同盟交易、國內政治與日本、菲律賓對華政策的趨同性(2010— )

李大陸

(中國海洋大學 馬克思主義學院,山東 青島 266100)

在中國的周邊國家中,日本與菲律賓兩國的對華政策同時受到地緣政治、中美競爭和領土爭端的作用,包含多重沖突動能。其對華關系的演變對于維護中國的海洋權益,有效應對中美競爭,構建新型國際關系具有重要影響。分析日、菲兩國對華政策的基本規律對于認識中國周邊安全環境、優化中國對外戰略同樣具有重要意義。

雖然日、菲兩國實力地位不同,國內政治、社會和經濟情勢顯著不同,但是回顧2010年以來的兩國對華關系歷史可以發現,兩國的對華政策表現出重要的趨同性:首先,以2012年日本“購島”事件以及中菲黃巖島沖突為標志,兩國對華政策在東亞近海爭端和權力轉移的疊加作用下匯聚了深刻的沖突誘因,具有突出的對抗性,進入對華制衡階段。其次,日本在2014年嘗試對華緩和,但進展緩慢,直至2016年,日、菲兩國對華緩和同步進入快車道,對華關系同時進入緩和階段。再次,2021年,日本對華制衡強度在后安倍時代再度明顯提升,其對華沖突的范圍和領域不斷擴大。中菲關系盡管在2021年至2022年依然保持總體穩定,但在進入2023年后,其對華政策同樣轉向制衡主導,兩國沖突的頻率和強度都有所提升?？偟膩砜?盡管兩國選擇的對抗方式不同,政策轉換的節奏不同,但兩國在2010年至2023年間的對華政策經歷了同樣的周期,在同一時間段內選擇實施了同一類型的對華政策,其政策周期轉換具有相當程度的共時性。

那么,究竟是什么因素塑造了兩國對華政策選擇的趨同性特征。由于求同比較分析很難歸因為日、菲兩國的差異性,因此本文嘗試結合進程及單元因素,將兩國對華政策納入一個一般性的解釋框架,從而揭示兩國政策所具有的規律性。

一、研究回顧

2010年之后,東亞近海領土爭端嵌入地區權力轉移進程,美國制華風險也急劇提升。日、菲兩國對華政策被置于同盟政治的框架,需要根據權力轉移的邏輯突出防范和遏制的一面,同時也受制于對華實力差距和經濟相互依賴,需要通過適時緩和來維護自身安全和經濟利益。

在有關日、菲對華政策的研究中,學界既通過個案分析探究兩國政策演化的充要條件,也將其納入對沖戰略的框架中分析政策形成的“體系—單元”因素?？偟膩砜?相關研究包括以下三種視角:

第一,體系層次的分析。一是強調權力轉移、實力對比這類結構因素的作用,分析日、菲對華政策演變的結構選擇邏輯。[1][2]二是突出同盟關系、對華互動等進程要素的重要性,[3][4]分析其對不對稱競爭的干預作用。例如,美國同盟政策調整往往被視為塑造日、菲兩國政策的重要因素。兩國歷屆政府對華政策選擇都與中美競爭態勢、不對稱同盟的交易策略有關。[5][6][7]作為美國的盟國,日、菲兩國實施對沖戰略的成本較高,相比于緩和,更傾向于對華制衡。[8]

然而,結構因素雖然可以解釋日、菲兩國對華對抗政策的差異,但很難解釋兩國政策的一致性。例如,作為相對穩定的因素,實力差距并不足以解釋兩國對華政策從制衡到緩和的變化,因而也難以解釋這種變化體現出來的一般趨勢。再如,根據不對稱沖突理論,在有限沖突或者灰色地帶沖突中,由于決心聲譽的作用,弱國由于擔心妥協退讓會導致強國在未來的沖突中進一步提高要價,因而比強國更具對抗決心。[9]按照這一理論解釋,實力更弱的菲律賓相較于日本更不容易妥協,但事實是以2016年為重要節點,日、菲兩國同步實施了對華緩和政策。

相比之下,同盟關系這一進程因素反映了日、菲兩國共同的決策情境或地位屬性,突出兩國所具有的共同的類別特征。而且與實力結構的靜態特征不同,同盟關系由于深嵌于美國同盟政策,以及同盟內部的競合關系,其具有明顯的動態特征。一方面,同盟關系的歷時性變化為兩國政策的階段性演化提供了動能;另一方面,在特定的時間節點,美日、美菲同盟的關系變化可能呈現趨同性,從而推動兩國對華政策做出相似的選擇。然而,需要強調的是,即便是美日、美菲同盟關系具有高度的連續性,日、菲兩國也可能選擇不同的緩和政策,這是因為單元因素的干預作用可能修正進程因素的約束效應。

第二,單元層次的分析。一是國家戰略和政策的視角。菲律賓對華政策從緩和走向制衡根源于獲利預期的變化。[10]杜特爾特時期的經濟政策、發展訴求是引發菲律賓緩和對華關系的直接原因。[11]二是國內政治精英的權力競爭視角。例如,為了污名化競爭對手,轉嫁執政危機,抑或出于制衡國內反對勢力的考慮,日、菲兩國政治精英傾向于選擇對華強硬,拒絕緩和。[12][13][14]菲律賓的強勢及弱勢總統結構與盟國管控的關聯,導致美國因素嵌入國內政治,壓縮對華緩和空間。[15]特雷弗·因賽蒂認為,鷹派崛起、政黨政治共同塑造了日本政府在領土爭端中的強硬立場。[16]理查德·海德林強調,民粹主義和精英的斗爭是推動對華政策轉型的關鍵原因。[17]三是強調偏好、情感及心理因素的作用。由于高威脅認知和低經濟預期的作用,阿基諾三世采取了制衡多于接觸的對華政策。[18]國家間的負面歷史記憶往往造就相互沖突的身份認同,榮譽、地位焦慮和歷史壓抑等情感動機塑造了日本在爭端中的激進立場。[19]日本新民族主義思潮及其影響下的右傾化政治過程,也為日本對華戰略激進化提供了政治動能。[20][21]

