深化新時代人民監督員制度 豐富全過程人民民主的檢察實踐

文/申國軍

人民監督員制度創設20年以來，作為全過程人民民主在司法工作、檢察工作中的具體實踐和制度創新，在檢察機關主動接受社會監督、保障人民群眾有序參與和監督檢察工作中發揮了重要作用

習近平總書記強調，“全過程人民民主是社會主義民主政治的本質屬性”。黨的二十大報告明確指出，發展全過程人民民主是中國式現代化的本質要求之一，要進一步提高全過程人民民主的制度化、規范化、程序化水平。人民監督員制度創設20年以來，作為全過程人民民主在司法工作、檢察工作中的具體實踐和制度創新，在檢察機關主動接受社會監督、保障人民群眾有序參與和監督檢察工作中發揮了重要作用。進入新時代，黨領導人民全面建設社會主義現代化國家的歷史使命對人民監督員制度提出了更高政治要求，檢察機關更要緊跟時代使命，深刻理解人民監督員制度的理論邏輯和實踐邏輯，依法能動履職推動人民監督員工作行穩致遠，不斷豐富全過程人民民主的檢察實踐。

深刻理解人民監督員制度的理論邏輯，不斷提高做好新時代人民監督員工作的政治自覺

“全過程人民民主”是對我國社會主義民主理論和實踐的全新概括，是習近平新時代中國特色社會主義思想的重要內容。人民監督員制度閃耀著馬克思主義的理論光輝和中華優秀傳統文化的光芒，完全符合中國特色社會主義制度的本質屬性，是推進社會主義民主政治的內在要求，是以人民為中心的發展思想在檢察工作中的具體體現。

從制度設計理論淵源來看，人民監督員制度蘊含著歷史唯物主義觀點和鮮明的人民立場，源于中華優秀傳統文化中的民本思想，直接繼承了馬克思主義的民主理論，統一于中國特色社會主義民主政治理論。中華傳統文化強調“以民為本”，民主是民本的必然發展。馬克思主義堅持歷史唯物主義群眾史觀，科學揭示了國家權力的真正主體，“人民性是馬克思主義的本質屬性”。人民民主是社會主義的生命，是全面建設社會主義國家的應有之義。我國的國體和政體是人民意志的集中體現，是人民當家作主的可靠保障。中華人民共和國的一切權力屬于人民，包括檢察權在內的所有國家權力，都是受人民委托而行使的。人民監督員制度正是加強人民群眾有序參與司法、踐行全過程人民民主的制度保障。

從權力制約邏輯來看，檢察機關作為國家法律監督機關，落實全過程人民民主，當然要以人民滿意為最高標準，以人民感受為第一感受，充分保障人民群眾對檢察工作的知情權、參與權、表達權、監督權，做到做實為人民司法、受人民監督。由人民監督員代表人民群眾進行監督，以制度化的形式深度參與到檢察機關司法辦案的各關鍵環節，既保障了人民群眾對檢察工作的知情權、參與權和監督權，有利于更好地實現廣納民意、廣聚民智，也有效實現對檢察權的外部監督制約，從而解決“誰來監督監督者”的問題，更好體現人民意志、保障人民權益。這正是檢察工作“人民性”的生動體現。

總之，人民監督員制度蘊含著新時代檢察機關以人民為中心的價值追求，是真正體現黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統一的重要制度，是服務保障“高質效辦好每一個案件”的必然要求。20年的實踐探索充分證明，人民監督員制度作為人民群眾對檢察辦案活動進行監督的重要制度安排，符合我們國情和司法檢察工作實際，深深植根于鮮活司法檢察實踐，具有頑強生命力。

湖北省黃石市檢察院邀請人民監督員（左四）共同開展法治宣傳活動。（攝影：胡少?。?/p>

深刻理解人民監督員制度的實踐邏輯，不斷提高做好新時代人民監督員工作的法治自覺

保障人民的知情權、參與權、表達權、監督權，一直貫穿于檢察工作全過程。人民監督員制度伴隨著人民檢察事業的發展，經歷了從無到有，從試點到制度推進，從監督司法權到參與、監督并重的發展階段，見證了我國檢察領域完善全過程人民民主制度保障的歷史進程。

