“三權分置”背景下宅基地戶內共有權的結構解析與功能實現

肖盼晴

(華中師范大學 中國農村研究院,武漢 430079)

黨的二十大報告明確提出“深化農村土地制度改革,賦予農民更加充分的財產權益”。由此可見,權能拓展也是農村宅基地改革的主要方向,盤活宅基地是鄉村振興的重要一環。近年來,各地不斷推進宅基地的“三權分置”改革。但從實踐看,該項改革與農地的“三權分置”改革相比,面臨更多的阻礙和困境。相關數據顯示,宅基地相關的糾紛在所有農地糾紛中占比達到五分之一以上,且呈現逐年上升的趨勢[1]。宅基地的相關權利是涉及財產與身份的復合型權利。加之,在房地一體主義的制約下,農民基于集體成員與家戶成員的雙重身份,對宅基地與地上房屋享有不同性質的權利。對宅基地戶內共有權的結構與性質予以準確的釋義,是賦予農民更加充分的財產權益的前提和基礎,也是“三權分置”背景下亟待解決的重要問題。

一、文獻梳理與問題提出

“三權分置”是從橫向和縱向兩個維度細分集體土地的權能,并在集體、農戶和外部主體之間進行分配[2],三者對一宗宅基地享有三種不同的權利[3]。對于“三權”的結構有“所有權-資格權-使用權”[4]、“所有權-使用權-次級用益物權”[5]和“所有權-使用權-法定租賃權”[6]等解讀。其中,宅基地使用權兼具身份與財產的雙重屬性[7]。身份資格是獲得宅基地使用權的前提,而通過各種方式實現宅基地的財產性權利是其具體的物權表現形態[8]。宅基地使用權的性質為資格權的次級用益物權[9]。關于戶內成員對于宅基地使用權的關系,學界存在共有說[10]、按份共有說[11]、共同共有說[12]和利益期待性合有說[13]等諸多爭論。宅基地資格權可避免因“絕賣”而永久性失地[14],促進其社會保障功能的剝離[15],關于其性質存在復合型權利說[16]、身份性權利說[17]、次級地上權說[5]、成員權說[3]、最先受讓權+優先受讓權[18]和親屬法外身份權[19]等觀點。

關于“三權分置”中房地權利的變化,學界的爭論可概括如下。房地一體是為了保證房屋正當的占地權源,并確保權利主體的同一[20]。房地分離是在集體經濟組織與買受人之間建立宅基地租賃關系[21]。同時擁有房產與宅基地使用權者,不應繳納宅基地的使用費,而非宅基地使用權者則應繳納相應的費用[22]。關于宅基地使用權能否繼承,學界存在否定說[23]、限制繼承說[24]、自由繼承說[25]和法定租賃權說[26]等爭論。當前的宅基地改革存在處分權受限、所有權主體虛置、資格權界定和退出機制不健全等問題[27]。宅基地改革試點缺乏系統性,多屬對策性工作,諸多關系尚未厘清[28]。

通過上述梳理可以看出,關于宅基地的權利結構與改革動向,一直是學界研究的焦點問題。但是對于宅基地戶內成員共有權的結構與性質,卻少有研究提及,或者直接等同于共同共有。宅基地的權利體系比承包地的權利體系更加復雜。特別是隨著社會的發展,個人權利意識日益增強,家戶整體與成員個體之間的矛盾愈益突出。加之,在“三權分置”改革的推動下,宅基地流轉的情況迅速增加。若地隨房走,宅基地之上的集體所有權將名存實亡;若房隨地走,又將導致個人財產權受到嚴重損害。對于上述問題,亟須從理論上對宅基地戶內共有權的復合型結構予以準確釋義,才能在堅持集體所有制的基礎上,切實實現賦予農民更加充分的財產權益的改革目標。

