論現代化國家治理體系下的檢察公益訴訟

宋家臣

(中國政法大學，北京 100088)

一、問題的提出

檢察公益訴訟制度在我國經歷了從提出到試點探索再到立法確定的過程，在公益保護領域取得了較為顯著的成果。2018年7月，最高人民檢察院公益訴訟檢察廳被批準成立。到2020年全年，檢察公益訴訟的起訴總數已經達到8010件。[1]現在可以說，檢察機關提起公益訴訟已經表現出常態化趨勢。但是檢察公益訴訟制度在制度和理論上卻存在著法制基礎不足、權能性質不明確等問題。

(一)法制基礎不足

在立法層面，我國法律對檢察公益訴訟的規制尚不成體系?！睹袷略V訟法》、《行政訴訟法》、《英雄烈士保護法》等一系列法律規范中對于檢察公益訴訟制度僅僅是簡單地羅列了檢察機關提起公益訴訟的案件范圍。對于檢察公益訴訟的目的和任務，對于檢察公益訴訟制度應當以何種利益為本位，包括其價值目標與職能定位的問題，上述法律規范與《最高人民法院、最高人民檢察院關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》中的規定尚缺乏協調性。另一方面，損害國家利益或社會公共利益的行為理論上應當歸屬于行政違法行為或者經濟違法行為。而在現階段，我國行政立法和經濟立法同訴訟立法之間卻鮮有有效的銜接，違法行為幾乎不具有可訴性。這也是檢察公益訴訟案件范圍狹窄的原因，使得檢察公益訴訟無法成為保護整體利益的常態化的訴訟機制。

(二)權能性質不明確

在理論研究中，我們對檢察公益訴訟的研究大多局限于案件范圍研究、訴訟程序研究、訴訟實務研究、外圍領域研究，缺少對檢察公益訴訟的宏觀定位研究。黨的十九屆四中全會通過的《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化若干問題的決定》提出了實現國家治理體系和治理能力現代化的兩階段目標。檢察公益訴訟作為中國特色社會主義司法制度的重要組成部分，與其他行政、經濟以及司法制度相互協調，統籌推進，是該領域司法改革的基礎與邏輯起點。在現代化治理體系中，檢察機關提起公益訴訟是何種權力的行使，是對何種權力的補充，是對何種權力的制約，是進行檢察制度改革之前首先必須思考的前提性問題。

二、經濟發展視野下的檢察公益訴訟

(一)個體經濟時代下的行政管理與公益訴訟

“個體經濟是指經濟活動以個體經濟利益為中心，由單個的個體獨立組織完成的經濟組織形式?！盵2](P2-3)個體經濟在法律上具有的特征是：第一，生產資料歸生產個體所有；第二，勞動成果歸個體所享有；第三，與其他個體之間的關系由民商事法律規范所調整。

在個體經濟時代，存在著一對相互對抗并在對抗中尋找平衡的利益。具體而言，一方面，是企業、家庭或者是個人所享有的個體利益，也就是“私益”；另一方面，是國家、集體或者是社會多數人所享有的整體利益，也就是“公益”。在歐洲中世紀，在教會排除異己式的洗腦以及封建領主的黑暗統治下，個體利益受到了極大的壓迫，個體經濟的生存和發展空間完全取決于身份和地位。受文藝復興運動與啟蒙運動思潮的影響，17世紀中葉，古典自由主義作為一種代表著自由與思想解放的新意識形態登上歷史舞臺?？梢钥闯?，在個體經濟時代，尤其是十七八世紀的歐洲，個體權利的神圣、個人自由的不可侵犯已經成為時代的主旋律。此時，整體利益的維護就面臨著巨大挑戰。對整體利益的維護頗有代表性的觀點是在十八世紀的德國，黑格爾提出“在世上行進的神，就是國家。國家的基礎就是作為意志來自我實現的理性的權力?！盵3](P388)這就引發了學界中支持自由主義的學者對黑格爾進行批判，并將其打入保守主義陣營。[4](P148-155，243)雖然如此，但是我們從黑格爾的這一理論可以看出的是，個體經濟時代在涉及整體利益問題時對國家行政權力的承認。

