回溯三屆美國政府對古政策看美古關系未來形勢及應對策略

張俊杰 尹學朋

【摘要】隨著近三屆美國政府對古政策的變化，美古兩國關系發生了巨大的轉變，從奧巴馬時期為實現關系正?；龅钠票?、合作到特朗普時期的停滯甚至對峙，再到當下拜登政府對兩國問題的回避，均可看到美國政府對古政策的搖擺不定、缺乏統一性和延續性。分析三屆美國政府對古政策的走向以及古巴當局的對策和反應，有助于在當今非對稱性對抗的國際環境中更準確預測美古關系動態，在新時代更準確地為美古關系的當前困境提出應對策略。

【關鍵詞】美國政府；古巴；制裁封鎖；雙邊關系

【中圖分類號】D812 【文獻標識碼】A 【文章編號】1672-4860（2024）01-0001-09

美國和古巴作為隔海相望的鄰國，兩國關系的歷史正是古巴對于美國反侵略、反干涉和反封鎖的斗爭史。其歷史問題源自殖民統治、獨立運動、古巴革命以及冷戰的意識形態斗爭及其后續影響，導致雙方之間長期的敵對關系和政治對抗。盡管在部分問題上雙方有所妥協并達成合作，但歷史問題仍舊存在，且在美國和古巴之間的外交關系中扮演重要角色。

一、美古問題的由來

（一）歷史情況敘述

第二次世界大戰后的幾十年里，世界被劃分為兩個主要意識形態團體：共產主義（社會主義）和資本主義。其中，古巴經過卡斯特羅領導的“七·二六”運動后，建立了革命政權，但因其在經濟上推行“土地改革”等措施觸犯美國在古利益，招致美國對其不滿，美國遂于1961年1月3日同古巴斷交。同年，美國支持古巴在美流亡者對古巴實施了侵入，史稱“豬灣登陸”^①，而正是這場失敗的軍事行動，不僅使美古關系走向對立，還導致卡斯特羅倒向了共產主義和蘇聯。時任美國總統約翰·肯尼迪知悉古巴和蘇聯的關系后，出于對共產主義在美洲擴張的遏制，對古巴實施了全面禁運，禁止美國和古巴的任何商業來往，這便是美古關系破裂的開始^[]32-37。

1962年10月，美軍偵察機發現蘇聯在古巴建造導彈投射井，經相關專家分析，認定其在古巴建造核武器投射裝置，引發了著名的“古巴導彈危機”，是二戰后世界上最接近使用核武器的事件之一。經過雙方激烈談判之后，雙方決定各退一步：美國同意永不入侵古巴，并從土耳其撤走他們的導彈，蘇聯也同意撤走在古巴的核武裝置。在經歷了“豬灣登陸”和“古巴導彈危機”之后，美古關系完全進入冰封期，雙方開始以敵對姿態進行對抗。

直到20世紀70年代，古巴因為對內經濟探索和對外輸出革命的相繼失敗，同期美國也因實力相對下降，對外開始實行“收縮”戰略，使得這一時期的美古關系出現了短暫的松動和緩和。雙邊關系得到了一定程度上的緩解，主要表現在兩國在關于防止劫持飛機和船只、非法移民問題上達成了相關合作。80年代以來，隨著國際形勢的變化，里根政府對古巴實行了非常嚴格的管控，如嚴格控制美元流入古巴政府、嚴管古巴移民進入美國等。由于一直依靠的蘇聯實力開始出現頹勢，對古巴的經濟援助也開始減少，再者古巴自身經濟狀況也顯露疲態，古巴面對美國的行為開始顯得溫和，不斷尋求同美國關系的緩和，或者至少避免與其發生沖突。

冷戰之后的美古關系主要趨勢是從對抗到緩和。這一時期，美國對古巴政策主要受到其國內流亡的古巴裔政治游說的影響。90年代，美國相繼出臺《1992年古巴民主法》^②、《赫爾姆斯-伯頓法案》^③等法案強化對古巴的制裁，還規定對所有與古巴有經貿往來的外國公司也實施制裁。在進入21世紀以后，美國又將古巴列入“支持恐怖主義活動國家”名單，對外宣稱古巴對恐怖主義活動提供支持，小布什政府以此借口又掀起一輪對古巴的強力制裁，結束了自克林頓時期以來相對緩和的雙邊關系。