二、集體成員、以戶確權與宅基地共有權

(一)基于成員身份的宅基地使用權

20世紀50年代,隨著農村集體化運動的推進,宅基地從私有轉變為“集體所有、農戶利用”的兩權分離模式。自此之后,宅基地使用權的獲得具有明顯的身份性特征。

一方面,宅基地使用權的設置旨在為集體成員提供一定的居住保障,是集體成員基于身份資格實現居住權益的重要方式。從權利得失看,宅基地使用權的取得要以集體成員身份為前提,并遵循一戶一宅、面積法定、流轉受限等原則。確切來說,在“生不增、死不減”的調整模式之下,宅基地使用權的權利主體為“戶”,若“戶”消失,且地上無不動產,則由集體收回宅基地。上述權利得失條件體現了宅基地使用權的身份性特征。從權利結構看,宅基地使用權是兼具身份與財產雙重屬性的復合型權利,且其權利結構具有強烈的排他性特征,旨在為一定區域范圍內的成員提供居住保障?？梢哉f,宅基地使用權是具有生存保障功能的福利性權利。

另一方面,宅基地使用權的取得受到身份資格的限制。一是宅基地使用權的原始取得與集體成員資格密切相關,是依據身份資格所享有的封閉性權利。其中,身份資格是獲得宅基地使用權的前提,而通過各種方式實現宅基地的財產性權利是其具體的物權表現形態。并且,“一戶一宅”的制度安排強化了戶的對外排他性,也進一步強化了宅基地使用權的身份性要求。二是宅基地使用權的繼受取得受到身份資格的限制。從理論爭論看,雖然學界對宅基地使用權能否繼承存在諸多爭論,但都未否定宅基地使用權主體的身份性要求。從司法實務看,“宅基地能否繼承”的相關司法判決也肯定了宅基地使用權的身份性。例如,否定類判例認為未建房屋的宅基地不屬于遺產的范圍。繼承人不符合申請宅基地條件的,也不能繼承(1)廣東省肇慶市中級人民法院〔2014〕肇中法審監民再字第2號;浙江省松陽縣人民法院〔2015〕麗松民初字第411號;最高人民法院〔2017〕最高法行申6361號行政裁定書;最高人民法院〔2018〕最高法行申236號;山東省淄博市周村區人民法院〔2013〕周民初字第1134號;內蒙古自治區呼和浩特市中級人民法院〔2016〕內01民終649號。。與此相對,肯定類判決認為因地上房屋發生繼承,宅基地使用權基于房地的不可分割性,而發生被動繼承的效果。宅基地使用權的繼承只限于地上建筑物存續期間,且繼承之后不得對原有房屋進行翻建、重建,房屋滅失、拆除或被依法征收后,則宅基地收歸集體(2)河南省淅川縣人民法院〔2014〕淅行初字第80號;浙江省諸暨市人民法院〔2015〕紹諸草民初字第292號;浙江省寧波市中級人民法院〔2016〕浙02民終3633號;吉林省梅河口市人民法院〔2015〕梅民初字第199號。。

(二)以戶確權背景下的戶內共有權

無論理論還是實踐,都尚未對宅基地使用權權利主體的“戶”作出明確界定。首先,從法律及中央相關政策看,對于宅基地的“戶”如何界定,法律尚無明確的規定。中央相關政策給予了地方極大的自主權。地方對“戶”的認定有規定的,按其規定;未作規定的地區,以戶籍登記信息為基礎,同時需符合當地申請宅基地建房的條件;根據戶籍登記信息無法認定的,可參考家庭承包戶的相關情況,并結合村民自治方式予以認定(3)自然資源部《宅基地和集體建設用地使用權確權登記工作問答》自然資辦函〔2020〕1344號。。其次,對于“戶”的界定存在諸多爭論?！耙粦粢徽敝小皯簟钡慕缍ú灰藝栏褚詰艏疄闃藴?也不同于農村承包經營戶,而是以血緣、婚姻關系等為紐帶的自然戶[29]。并且,“戶”與“家”并不必然一致,“戶”具有行政管理屬性,而“家”是自然單位,具有習慣法的屬性[30]。雖然“一戶一宅”中的“戶”與農村承包經營戶在理論上存在區別,但在現實生活中兩者的重合度較高。最后,從實踐看,各地區對于“戶”的界定存在不同的標準。主要有以下兩種模式:一是以戶籍登記為主要判斷標準的模式;二是多重標準模式,即以戶籍成員資格和成員義務履行等多重標準對戶予以界定。

