基于“公共價值”理論的公共圖書館服務均等化研究*

尚子娟 李 倩 楊 斌

（1.長安大學馬克思主義學院 西安 710064； 2.長安大學人文學院 西安 710064）

0 引言

基本公共文化服務均等化發展是新時代中國特色社會主義文化建設的重要任務。提升公共文化服務均等化水平既是推動公共文化服務高質量發展的一項重要舉措，也是確保人民基本文化權益實現的制度機制。2021年印發的《“十四五”公共文化服務體系建設規劃》將“基本公共文化服務均等化水平持續提升，城鄉間、區域間公共文化發展差距明顯縮小”列為2035年遠景目標的重要內容[1]。公共圖書館服務作為基本公共文化服務體系的一項重要內容，其在縣域及以下地區有著較大的覆蓋面，可以為基層弱勢群體提供服務，提高基層公民的文化素養[2]。2016年印發的《關于推進縣級文化館圖書館總分館制建設的指導意見》明確指出，要“增加基層公共文化資源總量，保障城鄉群眾普遍均等地享有基本公共文化服務”，并以此為依據，提出要“強化基層公共文化資源管理，推動社會經濟發展”。顯然，公共圖書館與人民群眾的文化生活存在著密切的聯系，已然成為實現公共文化服務均等化的關鍵所在，在構建現代公共文化服務體系方面擔負著重大的社會責任。加強公共圖書館總分館制等均等化措施，不僅可以提升公眾的文化水平，還可以推動國家文化實力的發展。因此，如何切實提高圖書館公共文化服務能力、推動公共文化服務范圍擴展到農村和其他薄弱地區、保障全體公民平等享用公共圖書館資源是圖書館在實現均等化過程中需要關注的重要問題[3]。

1 公共圖書館服務均等化價值創造：“價值—能力—支持”理論框架構建

1.1 理論分析框架構建

20 世紀90年代以來，政府治理的大環境發生了重大變革，傳統的公共行政范式在理論與實踐領域日漸式微，在這一背景下，公共價值理論應運而生?！肮矁r值”這一概念是由馬克·穆爾教授于1995年在他的著作《創造公共價值:政府戰略管理》中首次提出。他認為，公共管理的終極目標就是為社會創造公共價值[4]，公共價值理論又恰是其研究路徑的解釋和拓展。馬克·穆爾將公共價值與公共部門的戰略管理結合起來，提出了有名的公共價值管理戰略三角模型，該模型由價值、合法性與支持、運作能力三個基本要素構成，致力于為公共部門及管理者搭建一個公共價值創造的戰略分析框架。

馬克·穆爾的戰略三角模型為推進公共圖書館服務均等化提供了科學的理論基礎。公共圖書館服務均等化即在平等的基礎上為公眾提供文化服務，這是提升人們精神文化需求的重點環節。它的價值目的是實現社會的公平和公正，在推進過程中，需要統籌整合資源、方法、技術等多方面能力因素，還需要獲得各利益相關者的支持和合作。這是一項極具全局性、漸進性和趨勢性的系統工程，與戰略三角模型所貫徹的價值、運作能力、合法性與支持三個基本因素高度契合，即在公共圖書館的服務活動中，要使其在價值、能力和支持三個方面達到均衡和統一，這樣才能助推均等化的實現[5]。因此，文章以公共價值理論為基礎，借鑒穆爾的公共價值管理策略三角模式，從價值—能力—支持三個層面構建圖書館均等化分析框架（如圖1 所示），以為“公共價值創造”提供一個新的視角。