雖然不同時期的美國政府對古巴提出了不同的政策，但大體來看這些政策都主要集中在制裁、難民接納和移民、匯款、外交等問題。但值得一提的是，克林頓政府通過了《赫爾姆斯-伯頓法案》，加強了自肯尼迪時期以來的禁運政策，并在1996年將最終結束禁運與否及古巴的政權更迭和增加所謂的政治自由掛鉤。

（二）美古關系研究綜述

美古關系作為拉丁美洲和加勒比地區重要的關系，其發展變遷與兩國對其獨特國家利益追求密切相關。美古關系的變遷不僅影響國際政治格局，對其深入研究更有助于探討美國這一世界上最強大的資本主義國家與社會主義古巴和諧相處的可能性與方式。此外，兩國關系不管是在奧巴馬政府時期的緩和還是特朗普政府時期的對抗，都得到了不少國內外國際關系專家的關注。

國內學者江時學指出，美古關系能在奧巴馬政府時期正?；脑蚴敲绹庾R到制裁手段難以對古巴奏效，且美國國內企業不愿放棄近在咫尺的古巴市場，美國國內和國際上對美古關系改善的呼聲也越發強烈，而古巴對美國緩和的原因主要從其困難的經濟方面考慮^[]。齊峰田則是從三個方面指出造成奧巴馬時期美古關系變化的原因：一是美國對古傳統外交政策的失敗導致其在美國國內遭到挑戰；二是處于過渡和調整時期中的古巴為奧巴馬政府調整對古政策提供了契機；三是國際社會對改善美古關系的呼聲愈演愈烈^[]。歷經奧巴馬時期的正?；?，到特朗普時期由于美國外交戰略大方向開始偏向保守主義，以意識形態劃定敵友，美古關系也隨之改變。在徐世澄看來，特朗普上臺后美古關系急轉直下，一定程度上是美國國內選舉政治的對外延伸。一方面，特朗普為兌現競選時的承諾，開始對古巴政策“倒行逆施”，并且在特朗普政府的外交班子中，不乏蓬佩奧、弗林等鷹派任職，其一貫作風則是對古巴實行強硬政策；另一方面，為了贏得連任和拉攏選民，特朗普對盧比奧、巴拉特等議員更是投其所好，不惜破壞雙邊關系對古巴進行打壓和遏制^[]。

國外對美古關系的研究主要有：美國國會研究服務中心CRS（Congressional Research Service）的拉美事務專家Mark P. Sullivan所撰寫的《第116屆美國國會對古議題》，結合近幾屆美國政府對古態度和政策轉變，從美國視角出發總結了2008年以來美國方面對于美古關系的看法和舉措，探討了解除封鎖是否能讓古巴人民得到相應的“人權”和“自由”，認為關系的變遷受到古巴“人權”等問題的影響，并指出在古巴未達到美方認可的西式“民主”前，美國不會完全地放松制裁^[]25。古巴哈瓦那國際關系高級研究所的國際政治研究中心研究專家Claudia Marín Suárez提出，拉丁美洲和加勒比一體化在重建美古關系方面有著越來越重要作用。她提到拉丁美洲和加勒比國家在2009年的峰會上明確表示，將古巴排除在美洲共同體之外，特別是排除在美洲首腦會議之外，并且不會再被接納。此外，古巴作為交通樞紐的潛力吸引了諸多歐亞國家關注，他們也呼吁美古應盡快改善雙邊關系，特別是美國要盡快解除對古巴的制裁和禁運^[]5-6。已故美國著名政治學者Samuel Phillips Huntington曾表示，蘇聯解體后美國強化對古巴的制裁是美國國內政治的產物，是在美古巴裔政治游說的結果。在美古巴裔主要從兩個方面來影響美國對古政策，一是其自身強大的凝聚力；二是佛羅里達州在美國選舉政治中的“搖擺州”的特殊地位。Huntington認為，美籍古巴裔的代際更替和態度變化是美國對古巴態度轉變的重要原因^[]。

總之，根據國內外學者對近年來美古關系的研究可以得出，影響美古關系的因素主要分為四個部分：一是美國國內政治的對外延伸，二是所謂美國對古巴“人權”“民主”等問題的不滿，三是美古之間的經貿關系作用（不僅是美國對古巴市場的需求，更有古巴對美國投資的需要），四是地區和國際形勢變化造成的影響。這四個因素相互作用，影響著美古關系的變遷。國內外學者對從奧巴馬時期到特朗普時期的美古關系做了翔實的探討，但隨著美國、古巴自身國內形勢以及國際環境的改變，目前鮮有學者研究拜登政府下美古關系的發展。本文在對近三屆美國政府的古巴政策梳理基礎上，探討拜登政府下美古關系的未來形勢并提出應對策略。

