中國高水平科技開放的內涵、現狀及啟示

楊 娟

（中國科學技術發展戰略研究院，北京 100038）

1 新形勢下中國高水平科技開放的內涵

黨的二十大報告提出推進高水平對外開放。在建設社會主義現代化國家的新階段，有必要對制度型開放、參與和推動全球科技治理、關鍵科技創新要素國際流動和科技創新成果及國際影響力等多維度進行綜合分析和評價。國際社會和各國政府高度重視科技創新，各類科技創新指數不斷涌現，包括國家層面、區域層面、人才、企業、大學、科研機構、論文和專利等綜合指數，與高水平科技開放相關的內容如下。

1.1 國家層面

全球創新指數（Global Innovation Index，GII）于2007 年創立，《2023 年全球創新指數報告》由世界知識產權組織（World Intellectual Porperty Organization，WIPO）和波圖蘭研究所（Portulans）共同出版，是目前綜合型評價國家創新能力的權威指數報告之一。其中，與科技開放相關的指數包括：政府治理、知識產權使用費、海外研發資金和國際專利申請等。

1.2 區域層面

《國際大都市科技創新能力評價》是上?？茖W技術情報研究所和科睿唯安（Clarivate）聯合發布的報告。自2015 年起，該報告每年發布一期。報告將創新合力作為全球科技創新國際大都市的一個重要影響因素，創新合力指標包括了技術創新合力和學術創新合力兩個二級指標。與科技開放相關的指數包括：專利申請人合作占比、產學研專利量占比、國際合作論文量占比和機構合作論文量占比。

1.3 企業層面

歐盟委員會發布的《歐盟工業研發投入記分牌（2022）》的主要目標是測度歐盟創新驅動產業相對于全球主要同行的表現。該報告為分析企業國際化行為提供多個視角。例如，報告關注跨國公司所有權結構，一方面，歐盟企業的研發投入有20%是在國外進行的；另一方面，外國公司在歐盟地區的研發投入略高于歐盟公司在國外的研發投入。從研發地點來看，歐盟企業的子公司數量最多，既體現了歐盟企業的國際化程度較高，也能夠說明歐盟公司的吸引力較強。

1.4 科技創新人才層面

經濟合作與發展組織（Organization for Economic Co-operation and Development，OECD） 發布的報告《OECD 科學、技術和工業記分牌（2017）》從多個角度反映各國科研人員的流入、流出情況及開放程度。聯合國教科文組織（United Nations Educational，Scientific，and Cultural Organization，UNESCO）統計研究所的數據庫提供了主要國家高等教育出入境留學生在總體學生規模中的占比數據。全球化智庫、中國銀行和西南財經大學發展研究院共同研究編著了《中國留學發展報告（2022）》藍皮書，重點分析中國海外留學生、來華留學生情況和相關數據。

1.5 全球科技治理層面

2021 年，喬治華盛頓大學發布了《政府數據治理能力指數》，該指數覆蓋了50 余個國家和地區，由6 個維度構成，包括：戰略制定、規則制定、社會責任、治理機構設置、公眾參與度和國際參與度。經濟合作與發展組織發布了全球40 余個經濟體、22 個服務領域的《數字服務貿易限制指數》，將影響數字服務貿易發展的主要限制措施分為五大類：基礎設施和連通性、電子交易、支付系統、知識產權、其他影響數字化服務貿易的壁壘。

上述文獻為研究中國科技開放的內涵和評價提供了廣闊的視角和良好的數據基礎，尤其是在人才、知識和資金等關鍵科技創新要素的國際流動，以及科技開放產出等方面的研究較為深入。由于數據可獲取性和相關理論研究的限制，現有文獻對制度型開放、參與和推動全球科技治理等方面的研究較少。

1.6 中國高水平科技開放的重點評價指標

本研究認為，新形勢下中國高水平科技開放包含以下3 個方面的內容：

第一，參與和推動全球科技治理。數據治理、數字貿易、數據跨境流動和知識跨境流動等是全球科技治理的新趨勢；設立和參與國際科技組織是推動全球科技治理的重要路徑之一。具體指標包括：數據治理能力、數字服務貿易情況、在華國際科技組織數量、在國際科技組織的任職人數和國際大科學裝置數量。

第二，關鍵科技創新要素的國際流動。人才、資金、知識和數據的國際流動是高水平科技開放的重要標志。具體指標包括：出入境留學生、科研人員的國際流動、知識產權使用費用和吸收海外研發資金。