由此可見,宅基地使用權的主體是“戶”,雖然在理論上與土地承包戶有一定的區別,但現實中兩者的邊界范圍多數情況下是一致的,主要的區別在于地上附著物的歸屬關系,以及分戶的結果。從對內關系看,宅基地的戶內共有權難以用中國民法的共有理論來解釋。一是宅基地戶內共有權不能也不宜解釋為按份共有。宅基地確權證書的頒發多以戶籍登記中的“戶”作為基本單位。即使全體成員登記在冊,個人份額也不明確。并且在“多不增、少不減”的調整方式之下,戶內成員的變動不會引起宅基地的調整,只是成員的隱性份額因戶內人口的變動而發生變化。若以按份共有解釋,則會消解家戶團體“定分止爭”的重要作用,引發宅基地的頻繁調整,也不符合房地的不動產特性。二是宅基地戶內共有權不能直接等同于共同共有權。宅基地使用權是以身份資格為要件的社會保障性權利。對于“戶”的認定標準和實現方式,現行法律中尚無明確規定,理論和實踐中也存在較大的爭論。從實踐看,戶與家庭的重合度較大,但在戶籍制度等多重因素的影響下,戶內可能包含婚姻家庭關系之外的成員。因此,宅基地使用權的戶內共有并不必然屬于共同共有關系。

從權利繼承看,宅基地使用權的戶內共有與共同共有、按份共有有著本質的區別。宅基地使用權的繼承受到身份資格的限制?，F行法律中關于宅基地使用權獲得的身份性限制、“一戶一宅”原則,都表明了宅基地使用權的不可繼承性。不具備資格者只能基于房地一體原則取得債權性質的使用宅基地的權利[24],而用益物權性質的宅基地使用權歸戶內剩余成員共有。地上房屋滅失則外部主體對于宅基地的權利也隨之消失。諸多司法判決認為宅基地的分配是以戶為單位的,不屬于個人財產,不能繼承。然而,無論是共同共有還是按份共有,共有人死亡后,其份額均可由繼承人繼承。

綜上可知,宅基地戶內共有權的“戶”雖與“家”(即自然戶)具有較大的重合度,但并不必然重合。宅基地的戶內成員共有權具有特殊性,在對內關系方面難以用中國民法中的按份共有和共同共有來進行解釋。農民基于集體成員和戶內成員的雙重身份對集體資產享有的權利多被遮蔽在“戶”這一團體之內。隨著個人權利意識的不斷覺醒及人戶分離趨勢的加劇,宅基地的相關糾紛日漸增多,嚴重影響了農村社會的穩定。此外,宅基地使用權雖是私法上的權利,但其審批、管制等離不開公法的規制,長期以來形成了“強管制、弱產權”的制度體系,嚴重影響了各項權能的實現[31]。

三、房地一體、復合型共有與層分化錯位

(一)房地一體制約下的復合型共有

隨著城鄉要素的流動,宅基地之上的房屋財產性功能日漸凸顯。在此背景下,“房地一體、地隨房走”的制度規范進一步增強了宅基地權利結構的復雜性。戶內成員對于宅基地與地上房屋形成了性質不同的兩種共有權。