二、美國對古政策回溯（2009—2022年）

近年來，美國的古巴政策大體上還是以“遏制”為主，輔之以“懷柔”。制定政策的目的也從未改變——即古巴實現“政權更迭”和推動古巴“民主化、自由化”。但具體政策的制定主要受到美國政黨輪替所產生的非連續性和不確定性影響，從而導致其對古巴的外交戰略充滿變數?？傮w來看，美古關系是相向而慢行的，美古關系歷經奧巴馬、特朗普、拜登三屆政府可大致分為：破冰-對抗-停滯三個階段。

（一）奧巴馬政府：打破堅冰，重建外交（2009—?2017年）

貝拉克·奧巴馬，民主黨人，美國第44任總統，于2008年金融危機后上任，2017年正式卸任。在其執政期間，美國對古巴的政策開始逐步發生變化，旨在以對話、接觸和建立經濟以及其他關系取代傳統上美國對古巴的經濟制裁和公共對抗。

在選舉之前，奧巴馬就開始主張緩和對古巴關系，曾在《邁阿密先驅報》上發表署名評論文章“我們的主要目標：古巴的自由”，在文中批評了小布什對古巴的強硬政策，并承諾如果當選總統將會放松對古巴裔回國探親與匯款到古巴的限制。在奧巴馬政府的競選計劃《變革藍圖—奧巴馬和拜登的美國計劃》中，也直接提出了奧巴馬將在上任之后，不論是對友好國家還是敵對國家，都將通過對話、使用外交手段來促進“民主”，預示著奧巴馬政府對于此前小布什政府的對外政策進行積極地轉變^[]73。

奧巴馬2009年上任后，眾議院代表團對古巴進行了短期的訪問，并稱贊古巴制藥技術和肝病治療技術的先進性，認為醫藥行業或成為美古關系發展的關鍵性突破口^[]11-12。眾議院代表團在哈瓦那訪問后，菲德爾·卡斯特羅在古共中央機關報《格拉瑪報》上發表署名文章，針對美國官員訪古表示歡迎，指出了美古雙方應利用這個難得的機會改善關系，稱和平對話是各國人民建立友誼與和平的唯一途徑^[]。受制于之前的對抗關系，美古兩國之間的郵政業務一直是通過墨西哥等國周轉而進行的。同年9月，主管美國西半球事務的助理國務卿比薩·威廉斯（也是美國繼小布什政府之后到訪古巴的最高級官員）以及兩國相關官員在哈瓦那對是否恢復兩國直郵業務展開交涉，之后對古巴的政治和經濟形勢進行了比較全面的考察。這次高級官員的訪問推動了美古兩國關系回暖，讓美古兩國暫時擱置爭議，就關系正?；瘑栴}開始了新的探索。

自上任以來，奧巴馬政府便兌現選舉承諾，取消了對古巴裔美國人前往古巴旅行和匯款的各種限制。根據美國財政部和商務部在2009年9月3日發布的具體規定：即每12個月允許美國相關家庭旅行一次，探望近親，逗留時間不限。其中，“近親”的定義被擴大到指任何與旅行者有血緣、婚姻或收養關系的人，以及取消對陪同行李44磅的限制^[]31-32，同時也采取行動重新與古巴接觸移民和其他雙邊問題。

除了解決旅行限制問題之外，2010年6月，美國眾議院農業委員會通過決議，永久改變了“預付現金”（貨物的付款必須在貨物從美國裝船港口裝運之前收到）的定義，并允許美國和古巴金融機構之間直接轉賬，用于支付根據《貿易和安全協定》向古巴出售的產品^[]39，而此前古巴只能使用“預付現金”的方式購買美國產品?？傮w來說，放寬了對消費性旅游和自由匯款的管控，同時也放松了對兩國科教、文化和醫療交流的限制。但出于對古巴“人權”“自由”“支持恐怖主義活動”和對外輸出革命等行為的擔憂，繼續保持對其貿易和金融交易實行制裁和封鎖，以保持對古巴改革提供杠桿壓力。

