國家介入與地方行動:鄉村內生發展的張力及其化解文軍1,2

陳雪婧

(1.貴州大學 貴州基層社會治理創新高端智庫,貴陽 550025;2.華東師范大學 社會發展學院,上海 200241;3.西北農林科技大學 人文社會發展學院,楊凌 712100)

一、問題提出:國家介入下被制約的鄉村自主性

推進內生發展實踐是鄉村振興時期鄉村社會發展的重要目標和實踐方向[1]。與傳統鄉村社會由內部驅動的自然更替不同,現代鄉村社會的發展更多的是來自外界的介入與干預,這在帶動鄉村發展的同時,造成了鄉村內生動力不足的問題。對此,2016年中央一號文件明確提出要“增強農村發展內生動力”,此后鄉村內生發展在國家宏觀政策層面又被多次提及,2023年中央一號文件更是進一步強調要“增強脫貧地區和脫貧群眾內生發展動力”,鄉村地方行動的內生力量得到充分重視,并成為全面推進鄉村振興的重要任務和關鍵環節。在國家宏觀政策的導向下,鄉村內生問題不僅在學術界得到了大量探討,更是在實踐領域得到了廣泛應用和關注。當前,鄉村振興中的內生發展問題被認為是制約我國鄉村高質量發展的癥結所在,外部力量過度介入也被認為是鄉村內生力量難以形成的重要原因。

關于鄉村內生發展的研究,學術界大體存在著兩種不同的探索路徑。一種是從自上而下的角度強調鄉村發展中國家的內生責任,認為這種內生責任主要體現在三個方面:一是國家政策介入。從國家到地方出臺的一系列產業、經濟、人才等政策,旨在縮小城鄉收入差距和發展差距。針對發展較困難地區,國家還會出臺幫扶制度,通過財政撥款、技術支持、人才供給等方式向農村社會輸入資源[2],以提升鄉村治理水平。例如我國通過穩定產業政策及輸入產業服務資源介入鄉村產業發展,在農業產業化和農地規模經營中起主導性作用[3]。二是國家資源介入。資源流向是觀察國家與農民關系的一個最基本的視角[4]。國家提供的資源通常是外生性的,是平衡鄉村內外發展動能的必備條件[5]。資源分配失衡會讓農民產生相對剝奪感,進而造成鄉村秩序失衡。當前我國通過資源下鄉,將60%以上的鄉村振興補助金用于產業發展,重點支持補助技術、設施、營銷等短板;同時向農村增加崗位供給,防止失業返貧,提升農民經濟水平。三是國家技術介入。鄉村發展力量羸弱往往是因為技術能力不足。對此,地方政府通過與市場合作的方式向農村提供先進的種植養殖業技術,通過與企業合作的形式組織農業生產[6],從而有效銜接農民與市場,降低交易成本,提升農業生產效率。同時,駐村干部的進入以及“組團式”幫扶能為農村基層組織提供相關管理技術,提升基層治理效能。

另一種是從自下而上的角度強調鄉村自主發展的可能性,認為這種可能性主要體現在三個方面:一是基層制度創新。鄉村自主性意味著其不是完全按照國家意志和制度規范行動[7],而是有限開放政府權力,既要讓政策匹配鄉村情境,也要鼓勵農民積極參與制度創設、規則協商的事務,實現機制創新[8]。二是農民組織化建設。中國農民組織化已具備理論上的可能性[9],通過政治參與、經濟聯合、文化認同等手段將農民組織和動員起來[10],能夠有效克服鄉村分化的問題,進而確立農民主體地位,推動鄉村振興實踐。三是鄉村內部資源挖掘。以自然、經濟、人文為主的顯性的內生資源和以人力資本、文化資本、社會資本為主的隱形的內生資源,既構成了鄉村的內部資源集合[11],又是推進鄉村內生發展的動力源泉,且隱形的內生資源發揮著更主要的作用[12]。

可以看到,自上而下的國家介入與自下而上的地方行動兩種探索路徑在鄉村發展中長期存在。在多數情況下,國家與鄉村是良性互動的,但當國家利益和地方利益不一致時,尤其是國家發展規劃與鄉村地方性的文化、認識、價值觀等存在出入時,兩者就會出現不同的行動選擇,國家介入與地方行動之間的博弈隨之凸顯。具體而言,國家作為鄉村發展的戰略引領者,可以為鄉村提供資金和資源支持,可以有效整合鄉村發展的各方力量,其介入鄉村內生發展的意義與必要性凸顯。與之相對應,地方行動在鄉村內生發展中的作用與優勢更是毋庸置疑,它能夠更好地識別當地的需求與資源,能夠更貼近鄉村居民的實際需要,能夠促進鄉村社群的自治與參與。然而問題在于,“外生”取向的國家介入容易忽視農民主體性地位,因而難以實現鄉村社會持續性和再生性發展?！皟壬比∠虻牡胤叫袆佑忠驗檗r民個體化、能力欠缺等問題缺乏行動力,并且容易受到國家介入的制約。隨著我國鄉村治理進入“強國家”階段[13],國家的過度介入會導致地方行動被削弱,地方行動的不完善又進一步要求國家介入,鄉村難以突破內生發展的瓶頸,“國家-社會”張力(1)“張力”原是物理學名詞,指物體受到拉力作用時,存在于其內部而垂直于相鄰部分接觸面上的相互牽引力。在社會學里,“張力”指的是個體、群體、組織、文化等因內部動蕩、沖突、矛盾而產生的緊張狀態。它既可以是個體內心的矛盾和沖突,也可以是社會群體之間的利益沖突和文化差異,還可以是政治和經濟領域的競爭和矛盾。本文中的“張力”沿用社會學對張力的解釋,主要指在鄉村發展過程中,國家與地方因利益不一致而在具體行動層面產生的沖突和博弈。由此呈現。因此,我們不能割裂地看待國家介入和地方行動,以免陷入發展二元論的極端取向[14],而應該采用一種整合的視角,將國家介入和地方行動相結合,強調“上下聯動、內外共生”的新內生發展(Neo-endogenous Development)模式(2)新內生發展模式強調將自上而下的外生發展模式和自下而上的內生發展模式相結合,主張通過內外部資源的整合以及內生動力與外生動力的有效聯結,構建上下聯動、內外合作的鄉村發展路徑。這種新內生發展模式為彌合農村發展過程中長期存在的“外生-內生”張力提供了方向,成為鄉村振興時期中國鄉村社會發展的重要行動選擇?；蚰転檎{和兩者之間的張力提供理論借鑒。