首先,宅基地共有人與地上房屋權利人并非完全一致。集體成員的資格喪失,并不影響其對地上房屋享有的權利。同理,基于婚姻、家庭關系新加入戶的成員,不一定獲得集體成員資格?；诜ǘP系擁有地上房屋的共有權者,根據現行法律的規定并不必然成為宅基地戶內共有權的主體。更準確地說,在房地一體制約下,獲得房屋所有權的外部主體對于宅基地只享有債權性質的權利。那么,在“三權分置”和人地分離日益加劇的背景下,宅基地共有人與地上房屋權利人不一致的情況也逐漸增多。其次,根據現行法律的規定,對于地上房屋,戶內成員若無特別約定可依據婚姻、家庭、繼承等特定的法律關系將其推斷為“共同共有”。再次,宅基地戶內共有權與土地承包戶內成員共有權相比,有一定的相似性,但也存在較大差別。對于“戶”的界定,理論界和實務界有諸多爭論。從法律和實踐兩方面來看,宅基地的“戶”與土地承包戶的“戶”,在初始分配階段基本一致,但隨著成員間的意思自治以及戶內人口變動,兩“戶”范圍不相重合的情況也日漸增多。尤其是在分戶的情況下,兩者產生了不同的結果。前者可在符合法律規定的情況下,申請新的宅基地,而后者持有的承包地總量不發生變化。加之,在房地一體主義下,宅基地與地上房屋的依賴程度高,無論處分哪一個,均產生兩個權利一并處分的結果。因此,宅基地戶內共有權的權利結構更加復雜,難以用中國民法中的共有理論來解釋。

綜上所述,戶內成員對宅基地及其地上房屋形成了兩個層次且性質不同的“復合型共有”:戶內成員基于身份資格對宅基地形成共有關系;房地一體主義下戶內成員基于財產關系對地上房屋形成共有關系。前者具有典型的身份性特征,其轉讓受到嚴格的限制。后者屬于私有財產的權利范疇。私有財產的自由處分是公民權利的基礎內容之一。而房地一體主義限制了權利人的意思自治和處分自由?！叭龣喾种谩北尘跋路课萘鬓D增多,但在房地一體主義的制約下,外部主體也可享有宅基地使用權。如此一來,宅基地之上的集體所有權或將名存實亡。

(二)復合型共有的結構解析

通過以上考察可知,戶內成員對于宅基地及其地上房屋形成了“地-房”兩個層次、不同性質的復合型共有。而在房地一體、人戶分離和“三權分置”等多重因素影響下,身份依附與權利流轉間的矛盾日益突出。房地一體主義進一步激化了上述矛盾。宅基地權利體系是房地一體的聯動型結構,即對宅基地的處分必然引發地上房屋的權利變動。但戶內成員對于地與房是完全不同的權利構造,由此導致兩個層次間的錯位日益嚴重。

一方面,“三權分置”背景下,宅基地的社會保障功能與地上房屋的財產性功能間的張力日漸增大。在身份資格的限制下,房地一體的聯動型權利構造容易引發宅基地低效利用的權能困境并使之更加復雜化。另一方面,“三權分置”是宅基地權能的縱向分割,而地上房屋的流轉是財產性權利的橫向轉移,在房地一體的制約下,宅基地權能的層分化錯位日漸加劇。加之,宅基地使用權的獲得以成員身份為前提,且以“戶”作為基本的確權單位,但相關法律日益朝著“去家產制”和“私權化”的方向發展,進而導致以家戶為基本單位的農村土地利用形態暴露出諸多問題[32]。同時,“三權分置”改革使集體成員的身份性權利與財產性權利相分離。在此背景下,受制于房地一體原則和宅基地使用權主體的身份性要求,外部主體是否可以取得宅基地的相關權利,進城落戶農民若喪失集體成員資格是否仍享有宅基地的完整權利,是改革進程中頗具爭議的問題。

根據前述討論可知,中國民法的共有理論雖然可以解釋戶內成員對于地上房屋的關系,但難以解釋宅基地的戶內共有權這種特殊的共有形式。在房地一體主義下,戶內成員間的復合型共有具有雙重性質,如何在法理上對其予以準確釋義,是“三權分置”改革背景下亟待解決的重要問題。