單元層次雖然有助于揭示政策選擇的特殊情境,但其不足之處在于未能為兩國的對華政策提供一般性的理論解釋:某項國內政策雖然可能約束日、菲兩國的對華政策,但由于對華戰略具有根本的重要性,因此難以將政策變化完全歸因于國內政策訴求;目前有關國內政治競爭的研究也無法形成普遍性的理論概念和分析框架,用于揭示影響兩國對華政策的動因;民族主義以及心理因素也只是影響國家戰略的必要而非充分條件,其本身并不直接等同于國家的政策偏好,而且政治思潮和社會心理往往具有穩定性,難以解釋國家間 “制衡—緩和”的周期轉化。

第三,“體系—單元”的綜合分析。這類研究通常在對沖戰略的框架下將結構、進程及認知因素結合起來,解釋對華政策的復雜性。漆海霞與齊皓認為,在美國釋放出堅定的支持信號和(或)國內觀眾成本高的條件下,日、菲兩國更傾向于在對華海洋爭端中堅持強硬立場。[22]劉豐則通過結合弱對抗體系特征、行為者實力及領土爭端對安全偏好的塑造作用,強調日、菲兩國對華制衡強度和緩和傾向的差異。[23]韓獻棟、王二峰等學者強調同盟關系及威脅認知的強弱變化,導致日、菲兩國實施差異化的對沖戰略。[24]王棟、劉小鼎等學者也都是從實力差距與認知相結合的角度分析日、菲等國對華政策在各個階段的差異。[25]羅肖根據大國競爭的強度與周邊大國“求穩”偏好的變化,指出菲律賓的戰略預期經歷了從審慎、進取、修正,再回歸審慎的變化。[26]

但是,這類研究或者注重分析日、菲兩國政策的共時性差異,缺少對歷時性變化的關注,因而難以解釋從對抗到緩和的形成過程;或者將政策的周期變化歸因為偏好和預期因素。這一分析的局限在于:或者認為偏好是先驗給定的,忽略了偏好的來源,或者將其歸因于結構及進程因素。然而,如果將偏好歸因于中日、中菲的互動進程,就會在某種程度上將對華政策設定為偏好形成的原因,出現循環論證的不足;如果將偏好的形成歸因于實力差異以及領土主權爭端等具有共性的結構因素,就難以解釋日、菲兩國偏好的差異,以及對華政策過程的演化。

綜上所述,不同學者從體系、單元以及綜合性的分析視角解釋對華政策的成因。為了克服上述分析的不足,就需要修正以結構要素為基礎的靜態分析范式,突出同盟關系變化對于塑造不對稱競爭預期的影響,同時提出具有普遍適用性的單元層次變量,避免單元因素研究的碎片化現象,將日、菲兩國對華政策的研究置于綜合性的分析框架下。

二、同盟交易、國內政治與對華政策

基于“進程+單元”的分析框架,同盟交易、精英偏好和政權集中度共同塑造了日、菲兩國的對華政策:首先,同盟交易是影響兩國政策選擇的“體系—進程”因素,其帶來的收益和成本對于執政者的政策選擇具有不同類型激勵效應。其次,在國內政治的維度上,政治精英的對華政策偏好通過影響執政者的合法化戰略,干預執政者回應體系壓力的方式。而政權集中度則會塑造執政者協調同盟交易和精英偏好的一般路徑。

1、同盟交易:美國的同盟管理政策與中美競爭強度

同盟交易反映了結盟雙方在同盟關系中獲得的收益及支付的成本。正是通過在同盟交易中支付成本,獲得安全收益,弱國可以選擇對華制衡,進而根據成本和收益的變化尋求制衡與緩和的動態平衡。在不對稱同盟關系中,弱國的收益及成本首先受到霸權國同盟管理政策的影響。在現實政治中,美國的同盟管理政策既可以是積極的,也可以是消極的。積極管理強調自身的安全供給與盟國的自主性損失或防衛負擔相匹配。(1)這里的自主性損失是指小國“為大國力量投送提供具有戰略位置的軍事基地,或允許大國干涉其內政”。參見James D. Morrow,"Alliances and Asymmetry:An Alternative to the Capability Aggregation Model for Alliances",American Journal of Political Science,Vol. 35,No. 4, 1991,pp. 910.消極管理則主要表現為試圖減少己方安全供給,或者脅迫盟國承擔更多防衛責任或自主性支付。一旦同盟管理政策出現從消極轉向積極的變化,盟國的同盟也會發生收益從低到高,成本從高到低的轉變,其對抗抑或緩和意愿也將出現相應增減。

與此同時,中美競爭的強度變化會影響同盟的“牽連”風險,導致盟國的“收益—成本”權衡更加復雜。盟國不僅需要付出自主性讓步并分擔防衛責任,還可能受制于中美競爭增大經濟、安全成本支付。同盟理論強調,不對稱同盟高度極化的特征以及同盟內部合作密度增加,都會增加同盟面對的沖突風險。一旦中美競爭強度提升,美國盟國面對的牽連風險隨之增大。盟國支付的對抗成本也將相應提升,主要表現在:(1)經濟、社會發展嵌入的外部環境遭受沖擊,經濟發展的不確定性增加;(2)為了強化對華經濟競爭,美國還將脅迫盟國對華“脫鉤”“斷鏈”,凸顯出對華經濟依賴的脆弱性;(3)中美安全競爭將迫使盟國追隨美國的軍事戰略調整,導致其被動卷入對華沖突。

由此,在美國的同盟管理政策及中美競爭的作用下,日、菲兩國面對的同盟激勵將出現三種情境:第一,在美國的同盟管理政策積極且中美競爭強度低的情況下,兩國實施對華對抗政策的收益高、成本低,激勵效應呈現為對抗型。第二,在美國的同盟管理政策消極且中美競爭強度高的情況下,兩國對華對抗政策的收益低、成本高,激勵效應表現為緩和型。第三,在美國的同盟管理政策消極且中美競爭強度低,或者同盟管理政策積極且中美競爭強度高的情況下,兩國實施對華對抗政策的收益和成本同時降低或升高,激勵效應呈現為模糊型。

