及切實的治理需求形成相應的法治創新建設規劃。在空間上，大灣區規則銜接和協同立法應逐步突破自上而下的區域管理運行結構，建設更加平行的多維度空間運行結構，推動政府間、政府與市場及社會間的沖突能通過對話與合作的方式實現。

（三）具體規范的協調性

大灣區規則銜接和協同立法既是其本身法律事務合作發展的內容之一，也是其深度融合發展的制度保障[11]。目前，大灣區的立法、執法及司法等都呈現差異化狀態，尤其是在立法權限方面，三地的立法權限大小不一。如在內地設區的市，即使是經濟特區，在稅收及貨幣政策等金融方面的中央事權，并沒有立法權限，與港澳特區政府之間合作的范圍與深度存在局限性。同時，在民主立法、科學立法等方面的立法質量優劣程度不同。由此，造成了內地與港澳特區之間的具體規范協調性不足。以粵港澳三地的仲裁制度為例，香港特區明確了仲裁庭及法院采取臨時措施的具體規定，澳門特區也有臨時措施的相關規定，而內地并未就此作出相關規定[12]。因此，要實現大灣區深度融合發展的目標，追求粵港澳三地的具體規范協調性是推動其一體化建設的題中之義。

三、大灣區規則銜接和協同立法的制約因素

在把握大灣區規則銜接和協同立法應然基準的基礎上，從學術現狀和實踐情況兩個層面去全面梳理大灣區規則銜接和協同立法的理性基礎，進而準確認識大灣區規則銜接和協同立法的制約因素，才能夠在三地深度融合發展的過程中，更好發掘推進大灣規則銜接和協同立法的可行方式，為粵港澳大灣區建設提供法治保障。

（一）制度差異較大

粵港澳三地的制度落差表現為社會制度的差異、法域種類的不同、立法權限的不一致及行政級別的差異等四個維度：

一是社會制度的差異。我國內地實行的是社會主義制度，而香港和澳門實行的則是資本主義制度。由于政治制度的差異，必然引起其在經濟制度等相關領域的不一致。由此，粵港澳在經濟制度上的差異表現為，大灣區內地九市實行的是以公有制為主體，多種所有制共同發展的基本經濟制度；港澳特區實行的是以私有制為產權基礎的資本主義經濟制度。

二是法域種類的不同。香港屬于英美法系，廣東及澳門都屬于大陸法系?；浉郯姆芍贫壬系牡湫蛥^別表現為，屬于英美法系的香港以判例法為主，在司法實踐上強調當事人主義；而屬于大陸法系的廣東與澳門則以制定法為主，在司法實踐上則側重職權主義。雖然澳門以制定法為主導，但其以移植翻譯葡萄牙的法律為主[13]。除了法律制度有所區別，粵港澳法域不同產生的沖突還包括法律淵源、法律習慣、法律模式等方面，所有因素都是法文化異質性在各方面的本質顯現[14]。

三是立法權限的不一致。內地九市的立法權限比港澳特區政府的立法權限小。依據憲法和港澳基本法，并經中央授權，港澳特區政府擁有自治立法權等高度自治權限。在不違背憲法及港澳基本法的基礎上，除軍事領域外，港澳特區政府的立法權限范圍幾乎涵蓋所有領域。同時，其只需向全國人大常委會備案即可，且備案并不會成為影響港澳特區法律規范生效的要件。與之相比，內地九市的立法權限都必須在憲法和立法法的規定下行使。廣東作為省級行政單位之一，其地方性立法大體上都是對上位法的具化。雖然深圳與珠海擁有經濟特區特殊的立法權限，也并不能突破上位法的束縛而創設突破稅收等中央事權的法律規范。同時，其他設區的市也僅擁有對某些事項的部分立法權限，且其制定的地方性規范還需提交省級權力機關進行審批后才能生效。