基于上述對鄉村發展中國家介入和地方行動研究的梳理,可以看出兩者都強調政策、治理、資源的因素,并且通過國家主導抑或地方自主來加以表達。在政策定位層面,國家通過政策制度和幫扶體制直接介入鄉村治理,而鄉村基層既期待制度創新又想選擇性地吸收政策供給。在治理形態層面,國家向鄉村提供的各種政策、資源、技術大都以標準化的程序層層下發,體現了行政化的外部治理特征。農民組織化的興起則意味著自治組織可以在鄉村建設中發揮作用,并依據內在力量進行自主運作。在資源配置層面,國家向鄉村提供大量外部資源推動鄉村建設的同時,鄉村內部資源也起著難以替代的作用,需要平衡內外資源以達成合理的資源配置。在行動主體層面,鄉村治理涉及的制度、方式、資源都需要治理主體予以表達,表達行為既可以是國家或者社會產生的,也可以是兩者共同發生的。而如何更好地調和鄉村內生發展場景下國家與社會的互動關系,新內生發展理論則提供了一種可依循的分析視角[15]。因此,本文將從政策定位、治理形態、資源配置、行動主體四個層面來分析鄉村內生發展中的張力,厘清這些張力不僅可以更好地理解國家與鄉村社會的關系,還可以針對性地推進國家介入與地方行動的協調互動,助力鄉村新內生發展實踐。

二、政策定位的張力:國家本位還是地方本位?

在鄉村振興實踐中,政策任務是關系村民基本利益的“村務”[16],在鄉村治理中具有基礎性的作用。隨著國家對基層治理的加強,政策下鄉成為新時期國家治理的重要一環,一系列土地政策、產業發展政策、教育政策等都由國家總體制定,被層層下達到鄉村基層,并被要求開展具體實踐。鄉村社會是中國最基本的構成單元,既受到國家權力和政策實施的影響,又對基層施政行為和政策效果負有責任。因此,鄉村政策的實施還與地方行動相關聯。在新時代,中央宏觀指導下的地方政策試驗在政策落地中發揮了主導作用,國家負責頂層設計的“統”,地方負責政策探索的“分”[17]。那么對于推動鄉村內生發展而言,政策的定位是遵循國家宏觀指導,還是尊重地方行動策略,成為探討的焦點。

從國家本位的政策定位來看,有效政策供給是國家治理體系現代化的內在要求。國家治理環境的不斷變遷,不僅需要對現行的治理政策進行革新,還需要持續完善新的政策,以適應新的治理需求。社會政策的制定主要有政府直接制定和地方經驗總結兩種方式,總體來說都是自上而下的,即國家根據自己的意志將國家的發展理念、發展需求、發展手段融入政策,通過層層傳遞,由地方基層組織施行。在內容上,國家政策文件往往是方向性、原則性和指導性的,而具體政策的實施環節國家則交給地方自主抉擇。因此,國家政策制定具有鮮明的宏觀特征。

從地方本位的政策定位來看,地方政策是國家政策的延伸,能夠更近距離地貼近地方利益。通常,鄉村基層社會通過“政策轉換”來銜接國家政策制定與鄉村政策執行?？h一級利用政策轉化權,在把握國家政策原則和可調整的范圍內,以基層治理體系為基礎,結合本縣鄉村的多元治理目標、鄉村需求與鄉村治理能力,優化國家政策與鄉村社會發展的契合度[18],制定符合鄉村實際發展情況和發展需求的政策文件。在此過程中,地方與各政府部門協同,探討政策重點,將國家政策和地方策略合理銜接,并結合已有條件選擇政策工具,進而實現鄉村社會的政策供給?？偟膩碚f,地方政府通過內容再生產對國家發布的政策內容進行細化和在地化,更多地體現了地方性。