但始于2009年的艾倫·格羅斯（Alan Gross）案一直橫亙在美古關系之間，阻撓美古關系的解凍。所謂的“格羅斯案”是指2009年古巴當局逮捕了USAID（美國國際開發署）承包商格羅斯，并宣稱其為美國情報部門發放未經政府允許的通信設備，試圖顛覆古巴政權。最終于2011年2月定罪并量刑15年，期間美國高層多次喊話要求釋放格羅斯，也多次派代表團交涉但都因古巴政府的強硬無果而終。古巴當局真正目的在于想要以釋放格羅斯為條件換回仍在美國服刑的“共和國英雄團”成員，但美國堅持認為釋放“共和國英雄團”是不可接受的，于是雙方各持己見^[]。雙方這樣堅持和強硬，使得美古關系的深化停滯不前，直到2014年才出現轉機。2013年末，由于格羅斯身體狀況日益惡化且拒絕接受治療，倘若格羅斯最終在古巴監獄去世，那么對美古關系修復將會造成難以挽回的損失。隨后，在梵蒂岡和加拿大的斡旋下，以及美古雙方反復交涉之后表示同意交換相關人員。2014年12月17日，勞爾·卡斯特羅突然在哈瓦那宣布釋放格羅斯和另一名美國罪犯，同時，奧巴馬隨即在當天的新聞發布會上宣布釋放三名“共和國英雄團”成員，最終解決了困擾美古近6年的“格羅斯案”正式結束^[]。

在解決了“格羅斯案”之后，美古雙方宣布正式開啟雙邊關系正?；M程，并開展了非常密集的雙邊工作，為美古新關系奠定了基礎。在雙方漫長的談判后，2015年4月，奧巴馬和勞爾在“美洲峰會”上會面，這一會面具有歷史性意義。會面期間，古巴代表要求美國將古巴從“支持恐怖主義國家”名單上刪除，奧巴馬表示將在不久做出決斷。當月，經奧巴馬授意，時任國務卿克里完成將古巴認定為“支持恐怖主義國家”的審查。2015年5月29日，美國國務院在《2015國家恐怖主義報告》中正式將古巴從“支持恐怖主義國家”的名單中移除^[]270，進一步消除了兩國隔閡，為雙方重新開放使館奠定了基礎。2015年7月20日，美國和古巴正式恢復外交關系，分別在對方首都重設使館，同日雙方外長也進行了會晤，開啟了美古關系的新時代^[]。

事實上，奧巴馬政府在2013年以前所做的一切，都只是謹慎地放寬了兩國人民之間正常交往的規則，這是由于美古關系的回暖仍需要一個長期的過程。奧巴馬在其第一個任期內選擇以開啟官方交流渠道、有限地放松制裁和推動民間人員交流三方面緩和對古關系。由此，美古關系逐漸從公開對抗轉向溝通交流。而雙方關系真正更進一步則是在奧巴馬的第二任期之內，奧巴馬就曾表示在第二任期時自己并不關心是否連任的問題，這也是他能夠自由地使用所掌握的總統權力的原因。尤其是“格羅斯案”解決之后，美古關系迅速升溫，雙方才得以開啟正常外交關系。

奧巴馬政府的政策主要著力點反映了當時美國統治階級和權力精英的普遍看法——認為“封鎖、孤立”政策是失敗的，與古巴修復關系是有必要的，也體現出對古政策主要受制于美國國內政治。雖然他們對古巴的目標始終沒有改變——即讓古巴實現“政權更迭”和推動古巴“民主化、自由化”，但是隨著當前國際形勢的變化實現其目的也應更換方式?？偟膩碚f，奧巴馬政府的策略實質上是緩和了美古關系，不僅重啟了雙邊正常外交關系，還推動了兩國經貿發展和科教領域人員交流。

（二）特朗普政府：加重封鎖，再陷對抗（2017—?2021年）

唐納德·特朗普，共和黨人，美國第45任總統，于2017年1月20日上任，直到2021年卸任。其執政期間，為獲得國內右翼支持，遂對前任政府的古巴政策進行了大調整，改以強力打壓古巴為主，美古關系再陷對抗，但沒有完全地改變雙邊正常外交趨勢。