2、國內政治要素:精英偏好與政權集中度

單元因素反映出各個國內政治主體對執政者決策的約束,以及執政者協調不同主體間關系的結構性條件。在“執政者—精英—大眾”的主體結構中,政治精英相比于大眾對于執政者的政策選擇具有更加直接重要的作用。特別是相較于國內議題,民眾對外交事務的認知更易受精英動員的塑造,其對實現國家利益和榮譽的渴望仍是精英進行合法化動員的重要資源。[27]作為影響外交政策制定的利益及價值觀共同體,政治精英包含在決策中發揮主導作用的行政、國防和立法機構成員,以及可以參與決策的利益集團。其政策偏好集中反映了各種政策選項的相對重要性。出于分析便利的考慮,本文將精英的政策偏好區分為對抗和合作兩種。

與精英認知反映主體間關系不同,政權集中度反映了各個主體互動的結構性條件,表現為特定政體下各主體之間的權力分配狀況,具體區分為“高”“低”兩種情況。高政權集中度意味著政治活動中不存在擁有否決能力的反對黨或政治派系,權力向某個政治集團(主要是政黨)或個人集聚。例如,出現一黨獨大制、一黨霸權制以及“一黨獨大”(2)一黨獨大格局并非一黨獨大制度,其通常是在多黨競爭的情況下,由一黨或由一黨占據絕對優勢的政治同盟在立法機關占據明顯優勢(贏得50%以上的席位),其他各個政黨難以聯合起來控制立法機關。格局,并由執政者控制黨內最大派閥或主要政治力量。相反,低政權集中度具有多中心競爭的特點,通常表現為各個分利集團嚴重挑戰執政者權威。例如國家政治結構的“卡特爾”化;兩黨或多黨競爭格局;派閥競爭沖擊個人集權,削弱一黨制集中程度。

總的來看,由于精英偏好和政權集中度的作用,執政者的政策制定事實上包含體系選擇和單元選擇兩種不同的邏輯。[28]出于增加合法性的目的,執政者既受到政權集中度的約束,需要回應精英的集體共識,同時也不得不因應體系壓力實現國家利益。因為國家利益的實現與否也會在很大程度上決定公共利益的實現,從而校正精英對統治者績效和價值觀合法性的預期,打開或封閉精英挑戰執政者合法性的機會窗口。體系和單元要素的多重激勵也相應地嵌入執政者的決策情境中。

3、同盟交易、國內政治與政策選擇

決策情境多樣化帶來的問題是,執政者究竟如何做出政策選擇?同盟交易、國內政治如何具體塑造執政者的對華政策?其機制如圖1所示。

圖1 同盟交易、國內政治塑造政策的機制

首先,在同盟交易呈現模糊激勵的情況下,無論國內政治權力的集中程度如何變化,執政者主要因應精英偏好實施對華政策。從體系因素來看,激勵效應的模糊化導致執政者沒有明確的政策偏好。如果執政者無法依據體系條件來辨別制衡抑或緩和政策的收益,精英的偏好就會在很大程度上影響執政者的政策選擇。對于護持合法性的考慮將提升執政者因應精英偏好的動機,主要依據精英的集體共識來調整對華政策。

其次,在同盟交易具有明確的激勵效應的情況下,執政者的政策選擇包含以下兩種模式:

(1)如果精英偏好與同盟激勵相匹配,也就是在同盟交易具有對抗激勵且精英具有對抗偏好,抑或同盟交易具有合作激勵且精英具有合作偏好,此時無論政權集中度如何變化,執政者都將受制于“體系+單元”因素的共同激勵,實施相應的對外政策。

(2)如果精英偏好與同盟激勵不匹配,也就是在同盟交易具有對抗激勵且精英具有合作偏好,抑或同盟交易具有合作激勵且精英具有對抗偏好的情況下,執政者究竟選擇何種對華政策,主要受到政權集中度的影響。具體來看:

第一,如果政權集中程度提升,決策者主要因應體系變化選擇對外政策。對于執政者來說,其政策選擇無論是背離體系壓力,還是與精英認知相抵牾,都會面對一系列合法性風險。但是,由于對外政策的實施受制于他者的反應,因此也具有較大的不確定性,因之而來的合法性風險也是難以預期和控制的。然而,在國內政治中,反對派卻缺乏挑戰執政者權威的能力,國內政治競爭也表現出較強的可控性,合法性風險較容易被控制在一定范圍內。因此,即便是對外政策不符合精英偏好,執政者也傾向于利用自身權威,采取一系列措施消解反對派抵抗。例如,通過操控信息的方式來弱化反對派的說服效力,為了解構反對派動員的話語邏輯使用敘事策略,抑或訴諸利益交換及政治強制來弱化反對派的立場。因此,隨著權力集中程度的提高,執政者“劫持”外交政策為國內政治利益服務的動機減弱,外交政策更有可能對外部壓力作出回應。[29]

第二,在政權集中度降低的情況下,執政者主要因應精英共識實施外交政策。如果執政者的合法性不足,即使其在單次博弈中遭受合法性損失,也有可能嚴重加劇其合法化困境。執政者因此具有強烈的動機避免合法性的即時損失。由于反對派精英同樣具有政治動員的能力。一旦執政者違背精英共識,就會受到精英的聯合抵制。特別是在其掌握部分意識形態權力的情況下,執政者無法有效地控制輿論市場,難以解構精英共識的正當性。即便精英共識與國家利益相悖,執政者也難以說服大眾及精英認識到政策調整的必要性。相比于因應體系壓力,疏離精英共識更容易加劇合法性流失。例如,在臨近危機的情境中,雖然沖突風險快速提升,決策者也很難在發出對抗信號后妥協。[30][31]因為執政者一旦選擇妥協退讓,反對派就會有機會將緩和政策“污名化”,通過攻訐執政者出賣民族利益,或者實施聯系戰略,將某些國內議題與主權安全掛鉤來抹黑執政者。由于顧忌合法性損失,各個政治勢力不僅會默認政府的對抗立場,甚至可能罔顧對抗成本的增加,通過積極回應彼此的進攻性戰略,抑或提出更為激進的對抗政策來使競爭合法化。因此,反對派發起的合法性挑戰將提升觀眾成本對外交政策的約束性。多元化的權威結構在增加決策者對國內政治敏感度的同時,也會顯著降低對體系壓力的敏感度。