2003年，檢察機關開始探索試行人民監督員制度，主要初衷為加強對檢察機關辦理自偵案件的人民監督。經過7年多試點，2010年，在全國檢察機關正式推廣適用。2014年，最高檢聯合司法部開展試點，對人民監督員的選任方式進行探索，由檢察機關自行選任向司法行政機關負責選任轉變。2016年7月，聯合出臺《人民監督員選任管理辦法》，進一步明確了選任管理、履職經費保障等工作由司法行政機關負責，改變了原來“由運動員選擇裁判員”的局面。2018年10月，人民檢察院組織法新修訂后，專門規定：“人民監督員依照規定對人民檢察院的辦案活動實行監督?！边@標志著在國家立法層面，人民監督員制度正式成為中國特色社會主義檢察制度的組成部分。

2023年7月，云南省司法廳和云南省檢察院聯合組織34名人民監督員到云南省曲靖市檢察院觀摩學習。圖為人民監督員了解未成年人檢察工作。（攝影：田麗梅）

黨的十八大以來，黨中央高度重視人民監督員制度建設，全面部署深化改革工作。2013年11月，黨的十八屆三中全會提出：“廣泛實行人民監督員制度，拓寬人民群眾有序參與司法渠道?！?014年10月，黨的十八屆四中全會又強調“完善人民監督員制度”。2015年2月，中央全面深化改革領導小組第十次會議上，習近平總書記主持會議并審議通過了《深化人民監督員制度改革方案》。2020年12月，中共中央印發《法治中國建設規劃（2020—2025年）》再次明確要“完善人民監督員制度”。2021年6月，《中共中央關于加強新時代檢察機關法律監督工作的意見》再次強調要“完善人民監督員制度，拓寬群眾有序參與和監督司法的渠道”。這些重要部署標志著人民監督員制度正式納入了全面深化改革、全面依法治國大格局。在黨中央的頂層設計、校準定向下，人民監督員制度得到全面深化，取得明顯成效，具體呈現以下四個特點。

人民監督員監督范圍持續拓展延伸。國家監察體制改革啟動后，檢察機關職務犯罪偵查職能整體轉隸，人民監督員原有的監督對象、監督任務發生根本性變化。最高檢根據形勢發展變化，不斷改革完善人民監督員制度，從規范人民監督員對檢察辦案活動的監督范圍、方式、程序、層級等角度，作出全面調整和完善，部署開展了為期兩年的人民監督員工作“清零”行動。截至2022年底，全國四級檢察機關累計邀請人民監督員19萬余人次，監督檢察辦案活動12萬余件次，“四大檢察”全部納入監督范疇，實現了人民監督員監督由專項監督向全面監督的結構性、實質性轉變。

人民監督員履職保障機制更加完善。2021年12月，修訂后的《人民監督員選任管理辦法》印發，重大變化是將監督的范圍修改為覆蓋“四大檢察”的全過程“辦案活動”，并完善了監督層級。為了滿足實踐需要，新增關于“增補選人民監督員”的程序，明確最高人民檢察院組織開展監督辦案活動時，商司法部在省級人民檢察院人民監督員中抽選，增加了人民監督員“參加培訓、會議等活動”的保障機制，完善了特定專業背景的人民監督員的抽選機制等內容，為依法履職提供了制度保障。

人民監督員監督成效日益彰顯。各級檢察機關緊緊圍繞檢察中心工作，聚焦人民群眾關心關注熱點焦點，積極主動邀請人民監督員開展監督，借助人民監督員獨立“第三方”的角色，共同解決辦案阻力問題，促進矛盾化解、訴源治理。2022年，人民監督員在參與辦案等司法活動中提出意見建議7.8萬余條，檢察機關采納率99.7%。發揮典型案例的示范引領作用，2019年以來最高人民檢察院先后發布了3批人民監督員工作典型案例，對人民監督員制度的實踐成效進行總結推廣。

人民監督員的隊伍不斷壯大。各地司法行政機關聚焦建設政治素質較高、群眾基礎扎實、代表性廣泛的人民監督員隊伍，嚴格選任條件，規范選任程序，從政治面貌、年齡機構、學歷水平、專業特長等多個方面綜合考量，不斷充實高素質、專業化人民監督員隊伍。目前，全國共有人民監督員2.5萬余人，其中本科以上學歷達到71.9%，60歲以下占比95.2%，人民監督員隊伍結構不斷調整，更加合理優化。