圖1 公共圖書館服務均等化理論分析框架

1.2 公共價值理論與公共圖書館服務均等化現實的契合性分析

1.2.1 價值層面：公共圖書館服務均等化的本質要求

價值是“公共價值理論”之魂，其戰略地位舉足輕重，旨在確定某項政策有無實行之必要，是否在公共圖書館均等化推進過程中體現公共價值。在此解釋框架中，價值要素是推進這項德政工程的基本準則，大眾對其的認同度及滿意度是評估圖書館均等化服務效能的標準。政府是社會公共價值的主體，其自身的社會屬性決定了其訴求必然指向社會公共價值。要想更好地創造公共價值，應將公共精神貫徹到底，從基礎設施投入、資源保障和為特殊人群提供服務等方面著手，通過改進總分館制度、合理分配圖書館資源等方式來改善這種不平等的現狀，保障公眾的閱讀權益[6]。公眾承擔著價值認知的角色，公眾的教育水平與外部文化環境深刻影響著其對公共圖書館服務的價值認知。公眾對圖書館服務內容的淡漠，表明服務已與公共價值觀背道而馳，一些基層文化服務中心如農家書屋的使用效率低就是典型的例子[7]。

1.2.2 能力層面：公共圖書館服務均等化的現實基礎

能力是戰略成功實施的現實基礎，應將組織發展所擁有資源和能力的充足程度以及外部供給環境的適宜性考慮在內?？傮w來看，影響公共圖書館服務均等化目標實現的能力要素涵蓋硬件與軟件兩個方面。硬件重點關注政府或公共管理者在促進圖書館服務均等化方面所提供的人、財、物等特定因素，如人才隊伍、硬件設施、數字服務、財政來源等。軟件的核心在于公共管理者以特定的手段、技藝、訣竅等確保均等化戰略的順利實施，繼而使公共圖書館的服務水平得以持續提升。良好的經濟條件是圖書館實現平等服務的內在保障，而良好的文化環境則是縮小文化差距的內在驅動力?；诖?，政府應采用科學合理的財政收支結構，培育館內人才隊伍，完善基礎設施配置。能力要素貫穿公共圖書館服務均等化建設的始終，具有很強的指導性。

1.2.3 支持層面：公共圖書館服務均等化的外在保障

“支持”要素側重于探討利益相關者及政策法律對戰略實施的支持力度。為快速響應公眾訴求，構建主客體良性互動模式以創造公共價值，應兼顧利益相關者的立場，積極尋求主體間的協作，以實現資源整合與系統良性運行。公共圖書館提供的支持力量包括公益性文化組織、企事業單位、民間文化能人以及文化志愿者等，這些力量均是公共圖書館服務的重要組成部分。一般來說，獲得利益相關者的正面支援越多，離組織的目標便越近，也越能提升組織的效率。若沒有得到所有或大多數利益相關者的支持，那么組織將難以達到自身目標，影響組織的有效性。圖書館服務均等化戰略的成功實施離不開公眾的積極支持和緊密配合，這是至關重要的因素。

1.3 二者有機耦合機理

“公共圖書館服務均等化”是當代公共圖書館的基本理念，其內在邏輯就是利用數字技術賦能公共圖書館管理，最大程度優化公共服務，實現“以人為本”?！皥D書館均等化服務”是一項保障公眾根本利益、具有明顯公共價值的公共政策，符合“價值圈”；與此同時，中央與地方對圖書館進行一系列政策、資金、技術上的扶持，為其提供“能力圈”；隨著公共圖書館的不斷發展，農民群眾的精神需求要得到滿足，主要利益相關者大都對此持肯定態度，有一定的“支持圈”基礎?！皟r值、能力、支持”三方面不可分割且相互作用。

基于公共價值戰略三角模型，我國公共圖書館均等化服務的外在實踐邏輯涉及價值目標管理、授權和支持環境的營造、政府運作能力三個相互關聯的閉合循環，在此期間公共管理者扮演著核心角色。我國雖然在推進公共圖書館服務均等化方面取得了一定成績，但也存在價值意識薄弱、配置不均、文化治理水平不高等問題。鑒于此，文章從“價值、能力、支持”三個要素角度，剖析公共圖書館服務的困境和根源。