4、體系及單元因素的檢驗方法

在進行案例研究之前,為了提升實證分析的可操作性,需要首先考察體系及單元要素的檢驗方法。

一是通過對典型事件的分析來判斷美國同盟管理政策的類型以及中美競爭的強度,進而確定同盟交易的收益及成本。主要包括:(1)在美國向盟國提供安全保證,同時避免干涉盟國內政,且同盟雙方就分擔防衛費用達成一致的情況下,美國實施了積極的同盟管理政策。相反,如果美國拒絕向盟國提供安全保證,盟國無法按照美國要求分攤同盟經費,或者發生美國干涉盟國內政的情況,則表明美國實施了消極的同盟管理政策。(2)雙邊關系出現以下態勢表明中美兩國競爭強度較低:雙方尊重彼此核心利益,經濟和意識形態競爭有限且存在制度化的途徑增信釋疑。相反,如果兩國對抗延伸到核心利益領域,同時出現經濟關系安全化和意識形態競爭,則表明雙方進行高強度競爭。

二是由于群體認知通常外化為行為,并依賴于特定的結構性條件,因此可以通過考察影響精英政策偏好的特殊情境來判斷其具體形態。面對中國實施的“維權+維穩”的復合型政策,以下因素可能導致兩國精英疏離中國的戰略安撫,強化自身的對抗偏好。(1)民族主義意識形態通過構建自傳體敘事,在自我與他者二元對立的框架下內化威脅認知,這將顯著增加其本體安全赤字,限制其對華緩和。(2)對抗過程的沉沒成本也可能增強精英的對抗傾向。隨著對華沖突的頻率、強度提高,支付的沉沒成本也會相應增加,決策者的風險預期將更加強烈,也更傾向于接受沖突的風險來彌補先前支付的代價。

三是結合社會學中有關“機會結構”與集體行動的理論,基于以下三個標準來判斷政權集中度的變化:(1)執政者的程序合法性,也就是執政者獲取政治權力是否基于公認的規則。(2)民眾對執政者的支持度,也就是決策者施政在多大程度上符合公眾預期。(3)執政者對立法機構的控制,也即執政者及其黨派勢力是否在立法機構中占據多數席位。程序合法性越高,執政者對于績效和認同合法性的需求就越低,也就越難以因為績效和認同合法性的不足受到挑戰。民眾的支持度提高,則表明執政者具有較高的績效合法性,反對派政治動員的成本將相應增加。最后,是否擁有對立法機構的控制,直接決定反對派在何種程度上掌握合法性挑戰的政策工具。如果同時滿足上述三個條件,合法性競爭就會因為缺乏必要的法律依據、社會認同和政策工具而難以實施;否則就將嚴重削弱執政者的權力集中程度。

三、實證檢驗

本部分通過案例追蹤法分析同盟交易和國內政治因素如何塑造兩國的政策選擇,揭示兩國對華政策出現趨同特征的內在機理。具體到日、菲兩國的對華關系情境中,日本政治右傾化,以及中菲南海爭端的歷史,賦予精英偏好以強烈的對抗性。首先,右傾化作為21世紀日本政治的突出特征,具有鮮明的民族主義特質。安倍晉三兩次擔任日本首相,基于國家主義推動政治改革;縱容右翼極端勢力等政治保守化現象,表明民族主義思潮與政治右傾化深度融合。其核心主張是解禁集體自衛權,修改和平憲法,謀求所謂“正常國家”。在保守派精英的民族主義語境中,所謂“中國威脅”已內化為外交戰略設計的背景性因素。各派精英就對華制衡具有廣泛共識。其次,中菲兩國上世紀90年代在美濟礁、黃巖島和仁愛礁附近海域發生多次嚴重沖突,表明沉沒成本對精英偏好所具有的長期塑造作用。歷史上的中菲沖突,例如1999年的仁愛礁事件,以及2009年菲律賓國會通過《領?；€法案》,將黃巖島和其他南沙島礁納入本國領土,極大增加了菲律賓處理對華關系的經濟、外交和聲譽成本,也嚴重限制了菲律賓的對華合作選項。沖突的反復發生也為沖突的下一次爆發積聚了動能。特別是在有限對抗的情境中,不對稱競爭的結果更多地取決于雙方對抗決心的平衡。弱國需要通過堅定對抗立場來表達維權決心,菲律賓很難調整先前擺出的對抗姿態。先期的成本支付也因此被視為檢驗國家決心的“試金石”,而非損害國家利益的負資產。

相對于穩定的精英對抗偏好,同盟交易及政權集中度則在國內外秩序調整的背景下不斷流變,凸顯出日、菲對華政策的動態特性,同時賦予兩國政策趨同特征(見表1)。

表1 同盟交易、政權集中度與日、菲對華政策的趨同性演變

(一)“制衡”趨同(日、菲:2010—2016年)

在美國實施“亞太再平衡”戰略的背景下,美日同盟的對抗激勵更為明顯,但菲律賓面對模糊的同盟激勵。與此同時,日、菲兩國的政權集中度雖然總體趨同,但也表現出階段性差異。2010年菲律賓大選后,其政權集中度總體保持較高水平。但日本的政權集中程度卻發生了階段性變化。在2010年至2013年參議院大選之前,日本的政治權力結構較為分散,此后則趨于集中。但無論政權集中度如何變化,日、菲兩國此時主要基于同盟激勵和精英偏好選擇對華政策。對于菲律賓來說,在同盟激勵模糊的情況下,精英對抗偏好是框定對華政策選項的主要因素。對于日本來說,實施對抗將同時匹配體系激勵和精英共識。因此,這一時期兩國面對的國內外環境雖有不同,但體系和單元因素的綜合作用導致兩國實施了相似的制衡戰略。此時兩國雖然存在對華接觸行為,但其緩和效能已經虛化,無法遏止沖突的升級。