四是行政級別的差異。在內地九市中，廣州及深圳是副省級城市，深圳與珠海是經濟特區，其他城市則是設區的市。而港澳是享有行政管理權、立法權、獨立司法權和終審權等高度自治權的特別行政區。同時，港澳特區是兩個擁有一定對外締約權的完全獨立關稅區。雖然粵港澳都為省級行政單位，但事實上粵港澳三地的行政級別存在一定差異。顯然，不同的行政級別，對粵港澳在合作建設過程中的平等協作增加了阻礙。研究表明，政府交往強調級別對等，任何一方謀求主導地位的期望都將造成合作機制運作上的阻礙[15]。

（二）政策法規體系性不強

構建大灣區法律體系，不僅是粵港澳深度融合發展的需要，也是落實國家戰略的迫切需要[16]。大灣區規則銜接和協同立法的體系性強弱會對大灣區法律體系的整體性產生直接影響，同時大灣區法律體系的整體性也會反作用于粵港澳規則銜接和協同立法的體系性。判斷法律體系性完善與否，需要從其基本要件出發：一是體系上的整體性；二是體系上的完備性；三是體系內規范邏輯的一致性和價值融貫性[17]。對照判斷法律體系性完善與否的三大基本要件，可以發現，近年來，內地法律體系整體性及完備性逐步提高，且其體系內也呈現規范邏輯相對一致和價值相對融貫的趨勢，但與港澳特區相比，內地法律體系仍需繼續完善?；诨浉郯母髯缘姆审w系的不一致且完善度有待繼續提升，可能導致三地在規則銜接和協同立法中存在沖突，進而影響大灣區規則銜接和協同立法的體系性。事實上，三地在規則銜接和協同立法上存在的沖突表現在兩個層次：一是制度落差導致廣東與港澳特區規范內容之間的沖突；二是政府本位主義及行政分割造成地方利益不協調，引起內地九市之間的規則銜接不順暢。除此之外，粵港澳的合作建設多以區際合作協議[18]等軟法[19]形式為主，造成了大灣區規則銜接和協同立法中“軟硬失當”情形的發生[20]，也是其規則銜接和協同立法體系性有待繼續完善的表現形式之一。

不難發現，大灣區在不斷深化合作的過程中，簽署和制定了較多的區際合作協議、政策等規范性文件。從規范性文件看，規則銜接和協同立法中政策法規體系存在的不足主要體現在以下三個方面：一是大灣區某一方面的政策法規重合性偏高。以其在創業方面的政策法規為例，2018 年廣東省政府出臺的《實施〈粵澳合作框架協議〉2018 年重點工作》提出加強與粵港澳（惠州）青年創業園等方面的合作[21]，2019 年粵澳簽訂《實施<粵澳合作框架協議>2019 年重點工作》協議也強調打造第一批青年創新創業基地[22]，深圳市前海管理局出臺了《<關于支持港澳青年在前海發展的若干措施>實施細則》[23]。二是大灣區個別規則之間存在沖突。在大灣區民商事案件管轄權方面，三地就存在專屬管轄權、協議管轄權及特別管轄權的沖突。以Yu Lap Man v. Good First Investment Ltd 案[24]中的專屬管轄權為例，依據我國《民事訴訟法》第22條、第266條和《海事特別訴訟程序法》第7條的規定以及《澳門民事訴訟法典》第20條的規定可知，內地與澳門的專屬管轄權都具有絕對的排他效力。然而，香港的地域管轄權并無法定的排他效力。因此，當內地與港澳的法院主張專屬管轄權的排他性時，而香港依舊可以繼續主張其地域管轄權，由此引發三地之間的管轄權沖突[25]。三是政策法規存在“碎片化”的問題。例如，大灣區在文旅合作、環境保護等領域頒布的政策法規呈現“碎片化”狀態，三地規則銜接、協同立法的協調性和整體性不強。