圖書館均等化服務和公共價值創造存在高度耦合性，二者的產生都是為了應對棘手的公共問題，具有相同的戰略管理目標。公共價值創造對圖書館均等化服務有內在規定性，圖書館均等化服務可有效創造公共價值。文章將通過授權環境和技術要素賦能來實現公共文化治理，并將其歸納為公共價值再創路徑。這也間接表明在公共圖書館場域中，政府和公眾主體在內外部環境及法律、政策等要素的共同作用下，通過多元主體合作、技術深度融合和敏捷能力塑造等機制，實現了公共價值創造的有機耦合[8]。

2 公共圖書館服務均等化公共價值再創的邏輯

2.1 面向公共價值創造的圖書館服務均等化內在理論邏輯

以“公共價值”為切入點，公共圖書館的服務效能將受到價值、能力和支持三個要素的影響。

2.1.1 價值共識：公共價值創造的起點

公共價值的創造必須以鑒別和理解為首要原則，鑒于此，我們首先需要了解公共圖書館服務均等化要追尋的公共價值。公共價值的目標就是要縮小公共圖書館服務在城鄉、區域和群體之間的差距，確保不同地區、城鄉、群體都能享受到同等的服務，使基本公共文化服務覆蓋全社會[9]，確保每人都可公正合理、自由平等地獲取公共文化服務，享受同等的服務機會，獲得大體相同的結果。因此，它所要創造的公共價值至少應包括兩個層面：一是全民共享的機會均等；二是服務成果大致相當。

2.1.2 價值共創：公共價值賦能的關鍵

實現公共圖書館服務均等化更重要的是如何創造公共價值。目前，我國公共圖書館均等化的差異主要表現在經費、人力、服務觀念上。在實現均等化的過程中，應對數字鴻溝導致的新的社會不公保持高度警覺，運用數字技術向弱勢群體傳遞價值，使參與公共價值創造的各方主體都能實現共享。其一，數字賦能是創造公共價值的重要工具，圖書館應充分利用數字技術優化公共價值創造過程。其二，能力要素是實現價值共創的核心，應繼續強化人、財、資源要素的應用，構建適應數字社會發展的總分館制度，為多元主體參與價值共創提供強有力的要素保障。

2.1.3 價值實現：公共價值訴求的釋放

公共圖書館服務均等化所構建與創造的公共價值，其終極形態就是公共價值的釋放與配置。在初始階段，公共價值表現為公眾的主觀意愿與偏好，公共價值的實現代表著公共需求已然得到滿足，意味著大眾已在價值期望上形成明確的價值共識。公共圖書館在提供均等化服務時，要對多個利益相關者的價值預期，尋找一條可提升公共價值的途徑。面對多元價值訴求，公共圖書館建設和服務均等化要在協商與對話的基礎上構建有效的價值調和機制。

2.2 面向公共價值創造的圖書館服務均等化外在實踐考量

借助戰略三角模型的解釋框架，筆者從價值、能力、支持維度發現圖書館均等化服務在實踐應用方面存在諸多困境。

2.2.1 價值考量：基于公眾需求的分析

公共圖書館在提供均衡服務時，易受政府和公眾各自價值觀念的影響。政府的決策是否正確，直接影響到政府對公共圖書館事業的投資比重。只有在經濟發展良好且決策者又具備文化服務均等化意識的地區，公共圖書館才能快速發展[10]1-3。

公眾意識覺醒亦影響著公共圖書館服務效能的提升。我國基層農村讀者大多缺乏良好的閱讀習慣，存在素質較低的讀者損壞圖書及檢索、借閱機器，甚至借閱圖書后逾期不還的問題[11]，亦有在公共閱讀場所攜帶食品、大聲喧嘩、長期占位的讀者。不良的閱讀習慣不僅影響讀者的閱讀感受，還會影響圖書館的整體服務質量。