第三，高水平科技開放的產出。高水平科技開放不僅要產出高質量國際合作論文和國際專利，還要具備大規模生產和出口技術復雜較度高產品的能力。具體指標包括：國際合作論文的數量和學術影響力、國際專利申請數量和占比和出口產品復雜度（見表1）。

表1 中國高水平科技開放的重點評價指標

表2 1995—2021 年主要國家出口產品復雜度指數的排名變化情況

2 中國高水平科技開放的現狀

2.1 中國參與和推動全球科技治理的能力與高收入國家的比較

2.1.1 數據治理能力有較大提升空間

數據治理是全球治理關注的重要議題之一，越來越多的機構開始研究數據治理的框架、措施和原則，以及評估數據治理的成效和影響[1]。2021 年喬治華盛頓大學發布的《政府數據治理能力指數》顯示[2]，一方面，中國在戰略制定（75 分）、規則制定（80 分）和公眾參與度（75 分）方面表現較好，國內數據基礎制度和數字政府的法律法規不斷完善。近年來，中國密切關注數據治理領域內的網絡安全和信息安全，制定了一系列相關政策文件，例如，2015—2022 年，國務院印發了《促進大數據發展行動綱要》《政務信息資源共享管理暫行辦法》《科學數據管理辦法》《關于加強數字政府建設的指導意見》；2021 年，第十三屆全國人民代表大會常務委員會通過《中華人民共和國數據安全法》《中華人民共和國個人信息保護法》；2022 年，工業和信息化部印發《工業互聯網數據安全保護要求》；2022 年，中共中央、國務院印發《關于構建數據基礎制度更好發揮數據要素作用的意見》。另一方面，中國的國際參與度（25 分）亟待大幅提高，在雙邊和多邊貿易協定中，還需更加主動地參與和主導相關規則的制定。例如，中國參與了《區域全面經濟伙伴關系協定》（Regional Comprehensive Economic Partnership，RECP），保留有“合理的公共政策”和“國家安全”兩項例外。簽訂了《中國-韓國自由貿易協定》和《中國-澳大利亞自由貿易協定》，對無紙貿易、個人信息保護等方面均有規定，但是在開放范圍和開放程度方面仍有待提高。

2.1.2 數字服務貿易發展具有較強韌性和較大潛力

盡管數字服務貿易政策的制定與執行會受到政治、經濟和社會等多方面影響，但發展方向仍要兼顧平衡與開放。一方面，中國數字服務貿易快速增長。根據聯合國貿易和發展會議（United Nations Conference on Trade and Development，UNCTAD）的統計口徑，2020 年各國數字服務出口額在服務貿易總額的占比中，美國和英國的占比達60%以上；中國為50.7%，年增速為10.7%，中國數字服務貿易出口額排名全球第8 位[3]。另一方面，中國要主動對標高標準數字服務貿易規則。經濟合作與發展組織推出的《全球數字服務貿易限制指數》（Digital Service Trade Restrictiveness Index，DSTRI）[4]， 將數字貿易限制措施主要劃分為五大類，即基礎設施和連通性、電子交易、支付系統、知識產權影響數字服務貿易的其他壁壘。該指數值介于1和0 之間，0 表示數字貿易處于完全開放的環境，1 表示完全不開放。在新興經濟體中，中國數字貿易限制指數最高，對數字服務貿易的阻礙較大。2021 年，中國商務部發布的《中國數字貿易發展報告2020》顯示，數字貿易規則成為國際經貿規則創新變革中最活躍的領域，中國還需要積極參與數據安全、數字貨幣、數字稅等國際規則和技術標準的制定，積極推進網絡空間的國際交流合作。

2.1.3 參與和設立國際科技組織的水平有待提高

根據科技部官方數據，國際科技組織數量（標準化后），中國得分為13，美國得分為100；在國際組織任職人數（以聯合國秘書處職員數量替代并標準化后），中國得分為22，美國得分為100；國際大科學裝置數量（標準化后），中國得分為35，美國得分為100。中國采取了相關政策和舉措，培養國際科技組織人才，促進國際科技組織在華發展。例如，2016 年，中國科協和民政部印發了《關于加強國際科技組織人才培養與推送工作的意見》的通知。2023 年，中國科協與北京市政府合作，共同建設了中國首個“國際科技組織總部集聚區”。