對于任何一任美國總統來說，國內政策問題始終是最重要的，國際層面的行動往往是被用來緩解新出現的國內問題。特朗普上任后，面臨國內“通俄門”的彈劾，他期望通過向邁阿密的古巴裔反卡斯特羅組織中尋求支持，以緩和國內對他不利言論的攻擊。2017年6月16日，特朗普前往邁阿密的古巴裔社區演講并宣布：要求古巴政府遵守人權，釋放政治犯、恢復集會和言論自由。演講結束時，立即簽署了《總統加強對古巴政策備忘錄》^④，收緊了美國人員、企業和社會團體與古巴進行各種形式來往的渠道，如禁止美國游客赴古巴旅游、禁止美國公司與有古巴軍方背景的企業進行貿易，以及不再允許美國公民以個人的名義到古巴去進行學術交流，交流必須以團體的形式進行^[]等。對此，古巴當局立即發出聲明，對特朗普政府的新政策表示強烈不滿，稱其將會讓美古關系再度陷入“對峙”，也對美古關系的未來走向表示擔憂。而對于特朗普政府而言，此舉通過犧牲“美古關系”為代價，不僅轉移了國內關于其“通俄門”的控訴，同時回應了反卡斯特羅組織的政治訴求，還拉攏了美籍古巴裔選民對其的支持。

同年9月，特朗普借口古巴當局無法確保其外交使團的健康狀況，而決定減少美國駐古巴使館工作人員的數量，取消對古的領事服務^[]40。2017年9月29日，美國方面宣布，由于21名美駐古巴大使館員工身體出現異常癥狀，美方決定暫停發放簽證并撤離使館內非緊急事務職員和所有家屬。同年12月21日，勞爾在古巴全國人民代表大會上義正詞嚴地反駁了美國將其外交使團被“聲波攻擊”事件栽贓到古巴政府的做法，古巴高層也表示整個2017年見證了美古關系的嚴重倒退^[]。而在2019年，因之前古巴和委內瑞拉政府敲定的“石油換醫生”項目，古巴可從委內瑞拉獲得廉價的石油。為打擊古巴和委內瑞拉馬杜羅政府，美國政府宣布制裁為古巴轉運石油的公司，造成古巴石油供應十分短缺。隨后不久，美國政府又宣布啟用《赫爾姆斯-伯頓法案》第三章，宣布允許美國公民向革命之后被古巴當局征用的美屬資產進行訴訟賠償，雖然說訴訟賠償很難到位，但這一舉措強烈地打擊了古巴的營商和投資環境，使古巴本就糟糕的經濟更是雪上加霜^[]。勞爾·卡斯特羅在2019年宣布古巴新憲法就表示，自特朗普上臺以來，美國對古政策越來越具有威脅性，封鎖的加強和《赫爾姆斯-伯頓法案》的實施，根本是想讓古巴經濟陷入困難繼而推翻古巴革命這一傳統戰略的重蹈覆轍，這一戰略已經失敗，也必將再次失敗^[]6。隨著惡化雙邊關系的措施實施，美國和古巴的關系也漸行漸遠。

即便是在任最后的階段，特朗普還不遺余力地打壓古巴，企圖獲得美國右翼古巴裔勢力的支持。2021年1月11日，經特朗普授意，古巴重新被加入“支持恐怖主義國家”名單。此時的美古關系已然從奧巴馬政府時期的逐漸合作重新轉向公開對抗，兩國關系幾乎又重新降至“冰點”^[]。特朗普政府幾乎與前任奧巴馬政府的政策背道而馳，將重新回暖的美古關系拉回“泥潭”。面對奧巴馬政府的政策不管是國內問題還是國際問題幾乎是“逢奧必反”，為自己快速擺脫被“彈劾”的困境，而尋求右翼保守力量的支持。出臺對古新政重新加緊對古巴的封鎖、制裁，毫無疑問，這樣的政策造成了美古關系正?；牡雇?。

盡管特朗普上臺以來，對古巴采取步步緊逼的強硬政策，但作為實用主義者的特朗普并沒有完全排除與古巴當局繼續對話的可能性，仍保留幾年前才重新開館的美國駐古巴使館。雖然特朗普下令美國公司禁止與擁有古巴軍方背景的企業發生商業往來，但實際上還是保留了一些例外：如兩國之間的海上與空中航線并沒有中斷，而管理古巴海、空航線的就是古巴軍隊。另外，特朗普并沒有下令中斷美國南方的農業出口商向古巴出口糧食和部分食品，也從側面說明了美古關系緩和的大趨勢沒有被改變，保留了與古巴未來改善關系的可能性。

（三）拜登政府：主動回避，關系停滯（2021年至今）

約瑟夫·拜登，民主黨人，美國第46任總統，于2021年1月20日上任。雖然作為奧巴馬-民主黨政府的繼任者以及拜登本人為奧巴馬時期的副總統，但是拜登政府對古巴的政策并沒有像期望的那樣恢復美國與古巴的關系，反而保留了大部分特朗普政府時期的政策。