（三）部分政策法規地域特色不明顯

大灣區協同立法本質上是一種非隸屬的地方立法機關相互配合協調的地方立法，完全符合地方立法的法定要件：一是大灣區協同立法的主體是廣東省政府及港澳特區政府等地方立法機關；二是大灣區協同立法并不是統一立法，客觀上也沒有超越廣東省政府及港澳特區政府本身的地方立法權限；三是大灣區協同立法的效力僅限于廣東省政府及港澳特區政府各自獨立管轄的行政區域[26]，“并非單一地方立法機關制定的規則通行于整個區域[27]”。因此，大灣區協同立法作為地方立法類型中的新樣態，也需要適應大灣區的實際情況，具備解決粵港澳區域突出問題的針對性、操作性和可行性[28]。同理亦然，在規則銜接方面也是如此。因此，大灣區規則銜接和協同立法需要針對性解決大灣區深度合作中一體化發展遇到的問題及對此進行創新性立法試驗。

“在地方立法中防止兩種片面性，既不要照抄照搬上位法，也不要把超越立法權限擅自突破當作地方特色[29]?！睆哪壳暗那闆r來看，大灣區規則銜接和協同立法中部分政策法規缺乏地域特色可從兩個角度進行解讀：第一，粵港澳三地聯合制定的部分政策法規缺乏地域特色，主要體現在其制定的形式相對單一、創制性地方立法相對保守及缺乏粵港澳地方立法特色評估制度等方面。第二，大灣區內部分城市因自身定位不清晰導致制定的部分政策法規地域特色不強，主要表現為部分城市未能結合本地的實際情況，本市制定的政策法規多是對上位“規劃”或“實施方案”等政策法規的簡單重復。

（四）立法協調操作程序不完善

完善的協調操作程序是大灣區規則銜接和協同立法保持科學性、民主性的前提。但是，目前大灣區規則銜接和協同立法具體的立法協調操作程序尚存在不足。事實上，大多數地方政府對規則銜接和協同立法中立法協調操作程序理解過于簡單化，認為只是地方立法機關通過聯席會議等方式進行協商溝通即可，忽視了立法協調操作程序在規則銜接和協同立法中的重要價值。堅持程序本位主義理論的羅爾斯強調，任何一種法律制度都必須經過法律程序的具體運作才能得到實施[30]。對法律程序的價值評價除了“好結果效能”標準之外，還存在一種獨立的價值標準——“程序價值”[31]。這種程序價值在粵港澳規則銜接和協同立法上表現為正義、效率、秩序和公平，能夠促進大灣區協同立法民主性和科學性的提升。

因此，重新審視大灣區規則銜接和協同立法過程中的立法協調操作程序，可以發現其存在以下不足：第一，大灣區缺乏明確具體的立法規劃，導致廣東省政府及港澳特區政府僅就協商達成合作意向的項目進行協議化、政策化或法律化。第二，大灣區缺乏完整順暢的立法協調操作程序。例如，某一政策協議并未就大灣區的實際情況進行全面調研，僅依據三方政府合作意向而直接形成協議向社會公布，導致協議指向與大灣區實際發展需要不匹配，也導致公眾參與大灣區規則銜接和協同立法的保障不足等多方面程序不完備的瑕疵。第三，大灣區立法協調操作程序的控制力度不足，如大灣區規則銜接和協同立法中尚未對備案制度作出規定。第四，大灣區立法協調操作程序的違法歸責機制不完善[32]，如其并未對違反法定程序作出何種改變和撤銷，以及撤銷或改變后的溯及力問題進行明確的規定，導致實踐中立法協調操作程序的違法歸責機制被擱置。

（五）政策法規協同性評估制度設計不足

隨著大灣區合作建設繼續深化，其規則銜接和協同立法在不斷探索中取得了較豐富的成果。針對已頒布的大灣區政策法規進行回溯性考察，分析其是否達到粵港澳規則銜接和協同立法的預期目標，對灣區內規則銜接和協同立法的政策法規進行協同性評估，不斷提高粵港澳協同立法質量和效果。一般而言，協同性評估制度以評估時間及對象的要素為標準，可以劃分為立法前的協同性評估制度和立法后的協同性評估制度。

