深圳市碳普惠政策與實踐研究

佟 慶 郭玥鋒 林涵逸 林炫辰 王紫瓊

1.清華大學

2.蘇州新碳峰和科技有限公司

3.中國科學技術大學

4.澳大利亞國立大學

0 深圳市經濟發展、能耗和碳排放現狀

1）經濟發展

根據《深圳市2022年國民經濟和社會發展統計公報》[1］，2022年深圳地區生產總值32 387.68億元，比上年增長3.3%。其中，第一產業增加值25.64 億元，占全市地區生產總值比重為0.1%；第二產業增加值12 405.88 億元，占全市地區生產總值比重為38.3%；第三產業人均生產總值183 274 元（按年平均匯率折算為27 248美元），比上年增長3.2%。

全年戰略性新興產業增加值合計13 322.07 億元，比上年增長7.0%。其中，新一代電子信息產業增加值5 811.96 億元，增長2.6%；數字與時尚產業增加值3 327.74 億元，增長8.8%；高端裝備制造產業增加值538.98 億元，增長5.1%；綠色低碳產業增加值1 730.62 億元，增長16.1%；新材料產業增加值364.74 億元，增長21.9%；生物醫藥與健康產業增加值676.78 億元，增長6.7%；海洋經濟產業增加值871.26億元，增長11.5%。

2）能源消費

（1）城市整體能源效率水平持續提升并穩居全國首位

“十三五”期間，深圳市單位GDP 能耗累計下降19.9%，約為全國平均水平的三分之一，是全國超大城市中能耗強度最低的城市，全市電源總裝機容量達到1 695 萬kW，核電、氣電等清潔電源裝機容量占比約77%，高出全國平均水平約30 個百分點。2020年，深圳平均每度電支撐28元的GDP，位居全國第二。

（2）能源消費和供應結構持續優化

根據《2022 年深圳市生態環境狀況公報》[2］報告，從分品種能源消費構成看，深圳市的能源消費結構性特征較為明顯，主要以化石能源和電力為主。其中，一次電力消費占比最高，而化石能源合計占53.13%，超過總消費的半數。此外，深圳市的能源清潔低碳轉型成效初現，以電力、天然氣等為主的清潔能源占比接近60%。具體而言，一次電力、油品燃料、煤品燃料、天然氣、電力凈調入和其他能源消費構成分別為31.92%、27.67%、13.16%、12.30%、10.67%和4.28%（見圖1）。

圖1 深圳市終端能源消費情況（2015-2021年）

（3）傳統制造業和居民生活領域仍為能源消費大戶

根據《深圳統計年鑒2022》[3］報告，從分部門能源消費構成看，工業作為經濟社會發展的支柱，屬于傳統的“用能大戶”，其2021 年度能源消費量位居各部門第一，相當于1 596.08 萬tce。與此同時，生活消費部門是深圳市中僅次于工業的第二大能源消費部門，工業和居民兩者能源消費之和達深圳市終端能源消費總量的半數以上，為53.4%。此外，隨著深圳市第三產業對經濟貢獻度的逐年提高，其能源消費也隨之增加。交通運輸倉儲及郵電通信業、其他第三產業及批發零售貿易業、餐飲業的能源消費量依次位列城鎮其后，在這之中，其他第三產業的能源消費在深圳市終端能源消費總量中的占比已由2015 年的9.4%穩步上升至2021 年的15.6%。最后，深圳市2021 年的農、林、牧、漁業的能源消費僅有14.82 萬tce，其占深圳市終端能源消費總量的比例遠低于第二產業及第三產業（見圖2和圖3）。

