農村公共品項目制治理的問題檢視與變革展望
——以小型農田水利工程重點縣項目制為分析對象

李 山

引言

伴隨社會主義市場經濟體制確立,建設“有為政府”成為深化政府管理體制改革的重要目標。有為政府建設需要側重追求績效導向的治理效能提升,強化行政機制與市場機制的結合;注重追求科層化的技術治理工具運用,強調目標管理和過程控制的規程性。在建設有為政府的過程中,為了有效提高公共產品和公共服務供給效能,中央政府不斷將工商企業管理中的“項目制”治理策略吸納和運用到國家治理的實踐領域。于是項目制成為“一種新的國家治理體制”[1]。

在國家治理語境中,項目制“是特指中央對地方或地方對基層的財政轉移支付的一種運作和管理方式”[2]。中央財政資源分配是項目制的運行主線和治理抓手。在項目制實踐中,中央財政資源轉移支付串聯和聯動著國家項目制治理的全過程各環節,因而學者們普遍將項目制界定為:中央政府部門以中央財政專項轉移支付形式,有效供給公共產品的國家治理體制機制。

在項目制治理實踐過程中,國家部門引入和采用科學管理方法和市場競爭機制,推動項目由中央到地方的分級運作。這種項目制的分級治理體現為“政府內部上下級之間的發包關系”[3],主要呈現出中央政府“發包”、地方政府“抓包”等運作過程。同時,在項目制分級運作中,由于發包者和抓包者的不斷互動博弈,塑造出不同維度“控制權”配置結構,形成直控式、承包式、托管式和自治式等運行模式[4]。質而言之,項目制治理主要是國家以“科層為體、項目為用”[5],運用財政專項轉移支付形式供給公共品的行動過程。

一、農村公共品項目制治理:小農水重點縣項目制的實踐運作

目前,農村公共品主要由中央政府部門利用國家財政專項轉移支付形式,以各種涉農項目為載體自上而下地項目化供給。顯然小農水是一種典型的農村公共品,它自然也以項目制形式進行建設和供給。為有效推進小農水建設和供給,2009年財政部、水利部開始在全國范圍內選擇一批基礎良好的縣級地域,開展小農水重點縣項目建設。為加強和規范小農水重點縣項目建設,財政部、水利部在實踐中,逐步建立起以重點縣項目為依托,以項目評估和項目管理為中心,以項目申請、批復、實施、考核、審計和驗收為手段的小農水重點縣項目治理體制,即小農水重點縣項目制。

小農水重點縣項目建設分批分期開展,每一批重點縣項目建設的期限為三年。每年財政部、水利部綜合中央財政專項資金預算規模等各種因素,統籌下達每年度小農水重點縣項目名額和補助資金規模,并設置小農水重點縣項目遴選的主要條件和基本要求。與此同時,財政部、水利部再結合國家小農水建設的整體規劃,對小農水重點縣項目進行分類立項并給予不同的資助規模。為保障小農水重點縣項目制的有序運作和有效治理,財政部、水利部相繼出臺系列事關小農水重點縣項目治理的制度規章,諸如《關于實施中央財政小型農田水利重點縣建設的意見》《中央財政小型農田水利重點縣建設管理辦法》和《中央財政小型農田水利重點縣建設驗收暫行辦法》等。與之相應,地方政府部門也相繼發布系列規范小農水重點縣項目制治理的制度規范。這些正式制度規范能夠有效保障小農水重點縣項目在行政科層體系中運作的規范性可控性有序性。

小農水重點縣項目制治理主要實行分級運作方式;縣級政府部門則處在分級運作的重要節點。因而小農水重點縣項目制治理主要呈現為一種以縣級運作為樞紐的治理形態?？h級政府財政、水利部門是小農水重點縣項目申報與建設的主體?？h級政府財政、水利部門根據中央政府發布的《中央財政小型農田水利工程建設補助專項資金項目立項指南》等文件要求,準備相關項目申報材料,并依科層化結構層級報送、審核;省級政府財政、水利部門將擬定的小農水重點縣名單報送財政部、水利部;經財政部、水利部審查通過后,省級政府部門批復轄區內擬建設的小農水重點縣項目;同時中央財政向縣級財政部門轉移小農水資金,地方財政則需要對下撥資金進行相應配套。獲批重點縣項目的縣級政府整合統籌小農水項目資金,再主要以市場外包形式將項目建設任務交給各類社會力量承建,實現小農水重點縣項目進村落地。