目前，立法后視角下大灣區規則銜接和協同立法的政策法規協同性評估制度設計存在一定不足，具體表現為：一是在大灣區單一評估主體的情境下，難以實現立法后評估對客觀性及公正性的預期要求。大灣區作為國家戰略發展的重要區域，單一評估主體具有一定的優勢地位，對評估經費、評估信息等具有一定易獲取性。這種情況下，能在有限成本和局限技術的條件下發揮最大的評估價值。然而，與之相對應的是，其容易受到利益關系或其他干擾因素的影響，難以保證評估的客觀性及公正性。二是在大灣區規則銜接和協同立法過程中立法后評估各階段的公開性及透明性不足。事實上，基于部門利益的需要，存在個別政府機關有選擇性地向公眾公開信息，即對無法向公眾交代清楚的事情或者不達標的數據等信息進行隱瞞，導致出現立法質量較好的預設局面[33]。三是民主參與原則在大灣區規則銜接和協同立法中、立法后的評估各階段均無法較好體現。與民主參與原則相配套的激勵制度或動力機制亟需完善，公眾參與積極性仍待提升。此外，其政策法規協同性評估制度的落實還存在對評估方式的正確選擇、獲取有效的信息及結果的高效運用等方面的困境。

四、大灣區規則銜接和協同立法的可行路徑

從根本上看，實現大灣區規則銜接和協同立法是一個持續完善的過程，需要結合大灣區的經濟社會等各方面的因素進行考量，也需要中央、港澳特區政府、廣東省政府及社會組織等各方的共同努力。在現有基礎上，針對上述存在的問題，可從以下幾個方面著力：

（一）創新大灣區規則銜接和協同立法的制度內生動力

堅持“立法質量先行”的理念。習近平總書記明確指出：“人民群眾對立法的期盼，已經不是有沒有，而是好不好、管用不管用、能不能解決實際問題；不是什么法都能治國，不是什么法都能治好國；越是強調法治，越是要提高立法質量[34]?！庇纱?，大灣區在規則銜接和協同立法的過程中應當始終堅持“立法質量先行”的理念，全面準確認識大灣區協同立法與其他政策或協議的關系，重點強調大灣區規則銜接和協同立法的必要性，以推進大灣區深度融合發展為目標，突顯大灣區規則銜接和協同立法的實效性和高質量[35]。具體而言：一是在大灣區規則銜接和協同立法過程中要以政府推進為主導力量，能夠準確把握大灣區發展的重點領域，及時滿足大灣區的規則銜接和協同立法需求。在粵港澳三地的立法權限都基于中央授權的背景下，尤其需要發揮中央政府在大灣區規則銜接和協同立法中的關鍵作用。二是建立與港澳特區立法權相銜接的廣東省多層次立法授權試點，以此來突破廣東省及內地九市立法權限局限性問題。例如，廣東省及內地九市基于中央政府授權，向中央政府提交明確具體的授權政策方案，獲得中央政府審批同意后，在授權范圍內制定相應政策法規，最后報中央政府備案即可。

明確大灣區規則銜接和協同立法的基本原則。塔瑪納哈認為：“政府無論做什么事情，它都應該憑借法律行事[36]?！币虼?，合法性原則在大灣區規則銜接和協同立法過程中起著至關重要的作用，是其基礎性的原則。在此基礎上，大灣區規則銜接和協同立法需要依循“一國兩制”原則、協調發展規律原則及平等互信、協商共贏原則等普遍性的區域規則銜接和協同立法基本原則。除此之外，結合大灣區深度融合發展的實際需要，其還應遵循以下兩個創新性的基本原則：一是適度超前原則。該原則要求粵港澳政府的規劃者要用發展的眼光，結合大灣區實際發展情況與發展需求，設計大灣區合作建設縱深發展的相關中長期法治規劃[37]。同時，大灣區規則銜接和協同立法適用該原則時，要處理好“適度”與“超前”相互之間的辯證關系。既要在技術及發展規劃等領域與大灣區特征匹配適度，也要在治理創新水平、合作建設發展水平及技術迭代實效等方面依據大灣區現實情況有所“超前與拔高”。二是突出大灣區地域特色原則。大灣區規則銜接和協同立法的目的是最大限度地服務大灣區的深度融合發展，需要在內容上結合其實際情況，并有針對性地解決大灣區實際存在的問題。同時，在程序上將突出大灣區的地方特色，將其貫穿于大灣區規則銜接和協同立法的全過程。