圖3 2021年深圳市全部規模以上工業企業能源消費構成

3）節能降碳

節能降耗減排政策措施成效顯著。近年來，為深入貫徹落實黨中央、國務院關于碳達峰碳中和重大戰略決策，深圳市聚焦節能降碳領域出臺了一系列相關政策。先后制定《深圳市應對氣候變化“十四五”規劃》《深圳率先打造美麗中國典范規劃綱要（2020-2035 年）及行動方案（2020-2025 年）》《深圳市促進綠色低碳產業高質量發展的若干措施》《深圳市碳達峰實施方案》等一系列規劃方案，積極構建碳達峰碳中和政策體系，統籌推進減污降碳協同增效，努力實現綠色低碳發展與生態環境保護齊頭并進。在政策引領下，深圳市節能降碳發展成效明顯。經濟總量保持平穩增長，2022年深圳市地區生產總值為32 387.68 億元，同比增長3.3%。能源結構不斷優化，萬元GDP 能耗持續下降。根據《政府工作報告》[4］，以2022 年度為例，深圳市清潔能源裝機比重78.3%，提高1.5個百分點，單位GDP能耗預計下降4.5%。各重點領域低碳發展水平不斷提高。根據《廣東省地級以上市二氧化碳排放核算方法及數據核查表》[5］，2010-2019 年全市GDP 增長1.3 倍，而碳排放總量僅增長44%，在2019 年達到5 015 萬t，排放年均增速由2010-2015 年的5.3%降至2015-2019 年的2.7%（不含深汕特別合作區）。目前，深圳市單位GDP 碳排放已降至全國平均水平的1/5，綠色建筑面積約1.47億m2，新能源汽車保有量86萬輛，建成充電樁超過19萬個。

4）小結

總體上說，深圳市城市經濟社會發展程度和效率水平高，經濟社會發展與能源消費、碳排放增長脫鉤特征明顯，但碳排放繼續下降壓力和困難較大，在人民生活領域實施碳普惠政策措施降碳潛力巨大，主要基于以下4個因素：

（1）從城市定位和發展戰略看，要求進一步減排降碳。深圳是國家經濟特區，以“創新創業創意之都、和美宜居幸福家園”為城市發展愿景，持續在綠色低碳市政基礎設施建設和能源結構優化方面進行探索，在城市高質量發展中勇當尖兵，以碳達峰碳中和引領綠色發展、走在全國前列。

（2）從與紐約、東京、倫敦、巴黎、中國香港等城市的人均GDP、人均碳排放、單位GDP 能耗等指標對比看，深圳市已達到國際發達國家先進城市標準，經濟發展以科學技術和機制創新等內在動力為主，城市發展階段決定了難以進一步減少碳排放。

（3）從產業結構看，二產、三產占經濟絕對比重，產業以科技創新驅動的高端制造業和現代服務業為主，能源消費強度低，通過優化產業結構減少碳排放，需要較大成本和較長時間。

（4）從能源消費和能源供應結構看，以可再生能源和天然氣等清潔能源為主，煤和石油等化石能源比重小、下降潛力有限，通過優化能源結構大幅度減少碳排放難度大。

1 廣東省碳市場、深圳市碳市場、廣東省碳普惠機制、深圳市碳普惠機制之間的關系

2011 年，國家發改委印發《關于開展碳排放權交易試點工作的通知》[6］，其中確定了廣東省碳排放權交易試點和深圳市碳排放權交易試點地區（以下簡稱“廣東省碳市場”和“深圳市碳市場”）。

碳排放權交易市場屬于強制性碳市場，主要覆蓋高碳排放行業企業。廣東省碳市場覆蓋水泥、鋼鐵、石化、造紙和民航5個行業，年排放CO21萬t（或年綜合能源消費量5 000 tce）及以上的217 家企業。深圳市碳市場覆蓋工業、交通、通信等34 個行業，年排放CO23 000 t及以上的共684 家企業。在碳市場中，政府每一年會分配給重點排放企業一定的碳排放配額，重點排放企業使用政府分配的碳排放配額進行履約。對于大多數企業來講，主管部門為其分配的配額和企業實際排放量之間都會存在或多或少的差別。如果企業碳排放量大于主管部門為其分配的配額量，企業就會存在履約指標缺口，這時候企業既可以在碳市場上購買其他企業盈余的配額，也可以購買碳市場規則允許的碳市場邊界之外的自愿減排企業實施特定減排項目產生的減排指標（見圖4）。