“私益”的維護由民商事法律規范所調整，個體可以通過提起訴訟的方式維護其合法權益；整體利益的維護一方面可以依靠國家行使行政權力，另一方面從民主政治的角度來講，公民個人又能夠通過何種途徑參與社會事務管理呢？其實，公益訴訟的起源可以追溯至古羅馬時期。古羅馬時期法學家們已經對公法和私法進行了明確的劃分，私法獲得巨大發展的同時并不否認“公益”的存在，也并不反對君主獲得讓渡的權力。在烏爾比安的法學理論中，新的元首治權基礎為羅馬法和羅馬公民權，這種立足于萬民法范圍內的權力具有絕對性特征，典范元首慣例無法對其形成約束，同時，雖然這部分權力的出讓方為人民，但這種權力本身并不會受到人民的約束，其受到更為根本的自然法的制約。[5](P68-77)研究羅馬法的注釋法學派認為，以王權法為通道，人民將自身權力讓渡給了君主；這些權力當中包括制定法律的權力也包括廢止法律的權力；人民在讓渡權力給君主之后自己是沒有任何權力保留的。[5](P68-77)但是相比于較為發達的私法，其公法顯得較為短缺，因此在行政權力以外，為補強尚未成熟的政權體系以維護整體利益，凡市民均可以提起相關訴訟。

可以看出，在個體經濟時代，整體利益僅僅涉及公共管理方面，例如社會治安與秩序，而不涉及經濟領域。公益訴訟制度也僅僅是針對國家公共管理職能的不足進行補強，同時從側面反映出一定的民主政治的雛形。

(二)整體經濟時代下的公益訴訟

1.整體利益的分化與整體經濟利益的產生

“整體經濟是指經濟活動以一定范圍內的整體經濟利益為中心，由特定整體經濟組織機構采用特定的方式，組織各獨立個體共同完成的經濟組織形式?！盵6](P4-5)與個體經濟不同，整體經濟在法律上具有的特征是：第一，其形成基礎是生產社會化；第二，其利益與整體中的每一個個體相關；其三，其與個體經濟之間的協調關系使得經濟法律規范得以產生。

在整體經濟時代，相互對抗并在對抗中尋找平衡的不再簡簡單單地是個體的“私益”與傳統社會中的整體利益。一戰結束后，在歐洲，自由資本主義逐漸走向壟斷資本主義；在俄國，十月革命取得了勝利，蘇維埃政權得以建立，社會主義在實踐中得以運用；美國在19世紀末到20世紀初為應對自由競爭帶來的一系列經濟秩序問題，聯邦和各州政府出臺了一系列法律法規，例如《聯邦民事訴訟規則》、《謝爾曼法》、《克萊頓法》、《反欺騙政府法》，等等。在此政治經濟大背景變革下，古典自由主義受到了嚴峻的挑戰，與此同時，主張國家適度調節市場經濟的新自由主義應運而生。[7](P105-109)在這之中最具有典型性的是，一些工業發達國家開始注意環保問題。因此整體經濟利益逐漸作為一種新的利益形式從整體社會利益之中分離。另一方面，整體性社會問題也隨著國家和社會的發展而不再局限于傳統的形式，而是逐漸演變為新形式的社會問題，例如種族問題、婦女問題。

2.經濟監管與行政管理體系分離

在生產高度社會化的整體經濟時代，對于社會經濟國家采取主動干預管理的措施已經成為常態。在國家對社會經濟進行宏觀管理時，為調節經濟監管主體與被監管對象之間的縱向法律關系，經濟法律規范逐漸產生并發展成為一個獨立的法律部門。[8](P92-98)與行政性利益有所不同的是，經濟性利益往往具有長期性，相比于可以通過行政管理短期見效的行政性利益，經濟性利益在短期內往往并無明顯體現，甚至短期內還會帶來行政性利益上的“副作用”，這就是經濟監管與行政管理二者職權之間的矛盾之處。因此，經濟監管機構作為經濟法的主體也應運而生，其相對獨立于履行行政管理職責的行政機關。由此，在資本主義國家，“逐漸形成了‘三權’之外的‘第四權力’”[9](P44)。

對于被管理者而言，可能對其個體利益產生直接影響的管理行為有兩種，執法和公訴。在現代型法治國家，原則上法應當是具有可訴性的，“凡是缺乏司法救濟的場合，便無權利可言，這將是法治社會的一條準則”[9](P44)。但是對于行政性利益這種短期整體利益甚至緊急整體利益來說，如果采取公訴的管理方式，勢必會錯失利益保護的最佳時機，同時會造成司法資源的浪費，因此以執法的形式對其進行管理才是最佳選擇。當然，被管理者對于執法的異議可以提出復議或采取訴訟方式解決。而對于較為長期的整體經濟利益來講，強化法的可訴性是現代法治的必然要求，因為經濟違法具有強烈的反社會性，產生的矛盾與沖突也不適宜用傳統的手段加以解決。事實上，經濟糾紛的主流解決模式隨著時代的發展也在不斷發生變化，當前的社會是現代型法治社會，在此背景下，現代的司法裁決應當代替傳統的行政干預，成為經濟糾紛的主流解決模式。[9](P46)在此，經濟公訴制度就應當成為經濟法律規范實施的主要形式。