2.2.2 能力考量：基于服務效能的評價分析

當前，影響公共圖書館服務均等化的一個重要原因就是公共文化設施在數量質量、資源供給、服務能力等方面存在較大差距。不僅資源總量不足，且在分配上呈現地區、城鄉差異。首先，基層公共圖書館相對匱乏。近年來有少部分地區嘗試在鄉鎮建立分館，但大部分公共圖書館仍選擇將分館建在縣級以上的城市，鄉鎮一級的公共圖書館依然較匱乏。其次，文化基礎設施表現出顯著的城鄉差異。在城鄉之間，下級公共圖書館的人均設施、設備和文獻資源一般都不及上級館。最后，東西部地區公共圖書館的發展在資金保障、人才培育、裝備配置、戰略理念等方面有顯著差異，在某種程度上成為阻礙公共圖書館服務均衡的重要因素[10]1-3。東部公共圖書館建設規模與投資數額大、文獻資源多、服務覆蓋廣、服務能力強，西部區域則相對落后。

推進公共圖書館服務均等化缺乏足夠的財力與人力資源支撐。我國正不斷完善公共文化服務體系，推進縣級圖書館總分館建設的過程就是優化公共閱讀資源的過程。當前我國公共圖書館實施的是“一級政府負責一級圖書館”的橫向管理架構，必須統一規范設備購置、經費支出、設備技術標準，但該范式致使縣級分館在經費支持、資源優化和人才技能等領域難以與總館同步[12]，無法充分體現服務均等化。政府投入的資金只能維持基層館的人員工資，向落后地區轉移支付的力度也無法有效填補公共圖書館服務存在的資金缺口。在基層，建設公共圖書館、采購圖書已經耗費了大量的人力、物力和財力，難以支撐公共圖書館的后續運營和服務，一些圖書館甚至處于無經費、無管理、無服務的狀態，故確立區域公共圖書館服務的均等化長效機制是一項極具挑戰性的任務。

在追求均等化的過程中，公共圖書館要與時代發展接軌，在用戶需求多樣化的條件下提供精細化服務。面對眾多服務對象，管理員除須具備基本服務素質和理念外， 還須掌握專業的圖書理論知識。但目前基層圖書館工作人員存在文獻分類編目和采購、借閱程序不規范，態度不友好，服務回應能力差等問題，導致信息檢索效率低下，成為實現公共圖書館服務均等化的較大阻礙。

豐富的數字資源能保障服務供給均等化，但仍存在一些問題亟待解決。一是不同群體所能享用的數字資源參差不齊，特別是適合少數民族及農村留守老人、兒童、婦女的資源較少。二是面向農村的數字文化資源缺乏針對性，各省村鎮的公共電子閱覽室發展情況不一，部分省尚未實現全覆蓋。三是中西部地區信息基礎設施建設相對薄弱，部分偏遠貧困地區暫未接入互聯網，館藏資源數據難以在線上傳送，只能以硬盤鏡像的形式向他們供應。

2.2.3 支持考量：基于利益相關者的分析

在我國，公共圖書館運營依賴政府撥付資金，存在供方單一、社會參與不夠等問題，辦館經費只能“等、靠、要”，難以適應日益增長的服務需求。而美國對圖書館的資助主要分為兩類：一類是政府撥款，另一類是社會捐助。公共圖書館主要是由地方政府提供經費，但也有相當一部分經費是由聯邦政府、州政府以及社會各界提供的。我國基層圖書館長期依賴上級“輸血”，自身“造血”能力不足，未能有效吸收、動員社會力量，難以籌集到民間資本。

此外，政策數量少、引領作用弱、法律保障體系不健全、獨立性差等問題也影響公共圖書館服務均等化發展進程。我國公共圖書館立法起步晚，第一部國家層面的圖書館法于2018年才正式施行。另外，與公共圖書館建設利用相關的法規及細則大都過于籠統，難以貫徹落實[13]。相比之下，發達的國家公共圖書館法內容翔實而具體、操作性強，如：英國于1965年將“義務制”納入圖書館法律，其第九條第二款和第二十二款都對資金的籌集進行了明確規定；美國地方法規《愛達荷州圖書館法》第二十六章第三十三條針對圖書館正常業務經費制定了實施細則。只有持續探索、建構公共圖書館法律保障體系，才能指引公共圖書館科學規劃本館發展、加快均等化步伐。