圖4 自愿減排與碳排放權交易市場的關系

碳普惠交易機制就屬于上述的自愿減排交易之一，延伸了碳市場交易產品的品種。碳普惠是利用移動互聯網、大數據等數字技術，依據一定的技術標準，對公眾、社區、中小微企業的各種較小體量的降碳減排行為進行減排量量化、記錄、核證，并通過交易、兌換、優惠等形式形成市場化激勵或政策激勵，鼓勵個人和中小微企業的低碳行為，廣泛積極參與碳中和行動，推動形成低碳生產生活方式，有利于實現全社會低碳發展愿景。

2015 年，廣東省頒布《廣東省碳普惠制試點工作實施方案》[7］，標志著國內首次碳普惠制度的起步。2017 年，《關于碳普惠制核證減排量管理的暫行辦法》[8］明確廣東省碳普惠核證減排量（PHCER）作為廣東省碳市場的有效補償機制，原則上等同于省內產生的國家溫室氣體核證自愿減排量（CCER），二者均可用于抵消廣東碳市場的碳排放。

2021 年，深圳市頒布《深圳碳普惠體系建設工作方案》[9］，標志著深圳市碳普惠體系建設的起步。2022年，《深圳市碳普惠管理辦法》[10］明確深圳市碳普惠核證減排量可在深圳市碳市場用于抵消年度排放量。至此，廣東省碳普惠機制和深圳市碳普惠機制均完成了和各自碳市場的有效鏈接。

根據相關文件規定，廣東省碳市場和深圳市碳市場相互獨立，主管部門、重點排放單位和交易信息互不相同。與碳市場類似，廣東省和深圳市的碳普惠機制也是相互獨立，方法學、交易規則互不相同，且都只能用于各自行政區域內的碳市場上來抵消碳排放量（見圖5）。

圖5 廣東省、深圳市碳市場和碳普惠的關系示意圖

2 深圳市碳普惠政策與實踐

目前，圍繞深圳碳普惠的主要政策框架文件是《深圳碳普惠體系建設工作方案》和《深圳市碳普惠管理辦法》，同時在“雙碳”工作方案、《深圳市促進綠色低碳產業高質量發展若干措施》等其他與碳市場相關的文件中，對碳普惠建設也提供了相應的支持。

2.1 深圳碳普惠體系建設工作方案

2021 年11 月，深圳市頒布《深圳碳普惠體系建設工作方案》，從組織管理體系、制度標準體系、低碳場景體系、市場交易體系和信息服務體系五個方面出發，明確目標。目標到2023 年基本形成規則流程清晰、應用場景豐富、系統平臺完善和商業模式可持續的碳普惠生態。工作方案提出：

1）成立碳普惠工作專項小組和深圳碳中和促進會（協會）。

2）制定碳普惠管理辦法和碳普惠方法學，制定低碳場景評價規范，制定碳普惠核證減排量和碳積分兌換規則。

3）建立碳普惠廣泛覆蓋的綠色出行、綠色消費、綠色生活等場景。

4）建立基于碳普惠核證減排量的交易機制。按照“成熟一個，納入一個”的原則，將碳普惠核證減排量納入深圳碳市場核證自愿減排量交易品種。

5）鼓勵開發碳普惠應用程序，建立碳普惠統一平臺。

2.2 深圳市碳普惠管理辦法

2022 年8 月，深圳市頒布《深圳市碳普惠管理辦法》，規定主管部門職責，厘清各類主體參與碳普惠的方式和要求，規定碳普惠方法學、核證減排量、碳積分等的管理流程，鼓勵組織、個人按照自愿原則積極參與減排量的核證、備案和交易。