（二）打造系統性強、協調性高的大灣區法律體系

若要實現打造系統性強協調性高的大灣區法律體系的目標，就要建立起體系化的大灣區規則銜接和協同立法有機體?？梢哉f，大灣區法律體系化的基礎是要求大灣區規則銜接和協同立法的體系化。為此，可以借鑒舊金山灣區、紐約灣區、東京灣區的規則銜接和協同立法的有益經驗，如紐約灣區依據州際協議而創設了跨州的協調管理機構，舊金山灣區通過加州法律設立了灣區政府聯合協會等。顯然，三大灣區之間規則銜接和協同立法建設的重要載體是各區域政府間的協調聯合。因此，大灣區可以在中央授權的前提下，創設大灣區規則銜接和協同立法管委會，來協調、統籌及規劃大灣區規則銜接和協同立法的有關工作，以期實現大灣區規則銜接和協同立法的體系化，進而達成打造系統性強，協調性高的大灣區法律體系的目標。一般來說，大灣區規則銜接和協同立法管委會的核心宗旨是促進其自身合作建設發展縱深不斷拓展。在目前的體制下，其職能部門主要包括秘書處、綜合委員會、經濟交流合作委員會、社會事業合作交流委員會、聯絡委員會、立法協調委員會、司法協調委員會、執法協調委員會、審查監督委員會等骨干部門。同時，其職能部門人員按照比例原則進行名額分配，主要由全國人大法工委與法制委、國家發改委、國務院港澳辦、廣東人大常委、港澳特區政府及立法機關代表、廣東省及內地九市的政府和立法機關代表、部分專家學者組成。此外，其工作內容的重點是大灣區規則銜接和協同立法的規劃計劃、大灣區規則銜接和協同立法中起草政策法規工作協同、大灣區規則銜接和協同立法成果互相共享等。

成立大灣區規則銜接和協同立法管委會是大灣區規則銜接和協同立法體系化的第一步，還需在此基礎上采取其他措施，更加精細地推進大灣區規則銜接和協同立法的體系化?？稍诖鬄硡^規則銜接和協同立法管委會的協調下，由其下設的立法協調委員會對大灣區規則銜接和協同立法的政策法規進行協調梳理，建立大灣區規則銜接和協同立法相關政策法規的常態化動態清理機制。一是需要逐項審查粵港澳三地現有的地方性政策法規，是否存在區域間的利益沖突、是否存在地方保護主義可能性及是否影響大灣區規則銜接和協同立法的工作進程。二是由立法協調委員會對審查中存在問題的相關政策法規條款提出審查意見，相關立法主體進行答復，并就存在問題的條款是否作出修改進行協商。三是粵港澳三地在立法協調委員會的協調下，對相關問題條款作出如何修改進行協商達成一致意見[38]。