1、對抗型同盟激勵、高政權集中度與日本制華政策

面對中國崛起造成的地區安全局勢,美日同盟被激活,美國的同盟管理政策更加積極。在同盟成本分擔方面,由日本負擔的“駐日美軍駐留費用”(溫馨預算)在2012年至2014年之間浮動不大。[32]但是,支持駐日美軍重新部署的“美軍整編費用”卻有了大幅增加。但考慮到美軍基地搬遷有利于減輕當地居民負擔,日本依然愿意接受同盟防務負擔的再分配。另一方面,美國對日安全保證更趨清晰明確,兩國安全合作水平大幅提升。日本“購島”事件發生后,美國總統及國務卿多次聲稱《安保條約》第五條適用于釣魚島。兩國也于 2015 年修訂《防衛合作指針》,雙邊安全合作的機制化建設進入新階段。與此同時,中美包容性競爭弱化了日本的牽連困境,“聯美制華”的風險較低。美國主要訴諸外交手段挑唆周邊國家對抗中國,其“亞太再平衡”戰略總體上具有間接對抗特征。加之此時美國尚在延續接觸戰略,中美關系依然保持總體穩定。

2009年,日本民主黨在眾議院選舉中獲勝,成為執政黨。但是,在2010年的參議院選舉中,民主黨所獲議席未及半數。[33]在2012年至2013年的日本大選背景下,其統治權威也變得更加分散。自民黨則在眾、參議院選舉中分別獲得294席和115席。與其聯合執政的公明黨也獲得31席和20席,重新確立了一黨獨大地位。自民黨及安倍的執政地位愈加鞏固,日本政權集中度顯著提升。

然而,在外部環境和精英共識的激勵下,盡管政權集中度不斷變化,這一時期的日本政府依然采取對華制衡政策。2011年上臺的野田佳彥受制于合法性競爭,試圖挑起“購島”事件來拉升支持率。正如《朝日新聞》所指出的,“對野田政權來說,由于提高消費稅和啟動核電站等‘國民無法接受的政策’造成支持率急劇下降,購買尖閣列島就有爭取國民支持的考慮”。[34]因此,在石原慎太郎發出“購島”聲明之后,野田內閣迅速抓住這一機會,提出了釣魚島“國有化”政策。雖然中國采取了堅決反制措施,但是眾多反對黨依然表態支持強硬立場。[35]日本眾議院大選也隨之出現了“石原現象”的大泛濫。各政黨借反華來撈取政治資本,即便高強度沖突帶來嚴重的安全緊張,也無意緩和沖突。不僅民主黨對沖突管控態度消極,在大選中勝出的安倍政府也聲稱中日在釣魚島并無主權爭議且并不存在擱置爭議共識,致使中日接觸無果而終。

自2013年1月公明黨黨首山口那津男作為安倍特使訪華后,直到2014年11月,中日達成四點原則共識以及習近平主席與安倍晉三首相會談,中日雙方事實上停止了高層之間的正式對話。此后,以2015年中日領導人雅加達會晤,以及2016年日本外相訪華為標志,中日兩國持續加強接觸。盡管如此,日方并沒有軟化在釣魚島問題上的態度,中日艦機摩擦、對抗的頻率甚至持續上升。例如,日本航空自衛隊針對中國的緊急起飛次數至2016年達到有史以來的最高峰。2015年,日本又通過新安保法,在南海問題上頻頻挑戰中國,這表明日方的緩和政策作用有限,難以真正起到穩定雙邊關系的作用。

2、同盟激勵模糊、高政治集中度與菲律賓對華制衡

2010年后,中國周邊安全緊張的重要標志是日、菲兩國同時進入對華沖突周期。盡管此時美國對美菲同盟管理政策較為消極,但在精英共識的修正下,菲律賓對華政策偏離了阿羅約時代的合作基調,轉向制衡。2014年,美菲簽訂《加強防務合作協議》,并建立了“2+2”會談機制。美國對菲律賓軍援,以及美菲聯合軍演的次數和規模,都創冷戰后歷史新高。[36]然而,在《美菲同防御條約》是否適用于南海爭端的問題上,美國政府也一直保持沉默態度,避免給予菲律賓明確的安全保證。

對于菲律賓來說,在體系約束具有不確定性的情況下,更傾向于按照精英共識來實施對華政策。菲律賓政權集中度的提升并不會干預同盟效應和精英偏好的作用。在菲律賓的國內政治中,由于總統擁有充足的政策工具來實施資源分配,主導內政的各個政治家族一般也具有強烈的動機追隨執政黨同盟來分享國家資源。2010年,阿基諾三世當選菲律賓總統后,占據國會多數席位的前執政黨議員大量倒向阿基諾三世陣營。至2013年中期選舉時已在國會占據絕對優勢。[37]加之阿基諾三世在任期內擁有較高的民眾支持率,政治精英很難動員反對勢力挑戰總統權威,菲律賓政治權力結構總體上趨于集中。

阿基諾三世政府加強對華制衡將帶來重要的合法性收益:首先,制衡符合親美主義者的意識形態。其次,由于煽動、利用民族主義是執政精英夯實權威的重要方式,[38]制衡也將為執政者動員民族主義創造條件。[39]再次,海洋經濟在菲國家經濟中占有重要地位,在爭端中追求單邊利益最大化有望得到漁業和能源利益集團的支持。特別是阿基諾家族掌管的生力集團擁有菲最大煉油公司的大部分股權。作為阿基諾三世競選的重要贊助者,菲律賓論壇能源公司也在禮樂灘石油開采中接受政府授權,堅持對抗立場直接服務于家族經濟利益。最后,沖突升級也為推進軍事現代化提供了口實,是籠絡菲律賓軍方的重要抓手,這有利于規避來自軍方右翼的顛覆性危險。[40]因此雖然2012年黃巖島沖突后,中方副外長成功訪菲,中菲兩國也舉行了兩次外交磋商,但在2013年挑起南海仲裁案后,菲方事實上放棄了對華采取示善和接觸措施,兩國關系跌落到冰點。

(二)“緩和”趨同(日:2017—2020年;菲:2017—2022年)