3.檢察公益訴訟與協同治理

“協同治理是應對復雜性、系統性的治理危機而產生的一種治理理念，是對傳統科層制的縱向線性治理模式的揚棄?！边@是在現代化國家治理體系中的一種有效的治理模式。[10](P51-56)而在現代化國家治理體系中，檢察機關與法治政府之間實現協同，是行政和經濟法律規范得到有效實施的必要前提。在我國現代化國家治理實踐中，行政管理和經濟監管機關(在此統稱“政府機關”，雖然這個稱謂不一定合適)與檢察機關之間存在著多種協同治理的基礎。政府機關與檢察機關有著共同的協同治理目標，也即整體利益的維護；二者在國家治理中遵循著共同的法律規范；二者在工作領域中有著共同的側重點，例如環境保護、消費者權益保護；二者在工作中能夠實現數據上的互聯互通，并且隨著檢察公益訴訟制度的發展與實踐，各地檢察機關與政府機關之間建立了各種溝通協作機制。[11](P74-88)因此，在政府機關對于公共利益無法實現充分保護時，檢察機關有足夠的能力協助其實現對公共利益的保護，而所采取的方式就是檢察公益訴訟。從具體實踐的角度來看，檢察公益訴訟是檢察機關通過對符合條件的法定機關和社會組織進行訴訟方面的引導與支持，或者經過訴前程序后由其直接提起訴訟，形成多機關合力保護公共利益的格局。[12](P50-58)由此可見，檢察公益訴訟在公益保護領域任重而道遠，其改革必須以適應社會治理為準據。

但我們不得不進行分類討論的是，在行政管理和經濟監管領域，這種協同治理所發揮的作用是不能夠等同的。其原因在于，一方面，經濟監管職能是近代以來整體經濟時代的產物，其相比于發展較為成熟的行政管理職能在體系上更缺乏完整性，在法律的制定和運行上更具有局限性。在我國，經濟監管機構僅僅作為行政機關的組成部門或者直屬事業單位，經濟監管職權的行使雖然相對獨立于政府機關及其他部門，但其人事任免等重要事項均與行政機關無法脫鉤，相對獨立的經濟監管體系并未建立。另外，無論是從經濟宏觀調控的角度還是具體監管的角度，我國經濟法體系仍然有待完善?！澳壳拔覈暧^調控基本法缺位，財政立法不成體系，財稅制度、金融制度等主干制度尚在改革探索之中?！盵13](P59-68)另一方面，經濟法律規范具有較嚴重的滯后性，經濟運行具有較大的波動性，無論是宏觀調控還是具體監管均無法形成較為穩定的法律制度，而全面依法治國思想理念的推進又對經濟政策的制定和實施提出了較高的合法性要求。

因此行政管理和經濟監管的有效實施，需要分別本著正當程序原則對體制機制進行完善。具體來講，對于經濟監管領域，檢察公益訴權應當較之于行政管理領域有所擴張，這可以體現在案件范圍、受保護的利益形式、訴前程序、審判程序及證據規則等各個方面。