由此可見,這種小農水重點縣項目制運作實踐主要彰顯為縣級政府部門往上“爭取項目立項”與向下“推動項目進村”兩個過程:爭取項目立項過程主要采取“行政發包”形式,依托行政科層中的“條條”關系,進行自下而上的連帶性申報和自上而下的競爭性遴選;推動項目進村過程則主要采用“政府購買”形式,依托市場結構中競爭性招投標選擇機制,推進小農水重點縣項目從外部進入村莊內部。而支撐和驅動行政發包與政府購買運行的,則是一系列理性設計的基于行政科層的管理主義技術治理。這種技術治理基本上就是經由申報、立項、監管、考核、驗收、評估和獎罰等程序來達到預期治理目標的運作機制。

二、農村公共品項目制治理的問題檢視

農村公共品項目制作為一種國家治理體制,它在一定程度上保障了涉農財政專項資金轉移支付預期目標的實現以及農村公共品的供給。但由于農村公共品項目制固有的國家視角、科層結構、行政邏輯和技術工具等限度,不可避免地導致項目制治理出現諸多現實問題,進而不斷消解項目制治理的整體效果。

(一)行政層級中的行政發包困局

在科層制組織結構中,總是存在著系列層級間的委托—代理關系。正是這種委托—代理關系,保障權力意志的準確行使和組織目標的高效達成。在所有權和經營權分離的現代法人公司治理結構中,私人公司的管理者(代理人)和股東(委托人)之間經常出現各自目標偏差和信息不對稱的困境。這使得委托人難以對代理人進行有效控制和約束,實現委托人的預定目標和期待利益,產生目標偏離或取代等“代理成本問題”?！叭绻f私營部門中也存在著代理問題,在公共部門中則更為嚴重?！盵6]在民主政治領域,公民是國家權力的委托者;政府則是國家權力的代理者。在公共行政領域,行政科層體系是一種層級節制的典型官僚制結構,存在著逐級向下委托和逐層承上代理的權力關系。由于行政科層體系內存在著若干行政層級,且上下組織層級間皆有著委托—代理關系,因而行政科層體系運行就呈現出科層層級間的多層交疊委托—代理行為。由此可見,行政科層體系必然存在著更為復雜的委托—代理困局,從而不斷產生出各種所謂代理成本問題。

行政科層體系是小農水重點縣項目制的組織依托和運行管道。小農水重點縣項目制的分級運作也自然存在著各組織層級間的委托—代理關系的疊加;這種疊加的委托—代理關系又主要呈現為政府部門層級間的“發包”與“抓包”的交疊互動。因而在小農水重點縣項目制治理實踐中,這種行政科層體系中的委托—代理關系就轉換為現實性的“行政發包制”運作過程,彰顯為項目制運作中的“發包—抓包關系”結構。這其中的發包者(委托者)有著自己的項目治理意圖,并試圖掌控其下級的抓包者(代理者),嚴格按照其預設治理目標展開具體行動;而抓包者(代理者)則須在上級發包者(委托者)的授權范圍內,努力履行自己管理職責,完成發包者的項目治理任務。但是,處在行政科層體系中的各級抓包者,他們都是具有經濟理性的存在,有著追逐部門利益目標和個體價值偏好的強勁動機和動力。同時這些抓包者作為特定的地方政府部門,必然會受到地方利益約束,因而他們還需要關照和考量自己所代表的地方利益。

由此可見,在小農水重點縣項目制分級運作中,行政科層體系內的抓包者在缺乏有效約束情況下,極易遵循部門利益優先的行為邏輯,采取機會主義行動策略,稀釋或侵蝕發包者利益,甚或取代或置換發包者目標。而生成項目治理中“利益稀釋”“目標取代”等這些代理難題的深層根源主要在于行政科層體系內各層級間的信息不對稱。在小農水重點縣項目制科層運作的每種發包—抓包關系中,相對于發包者而言,抓包者總是處在具體事務執行者的地位,因而他們就擁有比發包者更為詳盡而清晰的業務信息。這種信息不對稱的境況,使得發包者難以及時監督和有效約束抓包者的行動,從而誘發抓包者的自利行為。