在整個2020年競選時，拜登的競選團隊都有意地少提及“古巴”。這是因為貿然提及古巴和改變古巴政策可能會導致失去佛羅里達州古巴裔的選票，所以拜登團隊選擇對“美古問題”進行冷處，但也無法完全回避這個問題。2020年，拜登在邁阿密的競選活動中被問到關于古巴形勢的看法時，他也批評了特朗普政府的古巴政策對古巴人民造成了傷害，稱其對推進民主和人權毫無作用，同時也承諾他當選總統后將恢復奧巴馬政府的大部分政策，解除特朗普政府對古巴的制裁，恢復美國公民去古巴的自由，還要從外交渠道上重新與古巴政府建立交流^[]。盡管有這些承諾，在拜登上任的前6個月里，對于特朗普政府的經濟制裁和封鎖，他都盡數保留了下來，尤其是拜登及其政府被問及古巴問題時都有明顯的回避，顯然競選活動中回避古巴的策略已經悄然進入新政府了。

在2020年的總統選舉中，特朗普在邁阿密贏得了超過60%的古巴裔移民的選票，是自小布什政府以來選票差距最多的一次^[]，此外，民主黨還失去了佛羅里達州南部在州眾議院的兩個席位。這次選舉的潰敗導致民主黨人在古巴問題上更加不敢輕舉妄動。2021年7月11日，哈瓦那街頭涌現抗議活動使古巴重新出現在國際社會的舞臺中，這也迫使拜登政府將對古政策提上議程。隨后的半個月中，拜登政府就宣布了對古巴的新制裁——全球馬格尼茨基制裁^⑤[]。拜登下令對古巴武裝部長和7月11日進行維穩的內政部特種部隊實施制裁，但這種制裁顯然是一種象征性的，因所針對的古巴官員和執法人員幾乎都沒有在美資產，也更不會有人去申請美國簽證。

最初，當收到拜登當選新一任美國總統時的消息，哈瓦那街頭古巴人鳴笛鼓掌期待著他能解除特朗普政府的制裁，恢復奧巴馬執政時期的政策^[]。古巴當局表示祝賀的同時在《格拉瑪報》上發表《白宮新政府》一文，表明愿意與華盛頓重新接觸，重新建立尊重彼此差異的雙邊關系^[]。但隨著拜登政府對特朗普古巴政策的延續，古巴人民的情緒逐漸從樂觀變成了沮喪和失望。

2021年5月，拜登政府重新確認了特朗普在任期最后一刻將古巴加入“支持恐怖主義的國家”的決定^[]，但古巴外交部憤怒地拒絕了，指責是美國而不是古巴放棄了奧巴馬時期開始的反恐合作^[]。而后又遇上7月11日的抗議活動，針對美國的做法，古巴政府對抗議活動的本能反應是指責美國，既指責其禁運加深了“新冠”疫情造成的經濟危機，又指責美國想盡辦法通過非政府組織煽動、支持島上群眾暴動，想以此實現“和平演變”讓古巴政權更迭的想法。當前的美古關系已經非常緊張，大有回歸小布什執政時期的趨勢。拜登政府決定將他們的古巴政策建立在國內政治基礎上。這讓古巴官員感到特別痛心，古巴當局甚至開始覺得奧巴馬執政時期的關系正?；M程已然結束。

三、美古關系未來形勢預測及應對策略

美古關系的未來形勢將受美國國內選舉、地緣政治、經貿往來等多個復雜因素影響，雙方需要采取多樣化的策略來應對各種挑戰。改善溝通渠道、加強合作機制和擴大民間交往是解決問題的關鍵因素。隨著政策和地緣政治環境變化，雙方需要靈活地調整策略，在基于互相尊重、平等對待和合作精神基礎上建立積極、互利和持久的關系，以尋求新的機遇加強合作。

（一）對未來美古關系形勢預測

當前，甚至在今后幾年內，美國對古政策是相對延續的。盡管一直以對古政策還在接受審查為借口，拜登政府迄今所有行動也已完全表明，其政府對古巴政策將延續以前的方針，也是他們不與國會中的共和黨成員展開對抗的一種方式?；诠虐鸵崦绹嗽?020年大選中強烈傾向于投票給共和黨，以支持特朗普在其任期內對古巴采取的強硬做法，拜登在2022年中期選舉中可能繼續和這一群體打交道，為拉攏這一重要搖擺州的重要選民群體，拜登可能只是稍做修改仍將延續特朗普政府的政策。當前白宮也意識到對古采取的任何行動，政治成本超過了其潛在收益?？傊肮虐妥h題”正逐步成為其政府議程上的次要問題，拜登政府執政的重點或將放在處理“新冠”疫情的持續影響以及當前俄烏沖突、新一輪巴以沖突等其他國際事務^[]。