國家本位的政策制定基于我國基本國情和發展方略,在提升國家綜合實力和國際競爭力方面具有重要作用。同時,國家政權制定的統一政策方針,可以讓鄉村社會得到有效整合,并使鄉村發展遵循國家發展方略,由此國家意志得到體現和得以操作化。地方本位的政策制定還要遵循地方政府的發展策略,便于更好地照顧到農民的切身需求,進而達到精細化治理。在此過程中,鄉村的地方主體性得以提升,由此呈現強大的動員效能,增強鄉村的內生發展動力。不論是國家本位還是地方本位的政策定位,雖都有難以替代的優勢,但兩者之間始終存在著一定的現實張力。

首先,在政策制定的價值取向方面,存在國家宏觀發展政策與地方行動策略之間的張力。對于國家而言,政策制定更多地考慮國家宏觀發展,比如對城鄉關系、國際競爭力的處理,還要考慮長期的可持續發展問題。對于地方而言,往往只從自身發展的角度來制定政策,例如在生態環境保護、土地資源利用等重大政策執行方面,地方政府往往會優先考慮地方GDP的增長,而非優先考慮生態環境遭受破壞的代價和土地資源的紅線。由此看來,很多政策都存在中央與地方政策的不對應或地方政府的變相執行,其原因在于國家與地方在某些方面的利益和發展需求不同。國家以“收益最大化和問題最小化”為行動邏輯,以穩定政權、發展經濟、維護社會穩定、促進高質量發展為主,而地方以“利益最大化”為行動邏輯,經歷了解決溫飽、自主生產、增加收入、強化權益的利益訴求演變,由生存理性逐漸轉向經濟理性和社會理性[19]。國家與地方在利益上的差別造成其政策價值取向的差異,在制度允許的范圍內,地方政府會抽象性、選擇性地執行政策,甚至修改部分政策,使其能夠符合地方的利益需求,這就成為國家與地方互構關系失衡的重要表征。

其次,在政策制定的社會環境方面,存在國家總體環境與地方社會結構之間的張力。在國家層面,社會政策是為了保障公民的基本權益和福利而制定的一系列政策和規定,國家需要基于社會整體的經濟、社會、文化發展水平來制定總體性的制度,很難考慮地方的特殊情況。而地方的經濟發展水平相較于國家總體經濟發展水平而言有一定距離,并且不同地區的社會結構存在差異。一些人口稠密、城市化程度高的地區,容易出現住房、交通、就業等方面的問題,而人口分散、相對農村化的地區,貧困、教育、醫療等問題較為突出,地方會囿于自身社會結構來制定相應的政策,而非直接采納國家統一的標準和內容。社會環境的差異直接影響了社會政策的定位和內容,并折射出政策在國家總體環境與地方社會結構之間的張力。

最后,在政策制定的責任主體方面,存在國家運作能力與地方執行能力之間的張力。社會政策的制定要以執行能力為前提,國家層面相較于地方而言有更專業的人員構成、更完備的制度體系、更嚴謹合理的工作流程,因此在政策上的運作能力較強,政策標準也更為嚴苛。而一方面是地方政策執行人員認知水平不強或文化水準不高,面對稍微復雜的政策時便顯得力不從心。他們對政策的精要之處無法領會,往往出現“只知其一不知其二”的現象。如果執行主體并沒有真正地理解領會公共政策的內容及精神要義,那么在施行的過程中便會導致結果與理想目標大相徑庭,致使政策執行的嚴重偏離。另一方面是地方執行能力較弱,對政策的要求和自己分內的工作不夠重視,且在政策執行上沒有一個合理的工作方案,不能有序地完成組織安排的工作。國家在制定總體政策之時不能兼顧所有地方的執行能力,如果恰逢政策目標過高或負擔過重,就會導致地方難以勝任,造成地方選擇性執行政策、降低政策執行標準等結果。

由于國家和地方在政策制定上的價值取向、發展環境、責任主體等方面存在張力,地方在政策轉換的過程中會出于政策便利或“避責”動機,造成政策走樣或不執行等結果。有效的政策既要順應國家整體發展規劃,又要切實尊重地方發展策略,實現國家本位與地方本位的協調發展,是宏觀政策目標與地方政策執行創造性整合的過程?？蓪嶋H上基層治理體系與國家政策難以相互統合與適應,阻礙宏觀政策的在地化實踐,使得國家政策預期與地方政策成效產生出入。由此,國家政策目標和地方行動策略發生沖突,在政策制定上是遵循國家本位還是地方本位,是鄉村內生發展需要平衡的問題。

三、治理形態的張力:行政化他治還是地方性自治?

對于現代國家而言,國家力量進入鄉村社會,往往是以行政化手段,通過正式制度、科層化組織、標準化程序等將政治形態嵌入鄉村,以改變傳統鄉村落后的治理形態從而實現高質量發展。行政化的國家治理具備完備的治理體系和嚴謹的治理規則,當下鄉村治理體系層面呈現外部體系嵌入、村干部職業化、技術治理凸顯等動向,鄉村治理形態則出現了以基層改革服務鄉村社會、制度性規范規制村級組織、直接治理保障農民權利等趨勢[20]。近年來,隨著鄉村內生發展的提出,鄉村內部的地方力量開始活躍,鄉村自組織越來越多地在鄉村治理中發揮積極作用,其結合地方性特征,通過自治的方式實現鄉村治理,與行政化他治二元合一,鄉村社會呈現國家權威與鄉村成員共同參與、他治與自治相結合的半正式治理形態。