建成大灣區規則銜接和協同立法相關政策法規的常態化動態清理機制后，粵港澳三地在立法協調委員會的推進下，協同制定對大灣區規則銜接和協同立法起促進作用的立法規劃，這是大灣區規則銜接和協同立法體系化的關鍵動能。首先，在立法協調委員會的統籌下，加強大灣區規則銜接和協同立法相關政策法規項目的征集，特別需要關注大灣區的公眾、社會團體及企事業組織等提出的相關立法立項建議。其次，需要完善大灣區規則銜接和協同立法相關政策法規項目立項的論證，根據大灣區發展實際，提高大灣區規則銜接和協同立法的科學性、針對性和體系性。最后，將立法監督納入大灣區規則銜接和協同立法的立法規劃中，將其作為立法規劃的重要內容，不能忽視立法監督本身屬于立法程序中的重要環節。更重要的是，立法規劃需要在發揮三地區域優勢的同時，協調三地之間的比較優勢，對此厘清協調發展的具體框架。除此之外，大灣區規則銜接和協同立法相關政策協議等軟法的適當硬化，形成硬法和軟法互主互輔的政策法規體系，能夠對大灣區規則銜接和協同立法的體系化起到保障和推動作用。目前，大灣區規則銜接和協同立法中相關軟法治理的實效性不強，大灣區相關軟法規范之間仍存在效力層級不清晰的問題，導致軟法的制定缺乏明確統一的標準。因此，需要硬法為大灣區規則銜接和協同立法進行兜底，建立起軟法硬法互轉互換機制，形成不同情況下適用不同的軟法硬法主次位置，即有的情形下以硬法為主要治理手段，而軟法輔之，反之亦然。

（三）加強大灣區銜接規則和協同立法的自身區域特色

在大灣區規則銜接和協同立法過程中，需要在遵循突出大灣區地域特色原則的基礎上，在不違背憲法和上位法的前提下，加強大灣區銜接規則和協同立法的自身區域特色。應通過精準立項來奠定大灣區規則銜接和協同立法的自身區域特色。做好調研工作，設定科學合理且明確的立項標準。做好調研工作能夠真正發現大灣區規則銜接和協同立法中存在的實際問題及其實際需求，為立項細化量化各項指標的標準奠定基礎。同時，《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》明確要求推進立法精細化。為此，制定適度精細化的政策法規是清楚表達大灣區規則銜接和協同立法自身區域特色的有效途徑。在大灣區規則銜接和協同立法中保障政策法規制定適度精細化目標的實現，需要從立法體例、規范內容、立法用語、條文設計及邏輯結構五個方面進行考慮。例如，在條文設計上，要突出條文的簡潔性及具體性，不能僅是對上位法和其他省市的地方立法進行條文重復或抄襲，或僅作出宣示性、原則性等不具有可操作性的條文規定。

更重要的是，要敢于在大灣區規則銜接和協同立法中先行先試，進行創制性立法。實踐中，其進行創制性立法需要具體考慮以下幾個因素：一是上位法對某領域的相關事項沒有進行規定或者規定不夠具體詳細，可以考慮進行創制性立法；二是需要堅持立法的需要原則，考慮對上位法規定缺位或者規定不具體的事項進行創制性立法的必要性；三是大灣區規則銜接和協同立法的相關立法主體對所進行的創制性立法有沒有立法權限的問題。同時，需要樹立大灣區規則銜接和協同立法的推動引領觀以及創造先行觀。此外，還需要在大灣區規則銜接和協同立法中建立區域政策法規特色評估制度，從整體維度比較粵港澳三地城市之間政策法規的特色差異，從局部維度對比大灣區的政策法規特色要素之間的差異，評估大灣區政策法規特色差序指數，發現大灣區規則銜接和協同立法相關政策法規的特色程度在實然和應然上的差距，針對性解決存在的問題，不斷強化大灣區銜接規則和協同立法的區域特色。

（四）規范大灣區銜接規則和協同立法過程中的立法協調操作程序

有學者對大灣區11 個城市的法治建設水平進行了評估，得出的結論如下：港澳的法治水平很高且接近，被認定為高度法治城市，遠遠高于大灣區內地九市；內地九市之間的法治建設水平也存在較大差異，廣州和深圳被認定為是中度法治城市；珠海、佛山、東莞、惠州、江門、肇慶等七個城市的法治水平相對較低，被認定為淺度法治城市[39]。正是在法治水平參差不齊的背景下，需要規范大灣區銜接規則和協同立法過程中的立法協調操作程序，建立一套完善順暢的立法協調操作程序，使得大灣區法治建設一體化成為可能。

