市區一體化多測合一管理系統建設研究與探索
——以杭州市為例

□杭州市規劃和自然資源調查監測中心 施仲添

隨著政府 “放管服”改革不斷深入，優化營商環境的要求不斷提升，“多測合一”改革工作逐步走進“深水區”。2021 年，國務院發文《國務院關于開展營商環境創新試點工作的意見》明確在北京、上海、重慶、杭州、廣州、深圳6 個城市開展營商環境創新試點，開展分階段整合相關測繪測量事項。杭州市結合實際情況，出臺了《杭州市深化“多測合一”改革的實施意見》，明確按照“同一標的物只測一次”的原則，分階段整合規劃、土地、房產、交通、綠化、人防、消防等測繪測量事項，同一階段涉及的多個測量事項合并，實現“多測合一”。將工程建設項目審批全流程測繪服務劃分為三個階段：一是前期服務階段，本階段主要涉及土地勘測定界、宗地測繪等測量事項；二是審批監管服務階段，本階段主要涉及不動產預測繪、人防面積預測繪、定位測量、±0.00檢測等測量事項；三是竣工驗收服務階段，本階段主要涉及竣工規劃核實測量、不動產權籍調查、機動車停車場（庫）測量、綠地測量、人防測量、消防測量和地下管線等測量事項。

《杭州市深化“多測合一”改革的實施意見》還明確了在統一測繪技術標準體系的基礎上，建立并推廣應用全市統一的“多測合一”管理系統，實現“多測合一”項目的測繪服務機構測繪成果的在線匯交和測繪成果在各部門間的共享互認。

一、現狀分析

2020 年開始，杭州市市本級啟動建設“多測合一”管理系統，目前市本級已建成并投入使用，正逐步向下轄各區縣推廣應用系統。對照部省相關要求，系統應用前，各區縣主要存在以下問題。

（一）測繪成果缺乏統一有效的數字化管理手段

杭州下轄各區測繪主管部門在“多測合一”測繪成果管理方面存在不足，如管理略顯混亂、成果存儲渙散、業務應用完后不保存等，對測繪成果沒有形成統一管理、統一應用的管理機制，嚴重缺乏數字化、智能化的管理手段。

（二）管理人員技術水平難以完成專業支撐

杭州下轄各區測繪主管部門專業技術人員相對缺乏，尤其缺乏既懂測繪業務又熟悉信息化建設的技術人員，所以很難依托區級測繪主管部門力量單獨建設相關信息系統，進而支撐“多測合一”測繪成果的統一管理和應用。

（三）信息化建設水平參差不齊

杭州下轄各區由于財政投入、領導重視程度不同，各區的信息化建設水平參差不齊，加上技術團隊缺乏，所以獨立建設并運營信息系統的基礎相對較差，多是借助省市等上級部門的大力支持。

二、建設思路

（一）總體目標

充分發揮市級統籌引領作用，建設市區一體化“多測合一”管理系統，解決“系統架構不一致、上下應用不貫通、市區數據不互通”等問題，實現全市“建設標準統一、技術架構統一、數據服務統一、應用服務統一、基礎系統統一”的“五統一”建設目標。

1.建設標準統一

技術規程和數據標準采取全市統一的模式進行發布，數據中心全市統一建設，市區兩級“多測合一”測繪成果采用“集中管理、統一維護和分級應用”的模式，解決當前技術規程、數據標準、技術架構和服務聚合難以統一等問題。

2.技術架構統一

市、區兩級系統建設采用統一技術架構，包括系統架構、運行環境、技術規范、成果共享機制以及系統運維機制等，為市、區兩級系統互聯互通以及市級統一向省級匯交成果提供技術保障。

3.數據服務統一

服務發布采用基于統一技術架構數據中心進行發布的模式，通過聚合與拆分數據服務的手段，根據不同節點采取分級授權，實現不同層級用戶可以管理和應用不同節點的“多測合一”測繪成果，采用市區兩級分級管理和查詢，以滿足市級統一向省級匯交的實際需求，為市區一體化審批平臺等應用系統提供統一的數據服務接口。

4.應用服務統一

市、區基于統一的“多測合一”管理系統為行政審批、登記發證等業務提供涉及的勘測定界、建筑物定位、±0 檢測、不動產測繪等測繪成果應用服務，提升行政審批的效率和科學性。