以行政化促進鄉村社會建設,是國家推動鄉村社會治理現代化的重要手段。政府治理體系擴張與制度投入,要求鄉村既要按照行政規范行事,又要對具體過程進行精確評估與控制。具體方式上,一是通過基層黨建表達意志。國家通過行政鏈條實施權力,強化村黨組織規范化建設,實現基層黨建和鄉村治理共進互融。二是通過科層化組織完成事務下達。國家利用自上而下的治理體系,借村干部公職化與村莊管理行政化之便,下沉治理事務、供給議事規則、輸入經濟資源,將行政力量有效嵌入村級治理。三是以科技為手段,提升鄉村治理的效率和質量。借助現代信息技術,國家可以更全面地收集信息、更準確地研判問題,從而對鄉村實施精細化的治理。四是通過正式項目進村開展專項治理。項目進村是各地推動鄉村全面振興普遍依托的一種基層治理方式。國家將各項事務與財政資金打包為項目,通過申請機制將項目委托給企業、高?；虿块T,以達到國家自上而下的治理目的。

農民是國家治理中不可或缺的要素[21]。在鄉村治理過程中,除了國家行政力量直接作用于鄉村,鄉村內部也有一定的內生力量自發地進行治理實踐。鄉村治理中內生力量的產生首先需要有內生性的治理主體,主要包括長者、知識分子、農業大戶等能人。因為村莊能人本身就是鄉村社會的成員,和其他村民有著共同的利益。他們熟知本村的情況,能夠因人因事進行靈活治理,是內生性的自治主體。同時,經濟、生態、文化、治理等類型豐富的鄉村自組織常常發揮主體承載、資源對接、能力培育等優勢,成為促進農民主體性建設、激活鄉村社會內生動力的重要載體。除了發掘鄉村內生的治理主體和依賴自組織,鄉村自治往往不依據制度化和規范化的法律文件,而是通過地方性規則和約定俗成,依靠內部的調解機制化解鄉村矛盾糾紛,以此進行地方性自治。

鄉村的行政化治理形態長期存在,歸因于其在治理效率和治理質量方面的顯著優勢。行政化治理不僅能快速地落實政策,還能進一步彰顯政權的合法性,利于社會發展宏大目標的實現。同時,信息技術的發展也對國家治理效率起到促進作用。各類電子政務系統和新媒體的普及,可以將國家政策第一時間傳遞給鄉村社會,也可以將鄉村發展情況迅速反映給國家,提高國家介入鄉村行動的效率。不過在追求效率的同時,以行政手段為主的國家治理可能會忽視地方實踐,一定程度上間接損害農民利益。詹姆斯·C.斯科特指出,各種農業項目推行的流水化流程實際上是將有個性的主體標準化,這些項目忽略地方性知識、實踐和背景[22],導致農民利益受到損害而使項目走向失敗。鄉村社會事務本身就具有微小性、多樣性和衍生性等特點,國家向農村輸入普遍主義的公共規則替代因地而異的地方性規則[23],嚴重擠壓了既有鄉村治理的靈活空間,最終的結果就是“照章辦不了事”。除了地方性知識被忽視,村干部職業化建設也是造成鄉村基層組織“行政化”的重要原因,它表面上規范了鄉村治理,但實際上與鄉村社會簡約治理的傳統不夠契合,對村民自治的活力造成了直接影響。在行政化結構之下,村干部大量的時間都花在應對各種績效、考核、晉升之上,沒有足夠的時間去處理村里的事務,特別是在解決群眾身邊小事等問題上注意力分配不夠,間接導致村兩委的權威性降低,號召力減弱。由此可見,國家政權建設組織載體的強化極大地促進了社會整合,對新時期農民的各方面要求都能做出回應,但也帶來了鄉村社會自治弱化及基層政權合法性的認同失衡等隱憂。

鄉村本身有處理問題的內在動力,鄉村中普遍存在的自治力量能夠集結本地村民并產生集體行動,這是鄉村社會得以發展的重要途徑。目前,在各地的鄉村地區,以興趣、特長、需求為基礎的各種興趣團體、志愿服務隊、專業合作社建立起來了,農民在這些組織中有效發揮力量并得到組織認同,增強了自身效能感以及對村集體的認同感。不斷加強的村莊凝聚力,雖然在一定程度上推動了鄉村的整合,提供了地方自主治理的動能,但是它們的作用還遠沒有充分發揮出來。就當前實際情況來看,“強國家、弱社會”的傳統導致我國農村社會組織發展相對滯后,具體表現在:社會組織的形式雖然存在,但是參與鄉村建設的能力嚴重不足;鄉村社會組織成長所需的機制建設不健全,資源供給較為匱乏;各種類型的組織只是小范圍地開展活動,并未真正參與鄉村事務運行和決策,在鄉村治理中的作用比較有限。另外,農民的自治實踐往往是非正式的,由于沒有政策的約束、法律的庇護,在程序上可能會有出現紕漏的風險。尤其是在充斥著人情和關系的鄉村社會,部分村民、村干部可能會產生歪曲基層治理理念的思想,進而形成干部之間的利益之爭,造成村內信任風險的產生,導致村民自治的有效作用大大減弱。更為重要的是,在制定和實施治理規則方面,由于農民的參與程度很低,其很難建立起自治的主體地位,也很難從根本上提升自身的政治效能感。長此以往,農民會形成一種依賴性的心理,他們只在意自己的權益,而忽略了自己的職責,形成“官動民不動”的悖論局面。