大灣區銜接規則和協同立法過程中立法協調操作程序最初起步且核心的階段無疑是法律起草階段，法律起草階段是指接受起草指令到經協商同意的法律草案完成的整個過程[40]。

因此，在大灣區規則銜接和協同立法中的法律起草階段，可以規范及完善的流程具體如下：第一，在立法起草機構組成人員的協調上，即在立法協調委員會統攬下組成某一具體事項立法起草機構，且不能夠被“起草的立法專家咨詢程序”所替代。例如，澳門基本法就是由內地和澳門的法律人士共同參與協調完成的一部重要法律[41]。這是中國歷史上不同法系的法律人士在平等協商的基礎上，制定一部能為不同法域所共同認可的互涉法律的成功范例[42]。第二，在立法起草機構進行協調立法工作的過程中，應堅持從整體到局部、從一般到具體、從簡單到困難的工作準則。第三，在大灣區銜接規則和協同立法過程中相關政策法規最后進行審議之前，某一具體事項的立法起草機構內部不同法域的成員之間盡可能就大部分的條款達成一致的意見。第四，在某一具體事項的立法起草機構完成該事項的基本草擬工作，并形成了草稿后，應將正式版本的政策法規草案向社會公眾進行公布，征求不同法域公眾、社會團體及企事業組織等相關主體的意見。第五，在向社會公眾征求意見結束之后，借助軟件或法律專家的力量對征求的意見進有效性的篩選，排除無效或者重復性的公眾意見。某一具體事項的立法起草機構根據最后得出的有效性公眾建議，經專家對有效的公眾意見進行論證后，再對該草案進行審慎的必要修改。第六，某一具體事項的政策法規草案經立法起草機構進行審定后，交由粵港澳三地的立法權力機關對此分別作出審議，并分別進行決議性表決。表決通過后，在粵港澳三地分別施行。

同時，完善大灣區規則銜接和協同立法過程中的立法協調操作程序還可以從完善公眾參與制度方面入手。根據表1 所示阿恩斯坦的參與階梯理論[43]，結合大灣區規則銜接和協同立法的分析可知，大灣區的公眾僅參與立法后評估的實施階段，而沒有參加立法后評估的準備階段及完成階段。因此，其參與的形式局限于低層次的“信息接收”和“被動的信息供給[44]”。所以，在大灣區規則銜接和協同立法的立法協調操作程序中，公眾參與本身在很大程度上僅僅起到了形式的作用，而實質上重要的內容是公眾與立法機構之間關于大灣區某一具體事項立法相關決策信息的溝通?；诖?，可從以下兩個方面來完善立法協調操作程序中的公眾參與制度。一是重視公眾參與所起到的信息溝通交流作用，即需要對大灣區規則銜接和協同立法過程中某一具體立法事項的相關內容進行公開及解釋說明，不能僅將其作為征集意見的手段，更應該是立法機構與公眾之間的信息溝通交流的平臺。同時，不能只對公眾的意見進行簡單的收集或者歸納，要重視公眾參與過程中向立法機構提供的詳細且具體的相關信息，并利用公眾提供的有效相關信息來促進大灣區某一具體事項立法相關決策的改進。二是重視公眾參與所起到的意見表達作用，即是不能只關注公眾所表達的結論性意見，而忽視了公眾對某一具體事項立法相關決策意見的具體理由或意見溝通的詳細內容等。因此，在對大灣區某一具體事項立法相關決策表達意見時，要著重理由的說明，也要重視雙方之間有理有據的交流溝通。

表1 阿恩斯坦的參與階梯理論

（五）建構大灣區規則銜接和協同立法的協同性評估制度

建構大灣區規則銜接和協同立法的協同性評估制度是大灣區法治建設深度融合和現代化的制度性措施，能夠檢驗大灣區規則銜接和協同立法的政策法規實施效果，也能提升其政策法規質量。因此，可以圍繞大灣區規則銜接和協同立法的過程協同性、制度規則內容協同性及政策法規實施效果協同性等三個方面構建其協同性評估制度。