2.2 中國關鍵科技創新要素的國際流動情況

2.2.1 人力資源的國際流動有待加強

人才是開放創新的核心要素。從總量來看，2019—2020 年，中國是最大的留學生來源國，也是世界第三大、亞洲第一大留學目的國[5]。但是，中國人口基數較大，人才流動占比仍然較低。一方面，中國出境留學生占比處于高收入國家水平，但是入境留學生占比較低。根據聯合國教科文組織的數據，2019 年，主要創新型國家高等教育出境留學生在總體學生規模中的占比情況：瑞士（5.27%）、法國（3.84%）、德國（3.71%）、韓國（3.34%）、瑞典（3.33%）、加拿大（2.85%）、中國（2.26%）。2015—2019 年，中國高等教育留學生流入占比從0.28%上升到0.43%，低于中等偏上國家平均水平（0.91%）[6]。另一方面，中國科研人員國際流動比例較低。盡管中國已建立了廣泛的國際科學合作網絡，但是《OECD 科學、技術和工業記分牌（2017）》[7]顯示，從流入人才或流出科研人才占國內研究人員的比率來看，相比瑞士（15.26%，13.49%）、盧森堡（9.85%，11.55%），中國（1.5%，2.37%）在人力資源的國際流動方面有待加強。

2.2.2 知識跨境流動亟待大幅提高

知識產權使用費（收入和支出）是評價知識跨境流動的重要參考指標之一。世界知識產權使用費從20 世紀90 年代以來呈指數增長，主要集中在一些發達國家。雖然多種原因導致知識產權使用費存在一定程度的扭曲，但是仍然能部分反映知識跨境流動情況。與主要發達國家相比，中國的知識跨境流動還有較大差距。一方面，中國知識產權收入總額較低，支出總額較高。中國知識產權收入總額從2010 年的8.30 億美元，增長到2020 年的85.54 億美元（見圖1），增長了近10 倍，但是仍落后于美國（1 137.79 億美元）、荷蘭（450.25 億美元），差距較大。中國知識產權支出總額從2010 年的130.39 億美元，增長到2020 年的377.81 億美元（見圖2），落后于美國（429.84 億美元）、荷蘭（427.68億美元），差距較小。另一方面，中國知識產權使用費在貿易總額中的占比有待提高。從知識產權收入總額的占比來看，中國從2010 年的0.05%，增長到2020 年的0.34%（見圖1），全球排名第35 位，低于荷蘭（6.78%）、日本（5.43%）、瑞士（5.25%）、冰島（5.08%）、美國（4.61%）。從知識產權支出總額的占比來看，中國從2010 年的0.87%，增長到2020 年的1.49%（見圖2），全球排名第28 位，低于荷蘭（6.44%）、瑞士（5.97%）、瑞典（4.00%）、日本（3.56%）、新加坡（3.09%）、加拿大（2.74%）。

圖1 2010—2020 年中國知識產權收入總額和在貿易總額中的占比

圖2 2010—2020 年中國知識產權支出總額和在貿易總額中的占比

2.2.3 吸引海外資金的能力有待加強

海外研發資金是評價各國吸收海外資金的重要指標，具有國際可比性。中國吸引海外研發資金占比較低，還有較大提升空間。根據歐盟統計局[9]和OECD[10]的統計數據，2018 年各國海外資金在國內研發經費支出中的占比，中國（0.36%）排在第83 位，遠低于加拿大（9.33%）和美國（7.3%）的占比。相關研究顯示[11]，在華外資研發機構是中國對外聯系的重要途徑，為內外創新資源、創新成果和知識流動提供重要通道。由于中國國家創新體系不斷完善，內資和外資的差距縮小，需要外資研發機構更加緊密地嵌入中國創新體系中，內外資相互作用、相互影響以及共同發展。

2.3 中國知識產出和技術產出情況

2.3.1 國際合作論文的影響力仍需進一步提升

一方面，中國國際合作論文總量較大。根據科睿唯安（Clarivate）的國際合作論文數據，中國從2015 年的84 305 篇，增加到2020 年的160 324 篇，增長了90%，排名全球第2 位（見圖3）。另一方面，中國國際合作論文的學術影響力有待進一步提高。學科規范化引文影響力（Category Normalized Citation Impact，CNCI）是科睿唯安提出的，指一篇文獻實際被引次數除以同文獻類型、同出版年和同學科領域文獻的期望被引次數。中國CNCI 值從2015 年的1.50，增加到2020 年的1.64。全球主要國家國際合作論文的CNCI 值為：瑞士（1.90）、荷蘭（1.86）、丹麥（1.86）、以色列（1.83）、英國（1.75）、加拿大（1.74）、韓國（1.71）、法國（1.66）、新西蘭（1.65）、德國（1.65）、中國（1.64）、美國（1.63）、日本（1.63）、印度（1.46），中國排名第44 位。