中國政府和自治組織間存在著密切的依附關系[24]。中國鄉村治理“國家-社會”二元合一的治理形態不僅使國家可以低成本、簡約有效地維持鄉村治理秩序,還最大化地發揮了鄉村社會內生秩序的治理作用,其得以運行的關鍵在于政府與村社之間保持治理邊界與治理權力的均衡互動。良性的鄉村治理形態蘊含著他治與自治的平衡,要求政府與村社之間在職能上保持一定的彈性空間,尤其在規范化、技術化治理的背景下,這一彈性空間尤為重要。其一方面可以形塑內部調整的結構空間,將他治與自治的沖突內部化,從而實現相互之間的結構性轉化;另一方面可以為村級治理保留自由裁量空間,使得行政化的國家治理可以進行社會化轉換并運用地方性規則進行情景化治理,從而保證其可以低成本、高效率地在村莊社會落地。而在實際鄉村治理中,他治與自治的合作往往缺乏這一彈性空間。這是因為鄉村實踐中的問題錯綜復雜,且各個鄉村的實際情況不甚相同,因此按照他治邏輯并不能完全解決鄉村社會的特殊問題?？墒窃谥贫刃砸笙?鄉村基層組織想要順利地完成行政指標和績效考核,只能先滿足程序合理性再考慮實質合理性,造成文牘主義及各類形式主義的僵化做法,鄉村內生實踐空間受到擠壓。由此,鄉村逐漸在國家主導的鄉村治理場域中“退場”,導致他治壯大而自治式微[25]。

四、資源配置的張力:重點幫扶還是均等投放?

隨著財政能力不斷增強,國家將大量資金投入農村地區,從而推進資源下鄉的進程。國家通過財政撥款,對農村生產生活中各個方面的基礎設施建設、公共服務等進行重新規劃和全面改造,提升農村的整體面貌和發展水平。在保證鄉村基礎設施、公共服務等基礎條件得到滿足的情況下,國家輔以人才、技術等資源供給,對鄉村種植養殖業、現代化產業、精神文化等不同領域進行優化升級,以實現鄉村全方位的發展。當國家作為財政的供給方向鄉村社會輸入資源的時候,鄉村需要按照條條下發的建設標準和規范程序進行整改,在這一過程中,鄉村社會逐漸彰顯出國家化特征,資源下鄉隨即帶來國家規范和國家權力的下鄉。整體來看,鄉村資源多以重點幫扶和均等投放兩種方式進行配置。

重點幫扶通常是由各地政府進行相對自主的實踐探索,結合鄉村實踐創新的一些亮點經驗,集中資源供給打造“示范村”,或者通過需求識別明確需要政策資源傾斜的村莊,然后由財政資金進行專項扶持。在示范村建設的過程中,我們往往能夠看到兩種示范村的建設邏輯:一種示范村的建設遵循自下而上的邏輯,體現了顯著的村莊自主邏輯;另一種示范村的建設遵循自上而下的邏輯,即示范村的建設主要體現政府意圖,示范內容帶有顯著的政府干預特征,經驗推廣也有很強的政府總結痕跡。長期以來,國家資源下沉主要是依靠項目制,這些項目是國家為促進村莊發展而撥付給鄉村的專項資金和優惠政策的資源組合,通過規范的計劃、執行、監管、評估等程序[26],完成對鄉村社會的扶持和改造,縮小城鄉發展差距,提升鄉村發展水平?？偟膩碚f,為了追求有顯示度的政績,地方政府資源往往會相對集中地投入少數村莊,村莊也會為了獲取激勵而積極參與地方政府的亮點打造。

另一種資源配置手段是通過普惠式的分配方式形成對村社資源的均等化供給。均等化不是簡單意義上的平均化,它是指將教育、醫療、就業、產業發展等各種類型的資源普惠式地下放到鄉村。在公平分配資源的基礎上,不同村莊之間基本公共服務水平大體相當,各村莊村民能夠公平地享受大致相同的基本公共服務,能夠共享發展成果,這是一種資源分配公平性的體現。資源均等投放對兜底性民生建設尤為重要,正是在國家基礎性資源均等化配置的過程中,農民基本生存與發展權利得到保障,絕對貧困的問題得以解決,廣大農民的幸福感和獲得感得到不斷增強。