從比較法的視角看,英美法融合了日耳曼法的總有和合有制度,產生了聯合共有(Joint Tenancy),并成為主要的地產共有形式(4)關于Joint Tenancy的相關爭論以及具體內容在筆者拙文《農村承包經營戶內成員共有權的結構與功能分析》有詳細介紹,在此不再贅述。。聯合共有的設立需符合權益、所有權、時間、占有“四個同一”的要件,且以保障生存者的權利為目的,最后去世者將擁有全部共有財產[13]。宅基地戶內的成員共有權與其具有一定的相似性。例如,戶內成員同時從集體獲得同樣的權利,并且因成員出生、死亡或集體成員資格得失等原因,導致戶內成員數量變化,也不會引起宅基地的調整和變動。具體來看,兩者在價值導向、權利結構和最終結果等方面存在較大的差異[13]。一是價值導向不同。聯合共有是保障生存者權、規避繁瑣的遺產繼承程序的重要手段。而中國的宅基地戶內共有權與成員資格息息相關,旨在為集體成員提供穩定的居住保障。二是成員權利不同。每位聯合共有人既是一份未分割權益的所有人,也是全部財產的所有人。與此相比,宅基地戶內共有者是隱性、平等的占有。三是共有者去世時產生的后果不同。最后在世的聯合共有人取得全部份額。而宅基地使用權是一種以身份為要件的權利,成員資格的喪失意味著權利的喪失,此后享有的只是對于地上房屋的權利。若戶內最后的成員去世或失去集體成員資格,且地上無房屋,則宅基地由農民集體收回。

綜上所述,宅基地戶內共有權與英美法中的聯合共有具有一定的相似性。準確來說,集體成員在戶內對于宅基地使用權是“利益期待性合有”關系。首先,宅基地戶內成員共有與家戶共產的范圍在多數情況下是重合的。盡管宅基地在最初分配階段個人份額明確,但戶內成員一旦發生變動,戶的整體性增強,成員最初的明確份額轉化為隱性的、可期待性利益。其次,宅基地使用權是以生存保障為主要目標的。期待性利益在某種程度上可以實現戶內成員間的克己與不爭,并在特定條件下轉變為現實利益,為成員個體提供基本的生活保障。最后,與戶內成員享有的承包地共有權不同,宅基地及其地上房屋的整體性強,難以實現分割。因此,宅基地戶內共有權是一種以集體成員的身份資格為要件、整體性更強的利益期待性合有結構。綜合來看,“三權分置”背景下,戶內成員基于宅基地形成“地合有-房共有”的復合型共有結構。

四、“三權分置”背景下復合型共有的功能何以實現?

“三權分置”背景下,宅基地權能的縱向分割與財產性權利的橫向流轉導致“地合有-房共有”之間的張力日益加劇。宅基地之上的集體所有權與房屋之上的個人財產權都面臨巨大挑戰。如何在維持宅基地集體所有屬性的同時,實現地上房屋的財產性功能?對此,須從“國家-集體-個體”三個層次探尋復合型共有的功能實現路徑。

(一)國家層的制度設計

當前國家保護進城落戶農民土地權益的相關規定,是房地一體主義之下為保護地上房屋權利人所做的規定,也是為了盤活閑置宅基地以及保護農戶利益所做的保障性規定。在“三權分置”、城鄉要素流通等背景下,宅基地的盤活若以“地隨房走”為原則,則會侵害宅基地權利人基于身份資格應享有的權利。若以“房隨地走”為原則,則會侵害房屋權利人的財產性權利?！暗睾嫌?房共有”的權能從錯位到復位,是化解上述困境的關鍵之所在。

首先,國家上層的制度設計不宜引入新的物權性權利。宅基地的基礎性權利與派生性權利之間具有制衡、統轄,甚至相對抗的關系,因此,在“三權分置”的背景下,外部權利主體對宅基地之上建筑物的權利是在他人土地上保有不動產。根據“一物一權”原則,不應賦予該權利的物權對世性,也不應再進一步增加宅基地物權體系的復雜性。此外,按照房地一體主義,外部主體的宅基地使用權及期限不是基于權利雙方的意思表示,而是基于法律規定而獲得的權利。因此,不宜再引入新的物權性權利,而需在理論上進一步界定宅基地基礎性權利與派生性權利的性質、邊界及權能間的關系。一方面,完善戶的對外代表制,保障宅基地戶內成員突破“戶”的限制,更好地實現其對于宅基地的相關權利。另一方面,明確房地一體主義之下,地上房屋權利人的權限范圍,以保障成員的財產性權利。