圖3 2015—2020 年中國國際合作論文數量和學術影響力

2.3.2 多局同族專利總量有待進一步提高

多局同族專利是指在一個或多個國家或地區提交的一組相互關聯的專利申請，不僅具有國際可比性，還能夠用于評價科技創新的質量[12-13]。一方面，中國多局同族專利申請總量仍需提高。中國多局同族專利申請總量從2010 年的12 890 件，上升到2018 年的35 747 件，增長了1.77 倍（見圖4），排名全球第3 位，與美國（104 000 件）和日本（77 632 件）仍存在一定差距（見圖5）。另一方面，中國多局同族專利在專利申請總量中的占比有待進一步提高。從多局專利族在專利申請總量中的占比來看，2017—2018 年，德國占比為33.50%、美國占比為28.8%、日本占比為25.10%，中國占比僅為2.50%（見圖5）。值得注意的是，中國多局同族專利占比呈現下降態勢，從2010 年的4.42%下降到2018 年的2.23%（見圖4）。

圖4 2010—2018 年中國多局同族專利總量和在專利申請總量中的占比

2.3.3 出口產品復雜度還需不斷提高

出口產品復雜度指數是哈佛大學國際發展中心的哈佛增長實驗室用來評估各國一籃子出口產品的生產能力、多樣性和復雜性的研究工具[14]。出口產品復雜度指數越高，表明國家的專業能力越復雜，越能生產高度多樣化的復雜產品。1995—2021 年，中國的出口產品復雜度指數排名提高了28 位。2021 年中國處于第18 位，排名前10 位的國家是：日本（2.26）、瑞士（2.14）、韓國（2.04）、德國（1.94）、新加坡（1.83）、捷克（1.75）、奧地利（1.68）、英國（1.61）、斯洛文尼亞（1.59）、瑞典（1.54）。

3 結論與啟示

整體來看，一方面，中國高水平科技開放的基礎環境較好。黨的十八大以來，中國社會主義市場經濟體制更加成熟完備，基礎研究財政投入力度不斷加大、支出結構持續優化，符合科學規律的評價體系和激勵機制不斷完善，各類創新主體吸收、消化、運用外來知識和技術的能力不斷增強。另一方面，中國高水平科技開放與高收入國家相比還存在一定的差距。主要體現在還需以更加開闊的視野、更加務實的舉措，更加積極地參與全球科技治理、促進關鍵科技創新要素的國際流動以及提高科技開放的產出質量，為進一步提升中國科技對外開放的水平和能級提供支撐。

新形勢下高水平科技開放的戰略和政策，要以促進要素流動型開放和制度型開放為戰略重點，推動科技強國建設，支撐更高層次的自主創新，政策啟示如下：

第一，促進國內數字基礎制度與國際規則的有效銜接。在《中華人民共和國數據安全法》《中華人民共和國個人信息保護法》等法律法規中，積極探索促進國內外規則相銜接的關切點和具體措施，為中國數據要素參與全球競爭提供法律依據。

第二，積極參與數據治理國際規則和標準的制定。積極參與數據安全、數字貨幣、數字稅等國際規則和技術標準的制定，打造區域數據治理共同體。主動設置數據治理相關議題，通過國際論壇、展會、學術交流等多種途徑增強中國的話語權和影響力。

第三，拓展利用全球優質科技創新資源的渠道。借鑒中國香港和中國澳門的國際自由港市場化、法制化制度環境建設經驗，在北京、上海等地區試點自由貿易港、自由貿易試驗區的“離岸科創”政策，吸引國際優質科技創新資源。

第四，構建國際科研合作新網絡。加強同瑞士、法國、意大利、瑞典、芬蘭和奧地利等歐洲國家以及印度、巴西等新興國家的科研合作，拓展國際科研合作伙伴，探索合作新模式。

第五，構建高水平科技開放的生態環境。全面提升和優化中國科研環境、教育環境、融資環境、營商環境、數字環境、平臺環境、宜居環境和生態環境等，促進國內外兩種資源的優化配置與整合，從而產生溢出效應、外部效益及聯動效應?！?/p>