在全面推進鄉村振興階段,國家資源分配時偏好的典型示范與先行試點等做法,成為資源下鄉的普遍現象。從組織行動策略來看,此種亮點打造體現了基層政府在項目落地過程中所具備的政策調適能力,是確保政策執行能夠適應基層情境、契合民意需求、產出政策績效的關鍵。盡管相對集中的資源供給能夠有較為明顯的成效產出,起到積極的示范、參考作用,但仍不乏負面效應。具體來說,一是造成村莊發展不平等。部分重點村本身已經具備較好的發展基礎,其文化、產業、生態特色可能是其他村莊無法學習和借鑒的,這種重點村既沒有起到示范作用,也沒有可復制性和可推廣性。并且,大量資金流向重點村,致使其他村莊缺乏項目和資金支持,發展更為遲滯,客觀上形成了村莊間更加明顯的發展分化,進而帶來新的“馬太效應”[27]。二是會導致村內社會不公正。在鄉村項目中獲利的往往是村莊能人,他們因擁有規?；姆N植產業、良好的養殖技術、精湛的民間技藝而獲得更多的資源分配。處于羸弱地位的普通農戶往往只能獲得較少的資源,依然缺乏使用資源的能力。由此,雖然強勢群體進行了資本積累,但是大部分農民的利益卻被邊緣化,很少享受到村莊發展的成果,因此造成了農村貧富差距加大和農村社會分化的后果。三是容易陷入“發展主義”的陷阱。一些地方基層政府迅猛推進新型農村社區建設,而新型農村社區現行的體制機制、自治能力跟不上新的發展要求,帶來很多現實的治理困境。在“發展主義”之下,本土性知識不再具有權威,鄉村傳統的人情關系及社會資本逐漸消散,原有的差序格局演變為“工具性”的“利益格局”[28],給鄉村社會整合帶來挑戰。

國家資源均等投放有利于實現共同富裕的目標。中國當前的資源均等化主要體現在城鄉特別是深度貧困地區,隨著源源不斷的資源輸入,不少鄉村得到持續增長的人力、物力支持,其對解決空心化、老齡化等問題起到積極的作用,同時也為未來的鄉村建設提供了更多的后備力量。當一個地區各個村莊擁有同樣多的資源時,意味著擁有公平的發展機會和相對一致的發展步伐,能夠避免村與村之間形成攀比,有利于農民公平感的獲得和地區凝聚力的提升。然而鄉村資源整體呈現不均等的狀態,具體表現為距離集鎮越近,村莊資源越豐富,同時中部地區的村莊在資源獲取上落后于東部地區。同時,村干部的人力資本直接影響村莊組織資源,如高學歷、有過創業經歷的村干部能為村莊爭取更多資源[29]。資源均等投放的一個更為現實的問題是容易造成資源浪費。一般來講,為確保國家資源安全高效地利用,各部門都要嚴格執行分配標準和監督程序,以避免地方隨意使用而造成浪費。容易忽略的是,如果這些具體的標準和規范與地方性實踐不相符合,就容易出現資源重復或資源沖突的情況,帶來不必要的資源浪費,還可能因此引發輿情事件。

總的來說,重點幫扶可以打造政績、做“亮點”,某些以“一俊遮百丑”為目的打造的示范點是由國家意志主導的,并不反映農民真正的切身訴求,這樣的“示范”就變成另一種形式主義。均等投放能夠在一定限度內避免這些問題的產生,但在資源總量有限的情況下,這一方式容易造成更大程度的資源浪費。理想的資源分配原則應堅持“分類發展、因地制宜”,將重點幫扶和均等投放兩者有機結合,但實際上難以達成。一方面,政策執行的體制環境更加強調集中,地方官員的橫向競爭加劇,向上釋放政績信號的壓力增大是導致地方政府集中資源打造“亮點”的主要原因,項目制的重點分配方式必將長期存在。另一方面,村干部在項目運作過程中不可避免地接觸到信息技術、經費管理、部門協調等工作,村莊治理實踐逐漸離不開各種技能和辦事邏輯的支撐?，F實卻是部分村莊人才流失,沒有足夠的能力對接上級的項目管理機制,即使獲得了相對均等的資源,也難以有效利用資源并做出成效。由此,地方基層的政績壓力迫使其打造重點村以完成績效考核和爭取更多資源,部分鄉村干部能力不足限制著資源的有效使用,資源配置難以兼顧各種特殊情況,始終處于不平衡的狀態。

五、行動主體的張力:國家主導還是農民自主?

關于“誰是鄉村振興的主體”一直是鄉村內生發展的熱門探討內容。國家與農民的關系問題被認為是國家與社會關系問題的具體化[30],鄉村發展究竟是由國家驅動,還是由農民自主驅動,抑或是二者之間相互補足,這是探討國家與農民關系的切入點。實際上,國家和農民都是鄉村治理的重要主體。理想的鄉村內生發展是農民充分發揮自己的力量開展治理行動,可在現如今鄉村振興自上而下的規制作用之下,國家不可避免地在政策設置、治理方式、資源配置等方面介入鄉村,并對鄉村行動產生影響。行動深層動力的兩重性就形成國家主導發展和農民自主行動的張力,即鄉村內生發展中行動主體的張力。

一直以來,國家權力始終存在于鄉村治理之中。尤其是鄉村社區從熟人社區向半熟人社區的轉化過程中,其建設必然依賴國家的宏大愿景和建設標準來進行。在推進鄉村振興實踐的過程中,國家需要主動承擔起組織者、行動者和服務者的角色[31]。具體來看,第一,國家發揮著組織者的作用,指導鄉村多元主體協同行動,開展治理工作。國家有著足夠的實力和號召力集結鄉村各方力量。它利用行政資源規劃社區空間,通過向鄉村地區提供公共設施與服務,增強鄉村社區的向心力和內聚性,為多元主體聯結和集體行動打下基礎。第二,作為鄉村振興實踐主體之一的國家,在社區中有一定的權威作用,可以作為鄉村共同體的引領者,帶領村委會、居民、市場、社會組織等多元主體共同參與鄉村建設。第三,國家參與鄉村治理,主要以服務者身份間接參與鄉村事務。國家權力下沉到鄉村基層并不意味著強勢的“統治”,而是以農民為對象,做好文化、教育、醫療、就業等保障服務。