三、法律監督與檢察公益訴訟

(一)檢察制度的本土化

我國檢察機關的法律監督機關定位是《憲法》賦予的，但在實踐當中，其法律監督職能并未得到充分的發揮，這在學界也受到了相當大的質疑。[14](P30-37)監察體制改革后，檢察機關的職務犯罪偵查權這一重要的剛性職能被劃歸監察機關行使，這必然要求檢察制度進行適應性的配套改革。對此首先需要思考的是檢察機關的權力屬性問題。雖然我國《憲法》將其規定為法律監督機關，但是其司法屬性與行政屬性何者為檢察權之本質，卻一直是很多學者爭論的問題。甚至有相當多的學者認為，在司法裁判權為中心的大背景下，為強化法院的終局性與權威性，應當弱化甚至取締檢察機關的法律監督職能。但是事實上，檢察權的司法屬性與行政屬性之爭系基于資本主義國家三權分立的權力結構，更深層次講是基于資本主義萌芽時期西方國家權力制衡的思想淵源；而根據我國《憲法》的規定，人民檢察院是作為法律監督機關而存在的，這種職能定位也并非孤立性的規定，而是與中國特色社會主義的指導思想，與我國政治體制，與中國檢察制度的價值目標息息相關?！盀榱藦浹a制約監督的不足，保證國家權力在法治軌道上正確運行，這就需要在人民代表大會下設立專司監督的法律監督權能，并將該權能賦予某一機關”[15](P115-119)因此，我們必須承認法律監督權能以獨立的姿態存在，檢察制度的改革必然是本土化改革，法律監督職能不應該被取締或者說被簡單地以司法權或行政權的模式混同，而是應當在改革中得到強化，同時應當成為檢察制度改革的航標。

(二)新時期法律監督格局下的檢察監督

我國法律監督的權力來源于《憲法》的賦予，而現代憲法是限制國家權力和保護公民基本權利的根本法。因此源自《憲法》的法律監督必然是針對公權力的法律監督，監督對象應當是行使公權力的國家機關及個人。而法律監督是社會主義民主政治的重要體現，其以對公權力的制約實現人民主權。所以，理論上，只要在法律運行的過程中涉及公權力的行使，就應當存在法律監督。具體而言，法律監督的客體應當既包括訴訟過程中國家機關的權力行使也包括國家工作人員的職務性違法犯罪行為，同時也應當包括政府的行政執法和經濟監管過程，以及低位階法律法規的立法行為。當然，這并不是單純的檢察監督的客體范圍。而新時期檢察監督與監察監督恰恰構成了對公權力的專門化監督格局，二者分別對公權力和公職人員進行監督。這種以獨立的法律監督權進行的專門化監督與其他監督不同，其帶有較強的中國特色社會主義屬性。因此，檢察監督在新時期法律監督體系中應當占有舉足輕重的地位，這就為檢察公益訴訟的宏觀定位奠定了基調和格局，為檢察公益訴訟制度的改革提供了目標和方向。

(三)主動型監督與社會公共利益的保護

1.整體利益的區分保護

隨著我國公益訴訟制度的逐步完善，多數學者形成的主流觀點認為社會公共利益是必定存在的，其利益主體是不特定人，且區別于國家利益等整體性利益。而國家利益等整體性利益則并非是整體中每個成員的利益，也并非是所有成員的利益之和，而是在成員利益之上，由國家或者集體享有的利益，其利益主體無疑是國家或集體。[16]從一般層面上講，社會公共利益具有以下特點：第一，普遍性和不特定性。公共利益不是以某個人名義享有的利益，也不是以某個群體名義享有的利益，而是社會公眾所共同享有的利益。其受益對象具有廣泛性，是一定區域內不特定的社會成員。相反地，國家利益的享有者即國家，集體利益的享有者即集體。第二，不可分性。社會公共利益無法拆分給每個個體單獨享有，而是由社會主體共同享有。第三，外部效應性。侵害社會公共利益的行為也會看似直接地侵害到個體利益，也就是說，所有個體的利益受到損害的同時，社會公共利益也受到損害，這是一種額外的損害。例如，排放污染物污染某一地區的空氣，會直接使得該地區居民的個體利益均受到損害，同時損害了這些居民所共有的整體性利益。只不過這種對個體的損害看似直接，但卻無法構成私法意義上的利害關系。相反地，單純侵害國家利益的行為，例如，泄露國家秘密，則短期內并不會對國家中的每一個個體產生直接的危害。

在此基礎之上，公益訴訟應當致力于保護何種利益，卻有著不同的觀點[17][18]。其實，社會公共利益具有外部效應性，其雖非個體利益之總和，但卻與公民個人利益息息相關，具有較強的公共性，而國家利益則具有較強的公權性。在中國傳統文化中，“公”一字可以有多種不同的解釋。[19](P99-100)結合不同語境下的字義，“公益訴訟”中的“公”，意味著“全體”、“普遍”，甚至為“天下”，而“公權力”中的“公”，意味著“朝廷”或“政府”。顯然，將公益訴訟與以公權力提起的公訴混為一體是不妥當的。檢察公益訴訟雖然是檢察機關提起的訴訟，但是訴訟過程中并未動用像公訴案件中那樣的國家公權力，檢察技術的使用完全是為了彌補公益組織訴訟能力的不足，對公民個人人身財產權利并無實質影響，絕不可與公訴案件中的偵查手段以及強制措施相類比。況且公益訴訟本身就是因為對社會公共利益保護的缺位而設置的，如果胡亂以國家利益損害為由亂訴，勢必會影響到司法資源的合理分配。