首先，大灣區規則銜接和協同立法的過程協同性主要考量粵港澳三地的立法計劃是否一致，三地之間的立法模式是否互相適應以及三地之間政策法規的修改解釋是否存在銜接性或互通性。例如，關于粵港澳三地的立法計劃是否一致，要考慮廣東與港澳之間的立法計劃有沒有同步、立法進度是否互相協調以及立法時間是否步調一致等。其次，大灣區規則銜接和協同立法的制度規則內容協同性要考慮其制定的政策法規是否與上位法沖突，是否與區域性的其他協議或規劃產生抵觸等。以是否與大灣區內的其他協議或規劃等政策法規產生抵觸為例，在進行立法后的協同性評估時，要著重判斷大灣區規則銜接和協同立法的制度規則內容，有沒有與灣區內的其他協議或規劃等政策的具體方案、步驟及措施相互配合，有沒有吸收了大灣區內的其他協議或規劃等政策的手段或方式等。最后，大灣區規則銜接和協同立法的政策法規實施效果協同性主要評估其制定的政策法規是否在灣區內得到普遍性的實施，是否在灣區內得到一般性的遵守，是否在灣區內達到預期的立法目標，是否與灣區內經濟社會發展的實際情況相匹配等。

除此之外，建構大灣區規則銜接和協同立法的協同性評估制度還要科學選定立法后的評估主體和合理制定立法后評估辦法的評分規定等。在立法后評估主體的選定上，建議在大灣區規則銜接和協同立法管委會下設的審查監督委員會的協調下完成，通過組建專家組和評估組對實施部門進行評估。同時，建議制定一套合理有效的立法后評估辦法的評分規定，能夠直觀量化大灣區規則銜接和協同立法所制定出的政策法規質量效果。例如，可以參照廣州市常委會立法后評估辦法的評分規定[總分計算公式為：評估總分=（評估組平均分*0.5）+（專家組平均分*0.3）＋（法規的組織實施部門評分*0.2）]。顯然，廣州市所制定的立法后評估辦法的評分規定，能有效吸引專業能力強的第三方機構來完成對相關立法的評估[45]。

（六）建立大灣區規則銜接和協同立法的創新性互動實施制度

推動大灣區規則銜接和協同立法向智能化方向演變，探索大灣區規則銜接和協同立法走向“人工智能+法律”的可能性。通過人工智能輔助大灣區規則銜接和協同立法，可以通過意見征集系統等多種智能形式，快速客觀收集大量有效且能夠真實反映民意的立法數據，根據算法模型的實證結果，理性分析大灣區規則銜接和協同立法的真實需求，有效破除地方部門之間的利益壁壘，以此提升大灣區政策法規的科學性和民主性[46]。一要堅持系統協調者倫理準則等基本準則，按照數據流轉的不同階段，對大灣區規則銜接協同立法的數據信息分別進行有針對性的規制。二要推動粵港澳三地完成本行政區域內政策法規信息及其他立法數據等內部數據資源的基本累積，并通過數據共享的制度構建，打破三地之間的數據壁壘，整合大灣區規則銜接和協同立法的相關數據資源。

推進實現大灣區規則銜接和協同立法的元宇宙愿景。隨著數智化社會[47]的不斷推進，元宇宙逐步成為社會上的一種全新生態向度。元宇宙世界具有人技交互性、因果即時顯現性等特殊性，大灣區應在元宇宙世界中對所產生的法治糾紛進行先行先試，實現大灣區規則銜接和協同立法的元宇宙愿景。一要對大灣區在元宇宙相關情境中的利益進行辨別，如人格利益、身份利益、財產利益等[48]。二要建立法治、自治和共治深度融合發展的多元糾紛解決與治理體系，有效銜接虛擬世界和現實世界。三要基于人技交互性的特點設計“技術+人工+法律”三元糾紛解決模式，出臺相應的元宇宙技術糾紛解決指南或規范，進一步加強科技倫理框架建設，對可能出現技術異化所以引起的糾紛形成全面系統的倫理準則約束[49]。