鄉村治理既受到國家治理邏輯的制約,也受到鄉村社會運行邏輯的影響。后者包括一套完整的由習俗、規則和信仰構成的文化系統,形塑著鄉村的內在秩序,激發鄉村自主性。農民是農村生活的主人、農業生產的主力、鄉村事務的主角,自然是鄉村振興戰略實施最重要的一股力量。充分發揮農民主體性和激活內生發展動力是實施鄉村振興戰略的現實要求。農民的主體性表達基本遵循自主性表達、自覺性表達、能動性表達、創造性表達的遞進過程[32]。農民通過主動表達政策需求、組織化實現鄉村治理、自主利用資源,激發自我意識,明確主體地位,充分施展能力,其內生價值得到有效發揮。

國家主導對鄉村共同體建設的積極作用是毋庸置疑的。鄉村面臨共同體衰落和內生力量削弱的現實情景,需要國家支持才能進行共同體再建。原因如下:其一,隨著經濟發展的市場化和日常生活的社會化,農村社區已被納入城鄉一體化的社會,社區自身的力量已經無法滿足其生存和發展的需要,需要借助國家的力量來進一步拓展鄉村社區發展的可能性。其二,鄉村居民在滿足生存需要之時,對美好生活的需要也與日俱增,而憑借單一的鄉村能力很難達到,需要國家和社會的支持和保護。同時,國家鄉村振興戰略和城鄉融合發展戰略要以農民為基礎,以鄉村發展為基石,這就要求國家與鄉村互促共進。然而國家通過規則輸入、主體轉換、任務驅動等方式實現對鄉村社會的現代化治理,雖關注到鄉村治理的國家性內涵,卻容易忽視鄉村治理的社會性成分。我們要時刻警惕國家主導的鄉村治理現代化壓縮鄉村社會的社會性空間,防止將既有的通過內生性主體實現整體性治理的治理模式異化為通過科層化體系實現對個體的治理,防止加重基層治理成本與治理負擔的情形出現。

與國家主導相對應的,農民自主行動有利于發揮農民自主性,充分激發內生動力。特別是農民的經濟自主性和社會參與自主性可以促進農民主體意識的覺醒,從而實現農村的內生發展[33]。然而實際上農民很難產生自主行動。具體來看,一是鄉村治理主體力量薄弱。隨著城市化進程的推進,鄉村熟人社會日漸解體,農村勞動力、知識分子大量流向城市,導致許多支撐村民自治順利運作的內部資源已經消逝或者正在瓦解。這意味著僅僅通過農村社會的內部調整和強化對存量資源的進一步挖掘,已經很難有效地提高農村社會的自治能力。二是農民對國家有依賴心理。農民行動是嵌入多重依賴關系的。在中國,產業發展繁榮與小農境況惡化共存[34]。在農業整體水平提升的同時,農民個人能力卻在退化。由于農民缺乏自主行動的能力,常常將事務和責任歸于國家,長期以來的依賴心理致使農民不能也不敢自主行動。三是農村公共精神消解。城鄉融合發展帶來一定程度上的鄉村共同價值弱化和集體行動分化[35],以互惠和信任為基礎的社會關系網絡逐漸松散,導致鄉村公共精神日益消解,難以建立起共同行動的精神基礎。

確保農民的主體性地位是鄉村發展的前提條件,但是農民能力欠佳、依賴性強等問題意味著國家需要適時介入鄉村行動?？陀^來講,鄉村治理行動不是單單由國家或者農民一方主導,不同領域需要不同的治理主體,國家力量需要合理界定并充分尊重鄉村內部不同治理層次的事務特征,發揮國家力量引導鄉村分類治理的作用,以實現國家力量與村莊治理的精準化與精細化對接。不過很多時候國家介入并不能清晰把握農民行動的邊界,這是因為農民較國家而言總是處于相對弱勢的地位[36],在諸多情況下,農民的治理行為表現為無意識,他們在權利實踐過程中所發揮的自主性,并不能與其治理能力畫等號。同時我們也應看到,農民作為鄉村社會的主體,其主體性表達在不同階段仍處于被遮蔽狀態,難以發揮內生力量。

六、總結與討論:國家與農民互構的新內生發展機制

位于國家與社會交會處的鄉村,受到國家介入與鄉村社會自身行動的雙重邏輯影響,致使其內生發展不僅面臨國家與社會的內在張力,而且該張力是長期存在的。首先,國家宏觀政策與基層行動策略難以統合,構成政策定位層面國家本位和地方本位的張力;其次,他治與自治的合作缺乏彈性空間,構成治理形態層面行政化他治和地方性自治的張力;再次,政績要求和能力欠缺構成資源配置層面重點幫扶和均等投放的張力;最后,國家介入邊界不清構成行動主體層面國家主導和農民自主行動的張力。這些國家與社會的張力普遍存在于鄉村社會之中,相互碰撞,不僅加大了國家治理的難度,還制約著鄉村自主性生成,需要將這些張力予以化解,以適應鄉村內生發展進程。