在美國同盟管理消極且中美競爭強度提升的情況下,兩國在同盟交易中的收益低而成本高,其實施對抗政策的成本也相應提升,加之此時執政者具有抵制精英對抗共識的權威,因此日、菲兩國實施了緩和政策。具體表現為通過自我約束,避免增加或減少沖突的領域、強度和頻率,以及通過領導人正式訪問重新定義雙邊關系,轉移或減少雙方對沖突的關切。

1、緩和型同盟激勵、高政權集中度與日本對華緩和

特朗普上臺后,中美競爭強度提升且同盟管理政策趨于消極。特朗普聲稱要退出美日安保條約,要求日本每年承擔80億美元駐日美軍費用。兩國也于2020 年 1 月簽署《日美貿易協定》,在未取消日本汽車及相關零部件關稅的情況下,要求日本對美開放農產品市場。在對華關系方面,美國也動員全政府力量發起對華全面競爭。面對中美關系的急劇滑坡,日本也很難獨善其身。首先,日本很可能在《周邊事態法》和同盟條約的約束下被動卷入對華沖突。其次,美國對華經濟和技術“脫鉤”也不符合日本的經濟利益,日本雖然在限制敏感技術流出,以及產業鏈、供應鏈多樣化等方面加強對美合作,但很難追隨美國發起全面對華經濟制裁。再次,日本將自由貿易視為經濟繁榮的根基,因此擔憂中美競爭破壞自由貿易體系,對于構建排除中國的經濟合作態度消極。有日本學者指出,日本需要走 “第三條道路”,對美綁定應留有余地,維護對華關系大局。[41]

日本自民黨在贏得2013年7月參議院大選之后,又在2019年日本國會選舉中大獲全勝。自民黨執政同盟在眾、參議院分獲314、245 個議席。與此同時,無論是在自民黨內部,還是在官僚機構中都出現安倍個人集權趨勢。自民黨黨內形成以安倍為核心,由菅義偉及岸田文雄壟斷黨內權力的局面,安倍在政壇上的競爭對手事實上只有原自民黨干事長石破茂及其支持勢力,但后者也遭到安倍頻繁打壓。加之在日本特殊的小選區比例代表制中,自民黨政客若想當選,就必須與黨內高層保持一致,因此自民黨的安倍色彩愈益濃厚。在內閣內部,政府高層人事權力結構相對穩定,政府重要職位也由安倍親信把持。[42]以2014 年日本內閣人事局成立為標志,首相官邸對官僚集團的控制更趨強化。

在安倍“一人獨強”的格局中,實施緩和雖然容易遭到右翼勢力的反對,[43]但是,反對派已很難否決安倍的對華緩和路線。日本不僅延續了2014年開始的對華接觸政策,而且逐步重啟兩國各領域對話,并以2018年日本外相和首相訪華以及兩國設立?？章摻j機制為標志,促成雙邊關系大幅改善。2019年6月,兩國還就雙邊關系發展達成十項共識,開啟了兩國交往的新時期。與此同時,日本在釣魚島及臺灣問題上總體持克制和謹慎態度,中日雙方的對抗頻率和強度也在波動下降,關系持續回暖。盡管中日結構性矛盾依然難以消解,但以安倍訪華為標志,日本確實發出了重構對華關系的信號,遏止了雙方沖突風險不斷上升的勢頭。

2、緩和型同盟激勵、高政權集中度與菲律賓對華緩和

從奧巴馬政府到特朗普政府,美對菲律賓安全保證愈發明確,但美國試圖脅迫菲律賓追隨美式價值觀,要求杜特爾特政府調整禁毒政策,極大提升了同盟交易的自主性成本。杜特爾特作為政治強人,其禁毒政策的主要目的就是以非常規方式快速提供公共安全產品,從而在短時間內贏得民眾支持,為實施經濟、社會改革創造條件。美國的干預嚴重損害了杜特爾特的執政權威,導致美菲裂痕增大。2017年,特朗普訪菲雖然降低了對杜特爾特的批評調門,但是美國政府卻與特朗普的表態脫節,依然不斷攻訐菲禁毒政策。2020年1月,美國參議院通過決議對執行禁毒政策的菲律賓官員實施制裁,并以“侵犯人權”為由取消了菲律賓參議員德拉羅薩的赴美簽證。杜特爾特對此極為不滿,并為此暫停了美菲《部隊訪問協議》。拜登雖然于2020年12月當選美國總統,推動同盟政策脫離“特朗普時刻”,但直到2021年7月至9月,美菲才以防長互訪為標志,大幅降低彼此關系的不確定性。因此在2021年的大部分時間內,菲律賓對華政策并未真正脫離美國消極同盟管理政策的影響。

與此同時,中美戰略競爭導致菲擔憂強化同盟關系將會破壞南海地區穩定。例如,2019 年 3 月蓬佩奧訪菲時公開承諾在南海任何針對菲律賓軍隊、飛機或政府船只的攻擊都會啟動美菲共同防御條約,但是菲律賓國防部長洛倫扎納仍表示擔憂,認為美軍艦船在南海的活動可能導致武裝沖突,而菲律賓不想因同盟責任卷入中美 “熱戰”。

作為菲律賓家族政治改良主義的代表,杜特爾特通過組建以其為核心的政治家族,以及與其他政治家族結盟,在政治精英中間獲得了廣泛認同。[44]與狹隘的家族政治相比,杜特爾特受到民眾的擁護,擁有更廣泛的執政基礎。其執政之初的民眾支持率高達64%,即便是經過疫情的沖擊,2021年11月時的凈支持率也依然達到79%。[45]在其卸任之前的凈支持率甚至達到81%。[46]可以說在整個任期內,杜特爾特與民眾都處于“蜜月期”。 這種政權集中化趨勢導致菲決策者擁有足夠權威壓制國內反對聲音。2019年,面對敏感的所謂中國船只大量逗留中業島的問題,菲律賓政府先是在一段時間內采取了擱置的策略,以拖延的方式進行“冷處理”,至是年4月才作出外交表態,訴諸有限的強硬立場。隨后在杜特爾特8月訪華期間,再度強調以合作方式管控南海爭端,并大力推進中菲經貿合作。在隨后發生的中菲兩國漁船相撞事件中,杜特爾特繼續化解和壓制國內的反華情緒,堅持兩國聯合調查事件原委,避免民族主義情緒綁架對華政策。在2021年的牛軛礁爭端中,因為大選臨近,權威競爭顯性化,菲律賓國內政治情勢更為復雜,國內親美勢力接連強硬發聲。杜特爾特的態度也出現搖擺,但總體上依然堅持緩和爭端。先是稱中國為好朋友,明確表態將和平解決爭端,后來指示內閣成員不要公開討論南海問題,[47]并要求言辭不當的外長向中國道歉。[48]菲律賓雖然向爭端海域派出艦機,但并沒有驅逐中國漁船,也沒有呼吁美國干預,很大程度上避免了沖突升級。