2.檢察公益訴訟對于行政管理和經濟監管的制約

到了整體經濟時代，公益訴訟愈發成為公民參與管理社會公共事務的有效保障，也愈發成為政府行政管理和經濟監管的有效補充與制約?？梢哉f，一方面，公益訴訟以民主治理的形式實現社會公共利益的保護；另一方面，公益訴訟以補強政府職能的形式對政府的行政管理和經濟監管進行制約，通過訴訟手段倒逼行政機關和經濟監管部門履行職責。但是事實上，在公益訴訟中，原告所要面對的往往可能是行業中占有壟斷地位的龍頭企業，亦或是地區經濟的支柱產業，其背后甚至是較為強勢的行政機關，這就使得訴訟地位形成實質上的不平等。而此時若由檢察機關介入公益訴訟，以其法律監督職能為立足點，以其公益保護職能為出發點，以強大的檢察技術為支撐，對行政機關和經濟監管部門的工作形成有效的補充與制約，實現社會公共利益的有效保護，促進現代化治理格局的形成。具體而言，在行政公益訴訟中，檢察機關以訴訟的形式對行政機關的履職行為進行監督，同時訴前也通過多種手段對行政機關進行督促，具體包括磋商溝通、檢察建議等，一般來說，對于行政機關的監督和督促大多是為了要求其依法行政、嚴格執法、自我糾錯，切實解決受損害的公益問題；在民事公益訴訟中，檢察機關以其法律監督職能有效實現對政府的行政管理和經濟監管進行制約，通過訴訟手段倒逼行政機關和經濟監管部門履行職責。因此，對公權力行使的監督是檢察公益訴訟制度的應有之義，也應當是制度設計的出發點。

3.檢察公益訴訟在檢察監督業務中的重要地位

由檢察機關承擔提起公益訴訟的職責對于國家治理體系的完善和治理能力的提升至關重要，屬于一項重大改革部署和制度安排，而檢察機關的這一新增的檢察職能更是以其國家法律監督機關的憲法定位為基礎。[20](P13-21)從公益訴權屬性的角度來講，檢察機關作為民事公益訴訟的支持起訴者與補充起訴者，作為行政公益訴訟的起訴者，通過訴訟對公權力實現主動型監督，其公益訴權必然具有較強的法律監督屬性。從檢察權發展的角度來看，在檢察權之中訴權是根本，訴權行使是作為基本方式而存在的，非訴權行使是作為其輔助或補充而存在的，非訴權行使本身的效力也是來源于訴權。[21](P1-4)

公訴權與公益訴權是檢察機關對公權力進行主動型監督的兩大權能，相比于其他監督權能，其有效發揮更能體現檢察機關的憲法定位和檢察權的權力淵源，是檢察機關實現對公權力專門化監督的必要前提。公訴權通過追訴犯罪維護著國家利益，同時通過控審分離對司法權起到監督與制約的作用；公益訴權通過對違法行為提起訴訟保護著社會公共利益，同時通過倒逼行政機關和經濟監管部門履行職責從而對行政權與經濟監管權起著監督與制約的作用。因此，二者相輔相成，如同車之兩輪或鳥之兩翼，分別國家利益和社會公共利益的保護提供最后防線。

四、結語

我國是人民民主專政的社會主義國家，檢察機關的法律監督地位是我國《憲法》所規定的，也是中國特色社會主義民主政治所決定的。在新時期我國政治改革和司法體制改革的大背景下，檢察公益訴訟制度應當立足于其法律監督職能，成為檢察業務的核心，促進新時期專門化監督格局的形成。在現代公益訴訟領域，私權意義上的訴權理論已經被有所突破，民主管理成為其核心要義。但是在民主管理體系尚不成熟的當代，檢察機關通過法律監督職能的發揮能夠成為公益訴訟的核心力量。在整體經濟時代的新型國家權力結構下，檢察公益訴權的發揮是對國家行政管理和經濟監管的重要補充與制約，是以協同治理和法律監督實現社會公共利益保護的最后一道防線。因此，充分發揮制度優勢，以檢察公益訴訟補強民主管理，助推國家治理，已經成為法治中國的必然要求。