5. 基礎系統統一

市級建立“多測合一”管理系統的基礎版本，區級在市級版本的基礎上和統一技術架構下，充分考慮各區的特殊需求建立區級節點，通過定制相應的數據服務和系統功能，實現區級節點特色應用的快速研發和部署，減少重復開發和資金投入，縮短建設周期。

（二）建設模式

充分運用政務外網、互聯網和微服務架構等先進技術，構建市區一體化建設模式，通過市級統籌建設全市“多測合一”數據標準和架構體系，搭建統一架構的“多測合一”管理系統，區級“多測合一”管理系統節點實行統一技術架構和運行環境按區分節點的模式進行部署，搭建不同的區級節點，系統應用和數據更新維護等工作將根據職責分工來分頭開展。系統統一建成后，區級節點不僅可以充分共享市級系統建設成果，還可以在此基礎上拓展區級特色需求應用。市級系統亦可充分吸收區級節點特色，不斷優化完善市級系統功能。市區兩級通過相互促進和增強，實現全市共建共享共用，避免重復開發相同的系統功能。市級和區級系統采用“邏輯統一、物理獨立”的模式，根據系統設定的權限進行歸集和管理“多測合一”成果，統一對外提供相關數據服務，進而構建統籌管理市區“多測合一”的新局面。

市區一體化建設模式最大的優點是市區分工明確，優勢互補。市級層面，建設運維資金和人才隊伍集中保障系統支撐環境、技術支撐服務接口、運維服務數據中心，頂層設計系統建設和制訂相關標準規范。區級層面，負責保障系統落地和系統應用組織等具體工作。

（三）建設內容

1.梳理業務事項

結合審批制度改革以及優化營商環境創新試點，將工程建設項目領域涉及的相關測繪事項劃分為前期服務、審批監管和竣工驗收三個階段，實行分階段整合相關測繪事項，做到“同一階段、一次委托、成果共享”。

2.制定標準體系

以業務事項梳理為基礎，以國家、省及行業標準為依托，結合杭州特色，制定《杭州市規劃和自然資源局綜合測繪技術規程》《杭州市規劃和自然資源局綜合測繪成果報告示例樣本》《杭州市規劃和自然資源局綜合測繪成果質量檢驗標準》等一系列標準規范，規范“多測合一”測繪服務行為和測繪成果。

3.搭建總體框架

按照多租戶分布式應用與微服務架構，設計“多測合一”管理系統底層架構，確保訪問的安全性、高效性、穩定性和可擴展性。

4.開發系統功能

根據杭州實際情況和業務需求應用的需要，研發符合杭州實際、支撐市區兩級的涵蓋“云上下載、網上報送、系統質檢、成果入庫、實時共享、動態評價”六大功能的“多測合一”管理系統功能，并結合區級應用需求，開展市區一體化“多測合一”管理系統建設和推廣工作。

5.建立系統運維機制

一是建立系統推廣應用機制，杭州市規劃和自然資源調查監測中心作為支撐單位負責技術保障，自然資源主管部門作為系統落地屬地負責系統的具體落實和應用；二是建立數據共享交換和安全保障機制，保障“多測合一”測繪成果在行政審批、登記發證等業務系統實現共享和應用。

三、總體設計

（一）總體架構

采用當前主流的“大系統、微服務、輕應用”的架構設計理念，遵循“共建、共享、互通”的建設原則，創新市區一體化建設模式，搭建全市統一的“多測合一”管理系統，形成全市“多測合一”的多節點式管理、應用和共享服務的創新機制。系統架構主要包括基礎設施層、數據資源層、服務層和應用層四部分。

1.基礎設施層

由計算資源、存儲資源、網絡資源和安全資源組成，如電子政務外網、互聯網、網閘等，基礎設施層是平臺運行基石，支撐系統的基礎運行。

2.數據資源層

主要由測繪單位基本信息數據、建設項目“多測合一”測繪成果數據以及支撐“多測合一”測繪業務開展的土地權屬一張圖數據、不動產登記權籍數據等組成。

3.服務層

主要是基于面向服務的架構（SOA），為系統提供數據管理服務、數據共享交換服務、統計分析服務和系統運維服務等。

4.應用層

主要包括支撐測繪單位應用的用戶注冊、用戶登錄、合同備案、基礎資料下載、項目成果上傳等應用，以及支撐技術支持單位的基礎資料上傳、項目成果下載、成果質檢、質量評定、信用評價和數據推送等。另外，還包括“多測合一”管理系統為建設項目審批系統、土地征遷系統、不動產登記系統和其他部門審批系統提供數據成果服務應用。