牢牢把握人民監督員制度發展的時代要求，不斷提高做好新時代人民監督員工作的檢察自覺

對照“全過程人民民主”的時代要求，人民監督員制度這項社會各界廣泛關注、寄予厚望的制度也必須與時俱進，向檢察權運行的全過程轉型，更大范圍內維護司法公正、保障當事人合法權益。從實踐來看，還存在一些制約人民監督員制度作用充分發揮的瓶頸問題：一是人民監督員實質化監督效果和水平還不夠高，有形監督還需向有效監督轉變，存在監督走過場的問題。二是人民監督員開展監督活動中，數字化、信息化手段應用不足，數據共享、平臺建設等方面還是短板。三是人民監督員制度與內部監督制約、公開聽證等其他監督方式的融合還不夠充分，人民群眾參與和監督檢察工作的渠道還需要不斷拓寬。四是人民監督員的社會知曉度還不夠高，對人民監督員制度實踐中涌現的模范人物、典型案例、經驗做法總結宣傳的力度還需要加大。五是對人民監督員來源渠道、履職保障等制度供給不足，亟須加快立法，由規范性文件上升至法律層面，固定人民監督員改革成果、保障人民監督員依法履職。

面對新時代、新形勢、新使命，檢察機關要更加準確把握全過程人民民主的內涵意義、實踐要求，不斷加強和改進人民監督員制度，擴大公民司法參與、促進司法民主，不斷豐富全過程人民民主的新時代檢察實踐。

提升人民監督員工作的實質化水平。一方面，要提升人民監督員監督辦案的效果。始終把“監督”作為人民監督員工作的核心價值，在監督辦案程序是否規范的基礎上，更加注重對案件實體處理結果的監督，更加聚焦疑難復雜、社會影響度高、群眾廣泛關注案件等開展監督。同時，持續提升人民監督員幫助破解檢察工作難題的效果。強化“監督就是支持”理念，借助人民監督員力量，推動解決“調卷難”、檢察建議落實難、行政爭議實質性化解難、監督行政機關依法履職難、公益訴訟開展難等問題，延伸人民監督員工作的效果。

提升人民監督員工作的信息化數字化水平。立足人民監督員履職特點，依托“12309中國檢察網”完善人民監督員版塊功能，增加基于智能化和大數據的人民監督員業務新需求，拓展監督渠道和方式，通過信息化應用方式便利人民監督員遠程閱讀資料、反映意見、提起監督。加強檢察機關與司法行政機關的溝通，探索實現司法行政機關與檢察機關對于人民監督員數據的協同共享，實現政法機關協同辦案和全流程一體化辦案。

提升人民監督員與檢察聽證工作融合水平。檢察聽證是人民監督員監督檢察辦案活動的重要方式之一。人民監督員擔任聽證員，更有利于將兩項制度相融合。雙重身份設定下，人民監督員既可以以第三方身份，發表客觀、中立的聽證意見，又可以以監督身份，對依法公正的辦案活動獨立發表監督意見。在下一步檢察聽證中，繼續做好人民監督員與檢察聽證的結合文章，放大融合優勢，釋放融合效應，更加充分發揮制度價值，防止“為聽證而聽證”，避免聽證流于形式“走過場”，切實發揮檢察聽證制度定分止爭、化解矛盾的重要作用。

提升人民監督員制度總結宣傳水平。一是充分挖掘典型案例。提煉感人事跡，征集故事線索，通過新聞宣傳、電視訪談、專題報道、影視劇情節植入等方式，講好人民監督員履職故事，傳播監督“好聲音”。二是辦好專門刊物。發揮最高檢《人民監督》雜志等宣傳平臺的橋梁和紐帶作用，常態化編發人民監督員制度運行情況、人民監督員聲音和理論成果。三是用好新媒體平臺。依托“兩微一端”等檢察新媒體平臺，通過中國檢察聽證網等擴大在線聽證直播宣傳，聯合司法行政機關開展人民監督員視頻展播，不斷豐富宣傳內容和形式。

提升人民監督員制度法制化水平。人民陪審員、人民監督員、人民調解員并稱為“三員”，其中人民陪審員、人民調解員制度均已完成立法，為人民監督員制度立法提供了借鑒參考。經過20年的實踐，推進人民監督員制度立法的時機和條件已逐步成熟。制定人民監督員法也是社會各界的呼吁。要借鑒其他相關制度立法經驗，積極穩妥推進人民監督員制度立法建議工作，通過立法對人民監督員的職責定位、任職要求、選任方式、履職流程、經費保障、權利義務、考核獎懲等方面作出規定，為人民監督員制度持續發展提供法制化依據。