3 公共價值戰略三角模型下我國公共圖書館均等化服務的實現路徑

基于公共價值理論，結合解析公共圖書館均等化理論分析框架，文章提出，要使大眾真正享有同等的公共圖書館服務，應從以下幾個方面著手。

3.1 凸顯價值取向，縮小認知差異

3.1.1 貫徹以人為本，公眾積極參與

新時期圖書館發展要堅持以人為本，充分發揮發展的積極性、主動性，集聚社會資源，促進圖書館事業快速、高質量發展[14]。首先，政府應從根源入手，增加教育補貼，縮小層級間的教育差距。其次，加大政策宣傳力度是重中之重，可利用網絡媒體多角度多方面宣傳，還可采取點對點、面對面、特殊群體上門入戶的方式向公眾宣傳普及公共圖書館服務的新政策，加深公眾對文化政策本質的理解，進一步提高公眾的價值認知度，要將服務政策真正落實到個人?？傊?，政府應秉持公平正義的原則，強化自身責任感，細化職權與責任，努力實現均等化發展目標，將“以人為本”的理念貫徹始終。最后，建立信息反饋機制、暢通群眾表達渠道。通過電話熱線、微博、郵箱、小程序等途徑收集民意，便于廣大群眾實時反饋文化訴求、維護文化權利。公眾也應更新價值觀念，提高認知水平，適時反饋自身需求，變被動接受為主動參與，積極建言獻策。

3.2 夯實能力基礎，補齊發展短板

3.2.1 均衡財政投入，提升服務水平

提高財政自給能力，發揮中央財政轉移支付制度對公共圖書館均等化服務的積極作用。一是均衡各省財政投入。由于省域間經濟發展水平、管理效率、財政管理制度等不一，故需要規范管理中央轉移支付資金，保障對落后地區圖書館兜底性的資金供給，逐步縮小地區差距。根據各地區經濟水平給予不同程度的撥款，在市縣兩級統籌規劃專項資金，加大對基層公共圖書館數字建設的扶持力度，促進區域協調發展。二是加強對公共圖書館的財政支持力度。供給水平的高低影響著我國公共圖書館服務均等化的進程。市縣兩級要設置專項資金，借助數字化跳板推動圖書館數字化建設邁上新臺階。區域發展相對滯后的省市，除了要加大資金投入力度外，還要積極探索開發網絡化與智能化供給結構。三是立足市場化的大趨勢，撬動民間資本投資，以免稅、補貼等優惠政策來激發市場活力，提振私人資本，形成以政府投資為杠桿、民間資金為填充的雙重融資機制[15]，以更好地為公眾服務。

3.2.2 健全人才體系，提升服務水平

市縣兩級公共圖書館服務體系建設的成敗，在很大程度上取決于其人才結構體系的合理性以及薪酬激勵機制的有效性。一是要創新人才培養機制與頂層設計。有針對性地引進高素質專才，加強對在崗人員的業務培訓，努力建設一支高素質的專業團隊。另外，各級公共圖書館應采用靈活多元的人才激勵與晉升機制，實行崗位績效考核制度，依據個人貢獻率進行薪酬激勵，暢通晉升渠道，最大程度增強服務能效。二是建立一套為民服務的考評與反饋機制。鼓勵讀者對服務進行滿意度評估并提出意見，優化公共圖書館工作，提升服務能效。三是開展個性化服務?？梢雮€性化服務的社會化指標，例如分類定制、信息推送、智能代理、幫助檢索等[16]，還可鼓勵文化工作者將傳統文化與現代科技相結合，創新文化傳播形式，提高信息服務水平。四是吸納體制外優秀人才。加大對縣級鄉鎮及貧困邊遠地區的人才培養力度，撥付專項資金，落實人才補貼措施，以縮小公共圖書館服務與其他方面的差距。