新內生發展摒棄了傳統的以政府為主導的內生發展方式,轉變為以社會與市場為導向的內生發展方式,更加注重社會和市場機制的作用,強化“社區發展”的主體地位;同時也更加注重區域之間的協調發展,促進不同社區之間、國家與社會之間的經濟社會聯系與共同繁榮,強調“共生發展”的理念。在鄉村振興實踐中,國家需要肩負起內生責任,意味著國家在對社會的介入過程中并非以俯視的姿態和強勢的態度控制社會,而是注入被社會自身所需要的力量予以協助。鄉村自主的地方行動并不代表要脫離國家而進行,而是提倡在外部的國家介入和內部的地方行動之間形成均衡互補的鄉村發展支持結構,以形塑“上下聯動、內外共生”的發展實踐。通過對鄉村內生實踐中國家介入與地方行動張力的分析,我們可以看到國家在政策、治理、資源、行動方面的介入在一定程度上制約著鄉村自主性的發展,但這些介入在中國鄉村發展中必將長期存在,并且起到一定的積極作用,不能因為張力的存在而全盤否定國家介入的貢獻,而是要取其精華,彌補地方行動的不足。因此需要將國家行動和社會力量進行整合,既要避免“板結社會”的問題,也要避免國家過度干預,用新內生發展理論超越現有的內生發展張力和困境,建構起國家與農民互構式的新內生發展機制,以在國家政權嵌入性和鄉村社會主體性之間尋求新的平衡。

從新內生發展視角來看,鄉村社會治理既不能僅僅依靠政府力量,也不能放任國家權力在鄉村社會中“懸浮”,應積極探索國家與農民互構式的新內生發展機制,促進國家與社會的共同生長,最終實現農村社會的善治。具體而言,可以從以下方面著手:第一,通過合作式吸納契合政策需求。歷史經驗表明,鄉村治理“內卷化”和國家權力“懸浮”都是影響國家社會關系的關鍵,有效運用協商機制或能實現國家與社會的對話。一方面,在地方治理主體力量薄弱、資源不足的現實情況之下,國家要能通過政策改善和資源供給等形式進行扶持,使鄉村緊跟社會發展的步伐。另一方面,國家需充分了解鄉村發展現狀和發展需求,以優勢視角充分發掘鄉村潛在能力,并給予其充分自治的空間,保證其內生動力得到發揮。國家與地方之間只有生發出一種基于互惠的關系,產生基于共同利益的合作,才能讓兩者之間的張力得以有效調和[37],這樣既加強了國家基礎性權力建設,也為地方參與提供了空間。第二,充分發揮農民自組織的有效作用。一方面是鄉村共同體建設,因為農民如果不能夠被組織起來產生集體行動,鄉村社會治理的困境就會持續存在,所以可以從營造社區意象、舉辦文化活動、建設公共空間等方面重建鄉村共同體,激發鄉村自治力量。另一方面是鄉村組織化建設,鄉村能人和積極分子往往能夠帶動村民建立合作社、志愿服務隊、興趣小組等,并參與鄉村發展建設,有效彌補政府提供公共服務的不足,甚至能幫助向上反映群眾訴求、維護社會穩定、促進經濟發展,以農民自治的可行能力推動鄉村可持續發展。第三,完善資源分配方式?！耙粋€社會,任何社會,都需要設計分配資源的方法?！盵38]一方面是下放資源分配權,允許地方有對上級項目進行一定整合的權力。地方根據自身特色和實際發展情況,適時整合上級資源,使資源得到靈活運用。另一方面是合理吸納鄉村社會傳統治理資源,尊重地方本土性,著力挖掘地方的人力資本、文化資本、社會資本等隱性的內生性資源,將內部資源和外部資源進行有效配置與整合利用。第四,建立超地方的行動者網絡。國家和農民都是鄉村振興實踐中的關鍵行動者。鄉村發展依靠單一農民主體或者國家政府都難以完成整體發展實踐,需要聯結包括當地農民、上級政府、市場主體、幫扶單位等內外部多元主體,各主體應在提高自身行動能力的基礎上,加強彼此之間的信任建構,以此奠定鄉村整體性發展的韌性基礎,促進國家與鄉村社會合作共治。

國家與農村社會之間并非必然呈現非此即彼的二元對立關系。當前,我國鄉村社會力量薄弱,難以憑借自身獨立運轉,需要國家予以扶助,在政策上稍作傾斜,建立體制進行幫扶,不斷輸入資源,強化技術指導。不過這一系列過程并不意味著國家對鄉村“家長式”的管理,而是需把握好介入的“度”,判斷好國家進入鄉村行動范疇的邊界,防止國家過度干預造成鄉村自主性的破壞。把握好這一邊界的前提在于,國家需要放低姿態,以鄉村需求為導向,傾聽農民最真實的心聲,引導市場和社會組織參與鄉村發展,鼓勵農民自己組織行動,將主動權更多交給鄉村社會。當鄉村社會力量在國家扶持之下成長到一定程度時,國家可以適當讓出空間,讓地方更多參與到發展實踐當中,發揮自主治理之效用。就此,國家和社會之間在解決社會問題、履行公共職能等方面就能逐步確立良好的合作關系,形成互構式的關系格局,促進二者的良性互動和力量互補。