一般而言,整個行政科層體系內的層級越多、跨度越大,在發包者與抓包者所形成的信息不對稱程度也就會相應地越被放大,也就越可能激勵抓包者試圖操控信息以實現自己利益的行為。在小農水重點縣項目制治理實踐中,下級政府部門也會基于代理者的行為邏輯,采取“利益合謀”“目標取代”等行動策略,盡可能獲取更多地方部門利益。如此一來,這不得不引起中央政府部門的警惕和憂慮,從而不斷強化對下級政府部門的提防和約束。正是由于信息不對稱所引發的政府部門間的不信任,不斷驅使上級政府部門,尤其是中央政府部門加強對下級政府部門項目治理行為的監督、檢查和考核等控制。因而在小農水重點縣等農村公共品項目制治理實踐中,必然會充斥著行政科層體系中的發包者與抓包者之間博弈,不斷強化政府部門間的控制—反控制斗爭、彼此利益爭奪等行為,形成農村公共品項目制運作中的行政發包困局,消解農村公共品項目制治理效果。

(二)項目進村中的政府購買局限

項目進村是農村公共品項目制運作的關鍵階段,也是農村公共品項目落地的實踐過程。

項目進村中的政府購買實踐過程主要體現為政府部門通過公開招標投標,將農村公共品項目建設任務向社會力量進行契約外包;由中標的社會力量具體負責農村公共品項目的建設;待項目驗收合格后,政府部門向項目承建者支付相應價款;并將購買的公共品項目提供給農民免費使用。由此可見,政府購買是運行在一個準市場領域內,這里既有行政權力行使,也有市場力量操縱,交織著行政機制與市場機制運用,糾纏著行政權力與市場資本的互動。在政府購買的實踐領域內,經常發生負責項目的行政官員被市場資本所俘獲現象,不斷出現行政權力尋租問題。因而在項目進村的基層實踐中,農村公共品項目制并沒有促進基層治理“合理化”,反而在實際運行中出現基于“權錢結合”的“官商勾結”等現象[7],甚至形成“分利秩序”[8]。

在政府購買所形成的關系結構中,政府部門與社會力量是直接契約合作關系;政府部門與農民群眾是間接政治代理關系;農民群眾則須經政府部門,才同社會力量產生間接消費關系。由此可見,政府部門與社會力量在政府購買中有著更為緊密的現實性聯結,作為生產者的社會力量只需對政府部門負責,按照合同約定向政府部門交付公共產品即可,而無需向作為公共品使用者的農民群眾負責。因而在項目進村中的政府購買實踐中,農民群眾幾乎沒有相應的參與權、話語權,成為被迫退場的“局外人”。由于農民群眾的實質性缺場,他們就難以對政府購買中的政府部門與社會力量進行有效監督約束。在推進小農水重點縣項目進村所展開的政府購買行動中,就極易導致政府部門與社會力量兩者聯姻或合謀,從而非法侵占小農水項目建設資金;也會驅使從事項目承建的社會力量不斷強化追逐利潤最大化行為,從而試圖降低小農水項目建設質量。

同時,對于村民而言,經政府購買過程而替政府進村代建的社會力量不過是外來的“陌生人”,村民與他們之間既沒有基于合意的契約關系,也不存在基于信任的合作基礎。這在很大程度上會造成農民群眾對項目進村建設義務感與權利感的雙重缺失。他們既不會積極監督項目建設,以確保小農水重點縣項目建設質量,也不會主動配合政府部門協調,以協助小農水重點縣項目建設順利實施。有些農民群眾甚至在小農水重點縣項目進村建設時,反而將其視為不可多得的牟取利益絕佳時機。當因項目建設需要進行拆遷、征地和補償時,有些農民則會對自己的私有物附加不著邊際的價值和期待,不斷提升損失賠償的議價門檻,試圖謀取最大化獲利機會。

(三)科層化運行中的技術治理機制異化

項目制是國家將中央到地方的各層級和各領域統合起來的治理體制。因而農村公共品項目制治理主要采用基于事本主義的科層化技術治理。在農村公共品項目制治理實踐中,這種科層化技術治理主要呈現為規章治理、數字治理和示范治理等治理機制。但是這些技術性項目治理機制在小農水重點縣等農村公共品項目制的治理實踐中,存在著發生自身異化的潛在風險,從而在一定程度上造成農村公共品項目制治理失靈。