3.2.3 統籌資源配置，高效利用場館

總分館制是實現公共圖書館服務均等化最有效的途徑[17]。首先，統籌匯聚公共圖書館館藏文獻，構建一體化的運作、訂購和文獻聯建體系，開展多元化的特色服務，增強對各服務點的控制力，發揮流動服務車的靈活性優勢，實現“大總分館制”模式構想[18]。將村鎮圖書室和農家書屋等融入縣域圖書館總分館體系，對村鎮圖書室進行提質增效，推動基層公共文化高質量發展。其次，統籌城鄉機制下的圖書館資源配置。城鄉圖書館在館藏量、資源配置方面差距懸殊，因此，應著重關注基層文化場館的建設與發展。另外，因地制宜構建差異化的設施供給網絡體系。省市兩級城市化水平高，青年是主力軍，故可將現代思維與科技成果融入省場館建設；而縣級層面以老年人居多，故圖書館建設應首要考慮便捷性。只有把大眾的需要放在第一位，文化設施的功能才能得到最大限度的發揮。最后，均衡東西部圖書館發展?？山|西部“一幫一扶”制度，精準對接圖書館建設與發展，保證對已完成和啟用的圖書館設備進行及時維修，有效解決公共文化設施受損、利用率低，服務效能無法充分發揮的問題。

3.2.4 聚焦數字賦能，紓解區域差異

以數字賦能公共圖書館服務均等化即突破圖書館服務在物理空間、行政層級、參與能力方面的制約。一是下沉數字資源。建立全國、省、市、縣、鄉五級公共圖書館網絡化服務系統，實現各級圖書館模塊協同共享、兼收并蓄。拓寬技術應用廣度，使圖書館文化與科技相融合，滿足公眾的在線閱讀、借閱等數字化需求。二是關注數字貧困群體，提供無障礙服務。老年人、殘障人士等囿于數字鴻溝，常常無法享受到數字紅利，故公共圖書館服務一方面應重視提高特殊群體的數字素養及能力，另一方面應倡導適老化改造，依托云計算、大數據、區塊鏈技術，針對不同群體提供精細化、精準式、人性化的數字供給服務。三是探索區域協調發展機制，實現區域內公眾數字服務一體化。公共圖書館應該與京津冀協同發展、長三角一體化、成渝雙城經濟圈等國家區域發展戰略有機融合，以區域性圖書館服務聯盟為推動力，利用現代技術建立一個整合數據資源的業務應用平臺，節約數字化成本，實現聯盟成員館間的互惠共贏、協作互助。

3.3 提供支持保障，助推文化發展

3.3.1 完善政策法律，健全保障機制

《中華人民共和國公共圖書館法》明確提出“公共圖書館應當按照平等、開放、共享的要求向社會公眾提供服務”[19]，表明惠及全民的均等化發展是我國公共圖書館事業發展的重要理念。法律的支持、政策的扶持及政府的重視是公共圖書館均等化服務進入有序化、規范化和法制化發展的長效機制和重要保障?？v觀《中華人民共和國公共圖書館法》全文，指引性的條文居多，而法律闡釋或實施細較為欠缺。因此，應從實際出發，以基本法規為主干，以地方性規章為支脈，結合各地發展特點，修訂完善指導意見，并鼓勵各級予以增補，以可操作性和導向性為基本原則，完善公共文化服務的法律體系。同時，伴隨著公共需求的高層次和多元化發展，現行法律制度的內容也要適時革新，基于群眾的需求推陳出新，注重法規的時效性。

3.3.2 吸納社會力量參與，拓寬發展路徑

要實現公共圖書館的服務均等化，必須突破目前的模式，讓社會團體和大眾共同參與公共文化服務體系的構建。由于社會組織自身具備的非盈利性特征，可更精準地了解基層需求，故可作為政府與公眾的紐帶。具體而言，政府應該設立專門的文化社團資金，為社會力量的成長提供支撐。各省可根據自身特點，引入社會資本，借助市場化力量，以簽訂合同的形式委托專業機構，或采取財政補貼及相關優惠政策來管理運作，提高場館使用率及使用效益[20]。要充分發掘民間力量，讓文化骨干參與基層公共圖書館的服務和運營。與此同時，還要暢通參與渠道，健全與之相適應的激勵機制，以保障文化志愿者和文化骨干的文化權益。

（來稿時間：2023年8月）