▲ 一體化“多測合一”管理系統總體框架示意圖

5.支撐保障

為確保系統的安全、正常運行，構建標準規范體系、系統運行保障體系、信息安全體系，保障系統的正常運轉。

（二）數據架構

根據應用需要和技術發展的實際，市區一體化“多測合一”管理系統數據架構上采用“市區一體、同構部署、分節點應用”的模式，遵循“集中分散靈活選擇、架構全市統一”建設原則。系統分成市級節點和區級節點，市區兩級采用相同的支撐環境、數據標準和服務標準，按頂層設計統一規劃、分級應用。市級節點負責全市統一應用系統的接口服務發布，區級是市級的分節點，可以根據自身業務需求在一體化框架基礎上發布少量的接口服務，同時支持市區兩級的互聯互通，實現市區一體化管理和應用。

（三）關鍵技術

1.多租戶技術

多租戶技術是跟隨著云技術一同興起的一種軟件架構技術，是一種提供多用戶環境下租戶共享的系統或應用解決方案。其最大的特色就是確保不同用戶間的數據不僅僅是相互隔離而且還是安全的。當前，主流的多租戶數據隔離方式主要有三種：一是獨立數據庫；二是數據庫共享但數據結構隔離；三是數據庫和數據結構均實現共享。對三種方式進行比較：第一種方式的數據隔離級別是最高的，但開發成本相對較高，應用復雜度卻是最低的；第三種方式的開發成本和軟件購置成本都是最低的，同樣其數據隔離級別和安全性能也是最低的；第二種方式介于第一種和第三種方式之間。

簡單來說，多租戶通常理解為一個獨立系統實例可以同時服務于多個不同組織的應用模式。應用多租戶技術不但能實現各租戶之間應用相同的系統實例，而且還能夠依據租戶個性化需求實行個性化定制系統實例。多租戶情況下，全部租戶應用統一的系統實例，但鑒于系統具備對租戶提供個性化支撐，通常情況下租戶在應用時無感體驗不到正在與其他租戶同時應用相同系統。為確保多租戶環境中全部租戶既能獨立擁有一個系統實例，同時實現個性化定制，在開展系統設計之初，就必須對系統所涉及的全部數據采取隔離存儲方式開展相應的頂層設計。

2.微服務架構

微服務架構是隨著技術發展剛新興起來不久的架構模式，其核心是將一個架構復雜、功能龐大的系統，通過合理規劃、細分為若干個微服務，具有較強的內聚性。單個服務可以分開部署，服務可以按需擴容，擴展性較強，同時各服務間還可以采用調用的方式實現服務間的通信。在微服務架構應用時，不會受限于技術更新換代，只要服務間能實現通信，不同服務完全可以采用不同的開發技術，開發應用便捷性較好。和傳統的服務架構技術相比，微服務架構有研發效率較高、復雜度可控、容錯性較好和擴展性較強等優點。

四、應用設計

（一）應用體系設計

市區一體化“多測合一”管理系統主要實現在線服務、項目管理、成果質檢、成果管理和成果共享等功能。就系統應用而言，主要由為測繪單位服務的業務模塊、為技術支撐單位服務的質檢和入庫模塊、為管理部門服務的管理服務模塊以及多個接口組成。

測繪單位服務模塊主要包括測繪單位注冊與登錄、合同備案、基礎數據申請與下載、成果數據上傳等功能。

▲一體化“多測合一”管理系統應用體系圖

技術支撐單位服務模塊主要包括基礎數據上傳、成果數據的質檢、成果數據入庫、測繪項目查詢與統計等功能。

管理部門服務模塊主要包括為各部門的信息系統提供成果應用的服務接口、成果質量結果的收集與應用等功能。

（二）功能設計

市區一體化“多測合一”管理系統主要包括合同備案、基礎數據上傳、成果數據上傳、成果數據質檢、成果數據入庫、成果數據查詢等模塊。

1.合同備案

測繪單位線下簽訂“多測合一”測繪合同后，在市區一體化“多測合一”管理系統中進行合同備案，上傳項目的基本信息和邊界范圍，同時與“一地一碼”業務協同平臺交換信息進行信息匹配校驗成功后，在“多測合一”管理系統中快速創建項目。