雖然一直以來美國的對古政策都是美古關系轉變的主導因素，但當下古巴國內因素對美古關系的發展影響也變得不容小覷。2021年4月，迪亞斯·卡內爾當選古共中央第一書記，標志著古巴當局已順利完成了政治權力的交接，上任之后的卡內爾領導古巴政府進行內部改革。在經濟方面，承認私有財產、促進外國投資、優化古巴商業環境以推動古巴與世界經濟接軌；在政治上，推動政治過程透明化和民主化、保護公民的基本權利、明晰政府職能劃分等。諸多措施的開展，表明古巴正以全新的姿態面對美國和國際社會。2021年6月，聯合國大會又以184∶2票（3票棄權）反對美國對古巴的封鎖^[]。墨西哥總統安德烈斯·曼努埃爾強烈譴責美國對古巴的不人道政策，呼吁拜登總統盡快做出解除封鎖的決定，可能預示著拉丁美洲對古巴的支持^[]。

隨著2021年拜登第一年執政結束，美古關系也并沒有像預測那樣回到正?；壍?。雖然拜登政府重新改善美古關系的假設仍具可行性，也符合民主黨的利益，但大幅取消或修改單邊經濟制裁必須得到美國國會的批準，而且由于目前國會反對對古緩和的力量越來越強。這清楚地表明即便是拜登政府想要為緩和美古關系做出改變，也是明顯存在障礙?？傊?，在短期內，尤其是拜登執政期內，美古關系很難有實質性的進展。

（二）美古關系未來應對策略

正如特朗普替代奧巴馬政府推動兩國合作的行政命令一樣，拜登亦可如此，他也有權取消前任政府的決定。古巴目前的“人道主義危機”或可以提供一個可接受的政治理由，如若不能，或許對美國國家利益的維護應該可以迫使他扭轉自特朗普政府以來形成的僵局。

如何應對目前發展困境，借鑒奧巴馬政府時期決策或成為拜登政府最優解——以循序漸進的方式緩和美古關系。

第一個過程應逐步撤銷特朗普政府時期的頗具敵意的政策：首先應取消旅行和匯款的限制，再延伸到暫?！逗諣柲匪?伯頓法案》第三章之規定，以起到推動美古雙邊經貿發展，優化古巴投資環境；其次將古巴從“支持恐怖主義國家”名單中移除，消除那些阻礙兩國政府通過一系列對話以追求雙方國家利益的主要障礙。但同時，一些制裁和脅迫性措施可能會保留，用以對古巴方面施加壓力，要求其達到更加深層次的開放，而這些要求可能主要涉及“人權”和“民主”。這個階段主要從正常經濟交流服務，逐步過渡到使館能正常運作。在這種政策推動下，最活躍的商業部門可能還是與航空、輪渡、旅游和住宿以及農業、食品相關的部門有關。經過本階段調整，雙邊關系可能會有一定的升溫，但取得的成果有限，如奧巴馬第一個執政時期。

進階部分則是漸進式解除封鎖、關系穩步提升。拜登政府恢復最初的合作模式，應有的雙邊對話機制都在不同層面上重新啟動?，F有條約和協定得到執行，將個別領域的合作擴大到區域和國際層面。解決大使館遺留問題，恢復其正常運作，推動美國企業在古巴市場的業務?？傮w而言，將會取得與奧巴馬政府類似成果，美古關系重新邁入“正?；钡能壍?。

最后，積極尋求奧巴馬留下的“外交遺產”。拜登在民主黨黨內的支持下，通過行使其政治意愿上的行政權力。在解除對古巴的制裁和限制之后，首先恢復美古銀行業關系，推動雙邊經濟互補和融合，發放相關商業許可證，擴大美國公司在古巴投資的可能性；其次，政治上來說則是注重對話和合作并保持相互尊重，例如廢除《1992年古巴民主法》《赫爾姆斯-伯頓法案》在內的諸多干涉古巴內政的法案；最后，外交方面則是要建立健全溝通機制，保證雙方政府之間的溝通和交流的順暢。通過這一系列措施方能逆轉當前美古關系的“停滯”，重建和諧的雙邊關系。