其次,創設類型化的權利退出機制。一是明確進城落戶農民的權利退出范圍和退出機制。關于進城落戶農民應否喪失集體成員資格,學界存在喪失集體成員身份[33]、戶籍遷出但未享受城市社會保障者可保留或重新獲得集體成員資格[34],仍擁有土地承包權益或持有集體資產的股權者將繼續享有成員資格[35]等諸多爭論。對此,不應采用“一刀切”的做法,各集體應以保障進城落戶農民財產性權利為基本原則,在民主協商的基礎上,確定具體的權利退出條件、范圍和程序等。二是宅基地的退出可以分為兩種方式:一種是集體成員退出宅基地使用權但保留資格權,另一種是同時退出宅基地的使用權和資格權[36]。其中,前者允許權利人將一定期限的宅基地使用權轉讓給第三人,到期后重新恢復對宅基地的完整權利[37]。三是保障宅基地所有權主體的自主選擇權。從實踐看,不同地理位置的村莊對宅基地體現出不同的價值追求。隨著偏遠、遠郊和近郊等地理位置的變化,價值追求呈現從注重物質性福利向追求服務性福利和權能性福利轉變的特征[38]。并且,根據相關調研數據可知,從西部到東部,村莊閑置宅基地有償退出工作完成比重逐漸降低(5)根據華中師范大學中國農村研究院對全國24省164個村莊的調研可知,從西部到東部,村莊閑置宅基地有償退出工作完成比重逐漸降低。東部地區的27個村莊都沒有開展閑置宅基地的有償退出工作。中部地區的80個村莊中13個村莊開展了閑置宅基地有償退出工作,占比16.25%。西部地區的57個村莊,其中有13個村莊已開展了閑置宅基地有償退出工作,占比22.81%。。因此,要保障各集體享有一定的自主選擇空間,根據農戶對保障性功能和財產性功能的不同需求,創設類型化的權利退出機制。

最后,確定外部主體的宅基地占用權。學界普遍認為具有物權性質的宅基地法定租賃權是“三權分置”較適宜的權利形態[6],但該權利的設定存在性質模糊、主體沖突、期限設定和租金分配等諸多問題。并且,根據現行法律的規定,租賃合同期限不得超過二十年。那么,設置物權性質的法定租賃權意義不大,且會增加權利結構的復雜性。為了與集體成員權的宅基地使用權相區分,確定外部主體享有的是宅基地的占用權。兩者是不同性質的權利,即集體成員身份基于資格獲得的是物權性質的宅基地使用權,而基于房地一體原則占用宅基地的外部主體對宅基地享有的權利為債權。宅基地占用權的特殊性可概括為以下三點。一是該權利的存續期限與地上房屋一致,房屋滅失則權利消失。二是權利人不得擅自翻新或重建地上建筑物。三是無宅基地使用權者的情況下,宅基地占用權者在權利存續期間要向農民集體繳納一定的占用金。通過上述舉措既可維持宅基地的集體所有屬性,又可實現地上房屋的財產性功能。

(二)“集體-個體”層的實踐路徑

宅基地相關權利在“集體-個體”層面的實踐運行,主要涉及集體、農戶與個人等主體。其中,宅基地所有權屬于農民集體,而宅基地使用權和地上房屋所有權涉及“農戶-成員”間的雙向關系。因此,為減小“房共有-地合有”之間的張力,以實現復合型共有身份與財產兩方面的功能,需從集體、農戶和個體三個層次尋求化解之道。