“讓管理者負責一個目標是困難的,而使之遵守規章制度則很容易?！盵9]因而農村公共品項目制治理必然會對治理秩序控制的關注遠遠勝過對各種可能性的關注,其治理焦點通常集中在程序化、格式化和標準化的規章制度建構上。通常人們面對管控和支配的需求越強,就越需要更大的清晰性以實現其控制。這就會不斷自我強化對格式化規章制度的追求、信奉和依賴。由此一來,各種龐雜規章制度和瑣細操作流程就不斷在小農水重點縣項目制治理中自我生產出來。這些在模糊、忽視社會生活鮮活紋理基礎上設計出的程式化項目治理規章制度和秩序規程,可以使政府部門在錯綜復雜而又難于處理的諸多社會事實面前,只需集中關注小農水重點縣項目治理有限特征和簡單概貌,“這種過分簡單化又會反過來使處于視野中心位置的現象更清晰,更容易被度量和計算?！盵10]因而這種規章治理機制在項目制治理實踐中就過于凸顯事本導向的正式制度規范價值,輕視鄉村在地性知識經驗作用,也容易對鄉村生活場景和農民行動復雜性、流動性和豐富性視而不見?！皳Q句話說,規則本身取代了組織效率變成了力圖達到的目標,而不再是達到組織目標的手段”[11]。

在大數據技術高歌猛進時代,農村公共品項目制也不斷被數字化技術的強大力量所裹挾。各級政府部門不斷將項目治理的目標任務、規劃方案、行動策略等轉化為各種數據化文本和數字化指標,試圖將項目治理完整流程轉譯為數字化話語體系,嘗試運用簡潔而明晰的數字性語言,敘事豐富多彩項目治理事實。這些符號化的數字在實踐中,不僅可以進行分析和研判以把握項目治理基本規律,還可以宣傳和解讀以建構項目治理基本事實,更為重要的是這些數字可以作為項目治理績效量化指標而展開各種政績比較和晉升考評。在此境況下,各種項目治理數據就會不斷被科層支配機制和考核晉升邏輯所扭曲,人們對“漂亮的數字”追求超過了對項目治理現實關照;對數據的美學觀賞勝過了對數據固有科學事實分析。

為取得小農水專項資金投入最大效率,政府部門通常將小農水重點縣項目投放到那些具有建設潛力和示范價值的地域上,試圖使其發揮典型示范和引領導向的重要功能。中央政府部門在農村公共品項目申報、項目立項等治理過程中,通常設置各種明確的申報條件和具體立項標準,引導各級政府部門把項目資源優先配置到基礎條件良好、地方配套到位以及項目建設積極性高的地方。地方政府部門也會將那些具備良好基礎、達到基本要求和符合預期目標的縣域或村莊作為項目建設的重點資助對象,而那些基礎條件較弱但又最為急需小農水項目的縣域或村莊則會被阻卻在中央小農水專項資金資助范圍之外。在此境況下,這種典型示范治理機制不但起不到“扶弱”“補短”等作用,反而會形成強者越強而弱者越弱的分化現象,出現農村公共品項目資源分配的區域不均衡。

三、農村公共品項目制治理的變革展望

就整體而言,目前農村公共品項目制治理的現實問題主要根源于其固有科層化軌道和行政化邏輯的內在缺陷。因而推進農村公共品項目制治理的未來變革,就需要從根本上改革農村公共品項目制治理體制機制,破除項目制科層化運作所帶來的行政統合性治理弊端,使農村公共品項目制治理呈現政府、村莊和農民等協同合作治理的新形態。

(一)農村公共品項目制治理問題的生成根源

目前,農村公共品項目制是以行政科層體系為依托,以中央財政專項轉移支付資金為支撐,利用科層化分級運作方式,采取技術性治理機制,實現農村公共品項目進村落地的國家治理體制。在農村公共品項目制治理實踐中,行政科層體系為項目制治理提供可依托的穩定通道,而科層化技術治理則為項目制治理提供可操控的有效工具。由此可見,作為國家治理體制的農村公共品項目制治理主要承載的是行政科層控制邏輯和技術主義治理機制。