(三)“制衡”趨同(日:2021— ;菲:2023— )

由于拜登執政后,美國同盟管理政策趨于積極且中美競爭強度提升,盟國制華的收益及成本同時增加,其面對的體系激勵具有模糊性。盡管日、菲兩國的政權集中度出現差異,但其對華政策主要受到精英對抗共識的影響,突出對抗和制衡的一面。

1、同盟激勵模糊、低政權集中度與日本對華制衡

拜登上臺后試圖通過積極的同盟管理來加強霸權護持。2021 年底,美日雙方達成新的 5 年經費分擔協議,日本僅需每年增加100 億日元。拜登也再度確認釣魚島適用于《美日安保條約》第五條,并同意投入更多軍事力量提升防衛日本的“延伸威懾”。但是,中美對抗性競爭愈演愈烈。日本在獲得同盟合作收益的同時也難以規避由此而來的風險。特別是在經貿領域,日本拒絕與中國“脫鉤”,尤其是在對華出口管制上與美國持有不同立場。日本智庫“亞太倡議”針對100家在經濟安全方面重要且敏感的日本企業所做的調查顯示,多數企業希望日本政府能夠在中美之間保持平衡。[49]美日同盟向經濟安全領域延伸不可避免地沖擊日本經濟利益。而在臺海問題上,雖然右翼勢力叫囂“臺灣有事就是日本有事”,但據日本時事通訊社的民調結果顯示,僅22%的受訪者支持美日在臺海沖突中一道對抗中國。[50]由于國內存在較大爭議,日本也對2021年美日“2+2”聲明寫入臺灣問題持謹慎態度。

2020年8月,安倍辭職,菅義偉繼任日本首相,日本政權集中程度顯著降低。菅義偉本人不屬于自民黨的任何派系。作為黨內最大派系的細田派對菅義偉執政持保留態度。其執政也無法得到民眾認可,政府支持率在很短時間內就跌破30%。在2021年的國會以及地方重要選舉中,自民黨幾無勝績,面對政權更替危險。[51]2021 年至2022年,眾參兩議院選舉后,岸田文雄出任日本首相,獲得長期執政資格,然而岸田依舊在黨內處于弱勢地位。岸田派只是自民黨內第五大派閥,在眾議院中擁有45名議員。相比之下,作為最大派閥的安倍派卻坐擁95名議員,并與第二大派系麻生派結成“天然同盟”。而且由于內政處置不當,其支持率持續走低,至2023年1月低至30%以下。

在浸染保守底色的政治生態中,以安倍為代表的“保守本流”不斷鼓吹修憲,通過煽動右翼情緒彰顯政治影響力。在敦促政府討論擁有“對敵基地攻擊能力”的同時,大肆宣揚“臺灣有事就是日本有事”。保守勢力也借勢向中日關系發難。例如,一些右翼團體就公開發聲,“希望首相在歷史問題上不要向中韓屈服”。[52]親安倍勢力也試圖推動國會通過人權“涉華決議”,并要求岸田政府官員抵制北京冬奧會。在保守勢力的影響下,日本對華政策也更具進攻性。2021年4月16日,菅義偉訪問美國,強化兩國制華共識。這次訪問讓菅義偉內閣的支持率強勢反彈,達到了52.3%的罕見高位。[53]岸田派也在保守勢力的壓力下拋棄了相對溫和的對華政策立場。岸田不僅在自民黨總裁大選中響應反華急先鋒高市早苗的立場,主張日本擁有“對敵基地攻擊能力”,而且在右翼的鼓噪下,拒絕向北京冬奧會派出政府代表團。

此時,中日兩國依然保持正常接觸,但其緩和作用已經大幅虛化。日方雖然在不同層級的會談中表示愿意構筑具有建設性的日中關系,強調以對話方式妥善處理涉海矛盾分歧,但是依舊于2022年通過《國家安全保障戰略》,明確要求針對釣魚島和臺灣問題應對中國威脅。日本右翼也以各種借口頻闖釣魚島海域,與中國海警編隊對峙,[54][55]并伺機在石垣島設立基地,部署反艦及防空導彈。2023年1月,美日英澳聯合舉行“奪回離島”軍演,旨在遏制釣魚島方向上的中國海上力量。更為嚴重的是,日本聯合美國置喙臺灣問題,并積極響應美國在臺海方向的軍事準備,制定《日美新聯合作戰計劃草案》,提升應對“臺海有事”的綜合作戰能力。這些事實表明,日本對華接觸徒具形式,并無誠意改善對華關系,難以真正緩解安全緊張態勢。

2、同盟激勵模糊、高政權集中度與菲律賓對華制衡

2022年,美外長及副總統接連訪菲,重申美國對菲律賓安全保證,標志著美國正式確立積極的同盟管理政策。2023年5月1日,美、菲總統會晤,拜登表示對菲律賓的武裝攻擊將自動觸發《美菲防御條約》的共同防御承諾。兩國在雙邊防衛指導方針中也強調,如果對方的武裝力量遭到軍事攻擊,有責任相互協助防衛。與此同時,小馬科斯政府對禁毒的關注有所下降,發展對美關系的自主性成本顯著降低。