1）碳普惠方法學

鼓勵企事業單位、社會組織積極開發碳普惠方法學，由市生態環境主管部門進行評估備案。

2）核證減排量

明確規定碳普惠核證減排量的核證、備案和交易流程，明確將碳普惠核證減排量納入深圳市碳市場核證減排量交易品種，可用于深圳市碳市場的履約抵消。

3）碳積分

鼓勵個人參加碳普惠獲得碳積分，鼓勵運營機構制定碳積分商業激勵機制。

4）碳普惠場景

鼓勵公共場所、公共機構打造為碳普惠場景，探索場景內消費者的獎勵機制。

2.3 其他相關文件

2021 年7 月，深圳市公布《深圳經濟特區生態環境保護條例》[11］，通過立法指出政府應當建立碳普惠機制，推動建立深圳市碳普惠服務平臺，對小微企業、社區家庭和個人的節能減排行為進行量化，施行政策鼓勵與市場激勵。

2022 年11 月，深圳市南山區在《南山區促進產業高質量發展專項資金管理辦法》[12］中規定，對于通過低碳場景評價，且由市級及以上生態環境部門授予碳普惠低碳場景標識的旅游景區、餐飲、酒店、商超等，給予一次性獎勵2萬元。

2022 年12 月，深圳市印發《深圳市促進綠色低碳產業高質量發展若干措施》[13］，對具備碳減排效益且經備案公布的碳普惠方法學給予財政資金支持。鼓勵運營機構開發碳普惠應用程序，打造碳普惠場景，對運營機構給予財政資金支持。

2023 年9 月，深圳市福田區在《深圳市福田區支持“雙碳”經濟高質量發展若干措施》[14］中規定，對成功申請創建碳普惠場景的運營主體，根據碳普惠場景平臺開發成本的50%給予不超過30 萬元資金支持。

2023 年10 月，深圳市印發《深圳市碳達峰實施方案》[15］，指出深入建設深圳碳普惠體系，打造廣泛覆蓋的綠色出行、綠色消費、綠色公益和節能減排項目場景，完善制度規范，搭建統一管理平臺，建立個人碳賬戶，探索基于核證減排量和碳積分的商業激勵機制。

2.4 實踐

在碳普惠工作方案和管理辦法發布后，深圳市碳普惠建設駛入了快車道，社會各界開始積極參與。

2021 年12 月，《深圳市低碳公共出行碳普惠方法學（試行）》開始實施，騰訊推出“低碳星球”小程序。2022 年6 月，《深圳市居民低碳用電碳普惠方法學（試行）》出臺，深圳供電局推出“碳普惠”應用。2022 年9 月，深圳通公司和巴士集團開發“全民碳路”小程序應用。2022年12月，《深圳市共享單車騎行碳普惠方法學（試行）》《深圳市森林經營碳普惠方法學（試行）》開始實施。深圳首批“碳普惠核證減排量交易”成功簽約，標志著碳普惠核證減排量交易產品正式落地。2022年，碳普惠相關小程序累計用戶量已超過555 萬，大大鼓勵公眾從綠色行為中獲得低碳權益，形成綠色低碳生產生活方式。

2023 年6 月，深圳市生態環境局簽發首批52 928 t 碳普惠減排量，標志著深圳碳市場與碳普惠體系正式打通。8 月，深圳通“全民碳路”碳普惠項目作為深圳首個碳普惠交易品種，在深圳排交所成功掛牌上市。8 月，深圳市某公司通過購買碳普惠核證減排量，用于公司自身的生態環境損害賠償案件完成替代性修復，這是廣東省首例將企業損害自然的賠償用于減排項目的價值回饋。

3 深圳市已發布的碳普惠方法學對比

深圳市碳普惠機制提出了交通出行、居民生活、碳匯和商業等方法學重點領域，目前已發布了四個方法學，其中交通出行類方法學兩項，居民生活類方法學一項，碳匯方法學一項，尚無商業領域的方法學正式發布。此外，目前僅有交通類的兩項方法學有減排量簽發，其余領域尚無減排量簽發（見表1）。