2.基礎數據上傳

管理部門根據測繪單位上傳的項目信息和邊界范圍，經核實確認后根據業務相應準備有關的基礎數據，并在系統中上傳供測繪單位下載。

3.成果數據上傳

測繪單位下載測繪基礎數據后，按照國家、省市、行業相關標準以及《杭州市規劃和自然資源局綜合測繪技術規定》進行外業作業、內業編輯，并根據《杭州市規劃和自然資源局綜合測繪成果報告示例樣本》形成測繪成果與報表，在系統中進行成果數據上傳。上傳的成果數據電子文件必須附有測繪單位電子簽章，保障電子文件的真實性和完整性以及簽名人的不可否認性。

4.成果數據質檢

管理部門利用系統提供的質檢工具對測繪成果進行檢查，亦可通過在線瀏覽或下載對測繪成果進行人工輔助檢查，將檢查結果上傳系統反饋給測繪單位。對于不合格的項目，管理部門通過系統將項目退回測繪單位，要求測繪單位按質檢意見進行修改完善直至合格為止。同時，將質檢結果根據信用評價要求反饋信用評價管理部門，作為測繪單位信用評價指標之一。

5.成果數據入庫

經質檢合格的項目，管理部門利用系統提供的入庫工具進行入庫管理，通過服務接口為后續審批業務進行成果推送利用、部門數據共享。

6.成果數據查詢

根據系統設置的權限范圍，管理部門或測繪單位可以通過土地碼、項目名稱、項目編號、測繪單位名稱等關鍵詞對系統中的全部或本單位承接的項目進行查詢、瀏覽等操作。

五、技術創新

市區一體化“多測合一”管理系統實現了全業務流程、市區一體化、全功能覆蓋的多租戶架構，應用系統模塊微服務化和租戶間互聯互通等關鍵技術，支撐了“測繪審批共享一碼通”的創新應用模式，實現了“多測合一”管理系統與其他應用系統的成果互聯互通，真正達到了“一次委托、聯合測繪、成果共享”的目的。

一是設計并實現面向“多測合一”應用的多租戶架構，創新應用基于工作流的多租戶定義業務流程、租戶內流程跨區域流轉、適應多級聯網審批等關鍵技術，實現了測繪單位統一管理、測繪成果匯集統一入口、測繪成果共享統一推送和測繪服務統一監管等全流程業務聯動的創新模式。

二是以功能服務、數據服務、接口服務和基礎設施服務為核心，在多租戶應用框架下，將“多測合一”應用實行微服務化，通過云服務系統解決多節點統一歸集和應用的問題，為“多測合一”成果歸集和按需共享利用提供了支撐。

三是融入“土地碼”概念，依托“土地碼”將工程建設項目審批過程中不同階段的測繪成果及項目相關信息納入工程建設項目審批全生命周期管理，并依托杭州市一體化智能化公共數據平臺實現測繪成果在部門間的成果共享互認，實現“一次委托、聯合測繪、成果共享”。

六、結語

市區一體化建設模式能夠快速高效推進“多測合一”管理系統的建設，區級節點在繼承市級系統的基礎上快速部署和定制本地化應用，不僅可以降低區級資金投入和建設運維的技術門檻，還可以達到減少重復性工作和時間成本的目的，極大緩解區級部門因技術人員不足和資金缺少帶來的建設運維壓力。區級只需關注系統落地和推廣應用，市區兩級職責清晰、分工明確、優勢互補。市區一體化“多測合一”管理系統建設為促進工程建設項目審批制度改革、提升市場主體獲得感、優化營商環境發揮了非常重要的作用。平臺建設模式，滿足了城市級全流程測繪服務的需要，在數據協同、部門間共享互認、服務安全等方面實現了突破，為城市級“多測合一”改革和建設提供了“杭州樣本”。