但是,在中美戰略競爭的背景下,與美合作也增加了菲律賓面對的牽連風險。菲律賓參議院外交關系委員會主席艾美·馬科斯就認為,向美開放基地是被美國“解決臺海緊張局勢升級”的地緣政治議程所裹挾。[56]前總統杜特爾特也認為,美菲加強防務合作將令菲律賓淪為美國的“戰爭平臺”,“一旦中美開戰,我們的多個基地將成為導彈的目標”。[57]

在2022年菲律賓大選中,馬科斯家族與杜特爾特家族的交易是小馬科斯執政的基礎。其競選策略在很大程度上復制了走底層路線的“杜特爾特主義”。在參、眾議院選舉中,支持小馬科斯的政黨同盟獲得了絕大多數議席,小馬科斯政府開始強勢執政。

伴隨內外政策環境的變化,菲律賓逐漸放棄對華緩和,重回制衡軌道。雖然2022年下半年,中菲兩國較為成功地實施爭端管控,避免仁愛礁補給這一敏感問題引發兩國對抗。2023年1月,小馬科斯訪華也取得重大成功,延續了中菲關系向好的勢頭。然而,在同盟關系升溫的激勵下,菲國內親美勢力試圖阻撓中菲關系改善,并為此采取了一種“事實公開”策略。與杜特爾特時期為了安撫國內民族主義情緒,通常減少發布兩國負面信息相比,小馬科斯政府的安全及外交部門經常和“即時”地向外界公開與中國的摩擦,為回歸對華制衡造勢。例如,2016年至2023年2月底,菲律賓就南海爭端對中國進行了461次抗議, 但其中的77次發生在小馬科斯執政時期。2023年初就發生了10次。[58][59]菲律賓海警在2023年2月份還公開宣稱,菲方在仁愛礁海域遭到中國海警的“激光照射”,嚴重侵犯菲律賓主權。通過不斷渲染緊張局勢,為聯美制華構建國內輿論基礎。中國駐菲大使黃溪連就強調,要警惕第三方勢力興風作浪、挑動對抗的用心,不予他們可乘之機。[60]

2023年,中菲雙方的溝通已經難以遏止菲律賓對華政策的激進化。一方面,菲律賓新防長強調中菲關系的重要性,聲稱菲律賓并沒有遠離中國,也不會成為美國的棋子,并通過雙邊外長會談試圖安撫中國。小馬科斯總統在訪美時聲稱,菲律賓將在中美之間保持平衡,如果未來臺海發生戰事,美國將不能利用在菲律賓軍事基地采取“進攻行動”。另一方面,菲方依舊強化美菲同盟,不僅向美方開放四個基地,而且要求中國遵守所謂“南海仲裁案”,在仁愛礁、中業島和黃巖島附近海域頻繁對華挑釁。2023年5月,菲律賓在我國南沙群島5個區域設置主權浮標,引發新一輪海上對峙;對美濟礁坐灘軍艦補給不斷引發雙方海警對峙,成為周邊安全的主要爆點;在黃巖島海域不斷制造事端,配合美軍在南海地區的軍事行動;加強對日海上安全合作,與美國共同實施南海聯合巡航,推動南海國際化。中菲關系波瀾再起標志著菲律賓對華政策再度進入了沖突周期。

四、結語

作為美國同盟體系中對華利益矛盾最為突出的兩個國家,日、菲對華政策演變的時機和形態對于中國把握戰略機遇期,維護周邊安全具有重要意義。在政治精英對抗偏好的約束下,由于同盟交易帶來的收益及成本變化,以及政權集中度的歷時改變,日、菲兩國對華政策選擇呈現出不同的形態。其中,美國的同盟管理政策以及中美競爭的強度會影響同盟交易的成本和收益,進而塑造執政者的政策選擇偏好。政權集中度則會影響執政者對精英共識的否決能力,決定決策者如何因應體系的約束進行政策選擇?；谶M程和單元因素的共同作用,日、菲兩國對華政策呈現出多種形態。

在岸田政府對華接觸與對抗雙軌并行,小馬科斯政府大國平衡戰略進入調整周期的情況下,本文的研究有助于呈現中國周邊安全環境的演變邏輯,同時優化對日、菲兩國政策的基本方向。就認識中國周邊安全的演變而言,把握影響主要國家對華安全戰略的最為活躍的因素至關重要。在美國發起對華戰略競爭,重塑同盟信譽的情況下,日、菲兩國國內政治的變化將在很大程度上塑造其對華政策的階段性特征。其國內政治勢力的組合變化對政權集中度的影響,是預判兩國對華戰略的重要風向標?；跉v史經驗,在日、菲兩國制華傾向同時強化的情況下,可能形成區域層次上的沖突擴散機制。假設岸田文雄難以逆轉在自民黨內部的相對弱勢地位,未來沖突的風險將在很大程度上取決于小馬科斯政權是否穩定。日、菲兩國政權集中度同步趨于分散,將導致體系變化的沖突誘因深度削弱兩國緩和對華沖突的意愿,對中國構建周邊命運體構成嚴峻復雜的挑戰。

因此,現階段中國應重視優化戰略手段,特別是通過運用楔子戰略來挖掘現階段緩和窗口的合作機遇。其關鍵是利用日菲的緩和來分化與美國的關系,剝離約束緩和的體系因素,從而強化對華緩和的可持續性。雖然有觀點認為實力較強且與盟主利益差異較大的盟國更容易受到楔子戰略的影響,成為被對手分化的對象。但是既往的研究多從體系因素歸納楔子戰略成功的條件,相對忽略了國內政治因素的重要性?？紤]到岸田政府如何提升政權的集中程度具有較大不確定性,預期日本政權集中度難以恢復到安倍執政時期的水平是一個合理的假設,因此實力較弱但政權集中度相對較高的菲律賓更可能成為楔子戰略的實施對象。其對中國反制壓力具有較高的敏感度,更可能在尋求緩和的過程中作出積極回應。因此,盡管中菲沖突風險上升,但中國依然有可能通過同步提升威懾、強制與合作的強度,加速菲律賓從對抗走向緩和的轉圜進程,增大美菲同盟的離心力,從而進一步抓住和用好周邊穩定帶來的戰略機遇期。