表1 深圳碳普惠方法學比較

4 深圳市碳普惠機制供需方分析

總體上說，深圳市已經打通了自愿減排、碳普惠和強制減排市場，市場需求潛力較大，碳普惠服務的政策體系、服務體系較為完整。

4.1 供方

減碳項目開發主體和經個人委托的碳普惠應用程序運營機構，可以作為碳普惠項目業主（項目業主）參與碳普惠項目審定及其減排量核證、備案、交易等活動。

深圳市生態環境局于2023 年6 月18 日簽發首批52 928 t碳普惠減排量[16-17］。本次首批簽發減排量的三個碳普惠項目為騰訊臻益（深圳）低碳公共出行、深圳通低碳公共出行以及哈啰共享單車騎行，分別基于《深圳市低碳公共出行碳普惠方法學》[15］和《深圳市共享單車騎行碳普惠方法學》[16］進行減排量開發，于2023 年5月在深圳市生態環境局完成備案、簽發（見圖6）。

圖6 深圳市首批簽發減排量的碳普惠項目

4.2 需方

1）生態損害賠償義務人

違反國家規定造成生態環境損害，生態環境能夠修復的，國家規定的機關或者法律規定的組織有權請求侵權人在合理期限內承擔修復責任。侵權人在期限內未修復的，國家規定的機關或者法律規定的組織可以自行或者委托他人進行修復，所需費用由侵權人負擔。需要支付生態環境損害賠償的義務人可通過購買碳普惠核證減排量予以注銷的修復方式，將損害賠償費用用于支持社會公眾廣泛參與節能減排活動，推動形成綠色低碳的生活方式。目前，深圳市首例通過購買碳普惠核證減排量進行生態替代性修復的案件已完成交易，生態損害賠償義務人將生態環境損害賠償費用共計24 502.5 元全額購買碳普惠產品，形成了“行政處罰+碳普惠替代性修復”的碳普惠新消納模式。

2）深圳市碳市場重點排放單位

深圳市生態環境局在2021 年11 月發布的《深圳碳普惠體系建設工作方案》（以下簡稱《建設方案》）指出：“將碳普惠核證減排量納入深圳碳市場核證自愿減排量交易品種，完善碳普惠核證減排量對管控單位碳排放配額的抵消補充機制，推動碳普惠核證減排量用于碳市場履約抵消”。截至2022年，深圳碳市場共有重點排放單位684 家，覆蓋工業、交通、通信互聯網等領域的34 個行業。深圳市生態環境主管部門簽發的當年度實際配額不足以履約的重點排放單位可以使用核證減排量進行抵消年度碳排放量。該規則將緩解配額缺口大的企業履約壓力，缺口越大（高于年度排放量的1/2）則能使用相比原規則情況下更多的核證減排量進行履約，減排成本將有所減少。用于深圳市碳市場履約的碳普惠核證減排量不可以再次用于生態環境損害賠償，避免了企業重復獲利。

3）金融機構

根據《建設方案》，金融機構可以開發基于碳普惠核證減排量碳積分等的創新性碳普惠金融產品和服務。國內金融機構與國外資本機構可幫助企業管理碳資產，提供抵消指標。

4）其他無須參與碳市場的主體

政府機關、企事業單位、社會組織和個人也可以通過深圳碳排放權交易系統自愿購買核證減排量實施碳中和，履行綠色低碳社會責任。

5 總結

從深圳市產業結構、能源結構、能效水平等碳減排重要領域看，使用已有的政策手段繼續減排壓力大，需付出艱苦卓絕的努力，才能實現碳達峰目標。

同時，深圳市社會消費零售總額持續增長，其中網上零售持續高速增長，限額以上單位通過互聯網實現的商品零售額增長20.9%。以網上零售為代表的社會消費領域減排潛力巨大，在該領域深入推廣碳普惠政策，開發碳普惠方法學和組織實施，可較大程度地解決深圳市減排壓力大問題，具有重要意義。

總之，在深圳市現有碳普惠政策體系和實踐基礎上，已形成了相對成熟的經驗和資源，在商業零售領域繼續開發相關碳普惠方法學，建立和完善相關平臺，可為深圳市實現碳達峰目標做好服務和支撐。