此方案具有理想色彩，因為拜登政府面對的困難可能不只有國會的阻難，就連民主黨內是否能形成一種聲音也是未知數。改善關系需要美國政府和人民摒棄冷戰思維和對古巴的陳舊偏見，以新時代“和平與發展”的理念去看待古巴。此外，美國強調的“人權”問題、在美流亡的古巴裔的政治游說以及當代國際形勢變化對雙方關系的未來走向有著深刻的影響。美方應充分尊重古巴人民和古巴當局的意愿，古巴當局也應表現出相當的誠意去積極融入國際社會。美古雙方都應保證兩國的對話機制通暢，面臨意見分歧時及時展開雙邊對話和溝通，以建設性的方式表達雙方的訴求，由此才能推動雙邊關系穩步發展，促進拉美地區的和平與穩定。

結語

事物的發展是前進性與曲折性的統一。美古關系總體來看是在曲折中前進的，亦是相向而慢行的。雙方都必須努力恢復信任，以推動雙邊關系在漫長而復雜的道路上走向正?；?。美古兩國應該專注于彼此的共同利益，尊重對方國家對其獨特國家利益的訴求，以此作為建立信任措施的結果。人們最終可能會認識到未來的美古關系是以積極協同作用為特征的。正如奧巴馬第二任期內的正?；M程面臨著“核心問題”和挑戰，這些問題和挑戰至今仍存在。盡管當前的情況與過往有所不同，但曾經兩邊采取的做法對于眼下仍有現實意義。歷史已然證明，改善關系是可能的，倘若雙方能夠尊重植根于國際法和《聯合國憲章》原則的協議以及跳出固有政治思維，實際上美國和古巴也是能夠建立友好的外交關系。

注釋

① 豬灣登陸：也稱吉隆灘登陸，指在美國中央情報局的協助下逃亡美國的古巴人在古巴西南海岸豬灣，向菲德爾·卡斯特羅領導的古巴革命政府發動的一次失敗的入侵。

② 《1992年古巴民主法》：也稱《托里切利法案》，禁止美國公司在第三國的子公司與古巴貿易，禁止任何進入古巴港口的船只在6個月內進入美國港口，對任何向古巴提供經濟援助和開展貿易的國家進行制裁。

③ 《赫爾姆斯-伯頓法案》：也稱《古巴民主和自由聲援法》，1996年美國出臺威脅國際企業界，阻斷外界與古巴的經貿往來，強化對古巴的遏制。但由于此法案遭到國際社會的普遍反對，從頒布以來其第三章幾乎都被歷屆總統使用“行政權力”停止使用。真正的啟用則是在2019年特朗普政府對古巴加強打壓時。

④ 《總統加強對古巴政策備忘錄》：特朗普總統2017年6月16日在邁阿密演講后簽署，其內容主要是強化對古巴的封鎖，指責古巴存在的所謂“人權問題”，以及限制美國企業與有古巴軍方背景的公司的商業行為。

⑤ 全球馬格尼茨基制裁：因“馬格尼茨基”獲名，馬格尼茨基是美國公民因逃稅在俄羅斯被捕入獄，在獄中因被毒打，心臟病發死亡。美國出臺對馬格尼茨基之死相關的俄羅斯官員和警員實施簽證和經濟制裁。

The Forecast of the Future U.S.-Cuba Relations Through Retrospecting the Three U.S. Administrations Policies Toward Cuba and Coping Strategies

ZHANG Junjie， YIN Xuepeng

（School of Politics and Administration， China West Normal University， Nanchong 637009， Sichuan， China）

Abstract： With the changes in the policies of the three U.S. administrations toward Cuba in recent years， US-Cuba relations have undergone tremendous transformations， from ice-breaking and cooperation made during the Obama period to the stagnation and even confrontation during the Trump period， as well as the current Biden administrations avoidance of the issues between the two countries， it can be seen that the U.S. administrations policies toward Cuba are wavering， lacking unity and continuity. Analyzing the trend of the three U.S. administrations policies toward Cuba and the countermeasures and reactions of the Cuban authorities will help to more accurately predict the dynamics of U.S.-Cuba relations in todays international environment of asymmetric confrontation and more accurately propose coping strategies for the current dilemma in U.S.-Cuba relations in the new era.

Keywords：U.S. government， Cuba， sanction and block， bilateral relations