一方面,充分發揮集體層的引導性作用。一是及時了解宅基地流轉、繼承人不明、人口流出等動態情況,掌握“地合有-房共有”之間的錯位現狀,并根據實際問題,通過民主協商的方式制定具有針對性的改善方案。如此,不僅可以有效解決集體權利虛置化的問題,而且可以充分發揮集體的銜接和協調作用。二是調動農民參與的積極性,對于宅基地盤活方式的選擇,應尊重農民意愿,通過集體成員代表或符合一定比例要求的集體成員民主議定,廣泛了解農民主體意愿。三是探索多元化的權能拓展方式,有條件的地方可通過宅基地使用權股份化等形式盤活閑置宅基地。

另一方面,保障個體層的主體性地位?！捌诖岳妗钡闹黧w為成員個體。為實現期待性利益向現實利益的順利轉化,不僅要拓展集體成員在宅基地盤活中的參與渠道,保障個體層的實質性參與,還需突破“戶團體”的遮蔽。為此,在“農戶-個體”層次應明確宅基地戶內成員共有權的權利性質,發揮家戶“定分止爭”的地位和作用。不僅如此,戶內成員在行使共有權時,應基于合意選出對外代表和管理人,且不得對抗善意第三人。據此,對內保障成員個體的利益表達,對外又能維持戶的整體性與一致性。

五、結論與對策建議

“三權分置”背景下,宅基地的身份性與地上房屋的自由財產性之間的張力日漸增大。若地隨房走,宅基地之上的集體所有權將“名存實亡”;若房隨地走,又將導致個人財產權受到嚴重損害。宅基地戶內共有權這種農村普遍存在的共有形式,卻難以用中國法的共有理論予以準確釋義。加之,在房地一體制約下,基于宅基地形成了復雜的“復合型共有”。其結構主要包含兩個層次。其中,戶內成員對宅基地的共有權是一種以生存保障為目標的利益期待性合有關系。而房地一體主義之下,家戶成員對于地上房屋多屬于共同共有關系。在人戶分離、“三權分置”等因素的影響下,“地合有-房共有”間的張力增大,嚴重影響了宅基地權能的發揮。

“三權分置”背景下,如何在維持宅基地集體所有屬性的同時,拓展地上房屋的財產性權利?對此,需從“國家-集體-個體”三個層次探討復合型共有的功能實現路徑。第一,國家層的立法和制度設計方面,創設類型化的權利退出機制,并確定外部主體對于宅基地享有的權利性質為債權,以此化解身份依附與權利流轉的矛盾。此外,還需賦予集體層一定的自主性和選擇權,國家層不宜做出強制性規定。第二,集體層在國家層的制度框架內,充分發揮自主性。拓展農民在宅基地盤活中的參與渠道,保障農民的實質性參與。通過民主決策和協商的方式,確定本集體內宅基地“三權分置”改革的具體實施方案,從而滿足本集體的實際發展需要。通過構建集體監督機制,促進集體成員更加充分地實現財產性權利。第三,對于個體層,需化解“農戶-個體”之間的沖突。這也是宅基地期待性利益順利轉化為現實利益的關鍵之所在。為此,要發揮家戶團體在宅基地利用中“定分止爭”的重要功能,還應破除影響成員個體權利實現的障礙。宅基地使用權的獲得仍須以戶為單位,但戶內成員在行使宅基地的相關權利時,應基于合意選出對外代表和管理人,且不得對抗善意第三人。據此,可在維持家戶整體性的同時,保障成員個體意見的充分表達。在“三權分置”背景下促進復合型共有權的功能實現。

由于篇幅所限,本文的研究只是在宅基地“三權分置”背景下,為“如何在兼顧宅基地集體所有屬性的同時,拓展地上房屋的財產性功能”這一問題的解決提供了大體的思路。但宅基地的權利關系錯綜復雜,諸多具體實施方案并未深入展開。例如,“集體-農戶-個體”間的權責分配、類型化的權利退出機制和外部主體宅基地占用權的實踐效果等,需具體問題具體分析。在未來的研究中,還要結合實際情況進一步明確類型化退出機制的前提條件和實現方式,以及外部主體宅基地占用權的設立條件和運行機制等方面的內容。