行政科層控制具有韋伯(Max Weber)意義上的層層節制、非人格化和規則約束等基本屬性。這種行政科層控制在農村公共品項目制運作中,必然會過度強調恪守客觀性程序和遵守制度化規則的重要性。如此一來,本來只當作手段的服從規章制度轉化為最終目的,從而出現人們所熟悉的“目標移位”現象,也就是“工具性價值”變成了終極價值[12]。當格式化制度規章和正式操控規則淪為項目制治理的終結價值時,行政科層控制強度在農村公共品項目治理中也就會不斷得到強化。行政科層控制強化將使得項目制治理更加具有封閉性支配性,從而將村莊和農民排除在農村公共品項目制治理之外。

同時,科層化技術治理則具有泰勒(F.W.Taylor)意義上的事本主義、行程規制和效率優先等科學管理特征。這種工具性治理技術能夠不斷強化項目制治理的行政化統合能力,提升項目制運作效率,增進項目治理效能。但是科層化的技術治理機制在農村公共品項目制治理實踐中,易于被科層制支配邏輯和自我擴張機制所強化而走向反面,從而消解技術治理自身所應有的效能。因而科層化技術治理的自我強化易于使政府部門在農村公共品項目制治理實踐中變得更加遲鈍僵化,不斷削弱其對豐富多樣的現實社會問題的感知力回應力?！翱傊?科層化的技術治理機制所面臨著的一個重大難題,是將一個龐大的行政體系置于社會經濟生活的具體經驗和問題之上?！盵13]

因此農村公共品項目制治理是一種行政統合治理體制。這種行政統合治理在農村公共品項目制治理實踐中,驅使政府部門采取行政發包、合同外包和技術治理的形式,不斷推進農村公共品項目進村。如此一來,鄉村社會被鑲嵌在國家項目治理鏈條末端,并緊跟這架項目治理機器運轉。在此運行過程之中,村莊則始終處在被動性和依附性的地位,只能沿著政府部門的項目治理規劃意圖運轉。因而村莊也就失去了在農村公共品項目治理中的自主性,導致村委會只對上級行政機構負責,失去了對下動員群眾和對接民主自治的動力。同時維系村莊自主運行的在地性知識規范也在農村公共品項目治理實踐中,不斷在行政理性審視下,被認為缺乏科學管理理性和正式制度邏輯而被輕視,甚或拒斥。

與此同時,作為村莊內生產生活主體的農民群眾,則被視為缺少現代科學知識和集體行動能力的理性小農,而被排斥在農村公共品項目制治理的大門之外。因而農民群眾難以有效參與到農村公共品項目治理過程中,致使農民群眾參與項目治理的主體性不斷被弱化、消解。由此一來,農民群眾不斷成為農村公共品項目制治理的旁觀者。正如黃宗智所言,“事實上,國家一直沒有真正信任農民,一直沒有讓國家支農資源真正讓普通農民(小農戶)自主地來運用,而那樣才是真正能夠調動農民積極性的激勵,才是真正能夠推動農民自主組織的激勵?！盵14]于是小農水重點縣項目等農村公共品項目治理實踐近乎成為政府部門自導自演的獨角戲。

由此可見,小農水重點縣等農村公共品項目制治理皆凸顯為一種行政統合治理體制,運行著行政科層控制邏輯和技術治理機制。這種行政統合治理在農村公共品項目制治理實踐中,易于侵蝕村莊在地性知識規范,削弱村莊自主性和消解農民主體性,導致項目治理中村莊和農民缺場。而村莊和農民缺場,又進一步強化農村公共品項目制的行政統合治理,從而使農村公共品項目制治理出現“行政層級中的行政發包困局”“項目進村中的政府購買局限”和“科層運作中的技術治理機制異化”等諸多問題。因此,農村公共品項目制治理問題產生的根源就在于項目制所內含的行政統合治理邏輯和機制。

(二)農村公共品項目制治理的變革進路

從根源上解決農村公共品項目制治理存在的諸多現實問題,需要扭轉目前項目制治理的過度行政化和技術化偏向,改變以往的行政統合治理體制,找回在項目制治理中被迫退場的村莊和農民與被遮蔽的村莊在地性知識規范,推進項目制的協同合作治理。因而推進農村公共品項目制變革,就應充分尊重村莊自主性,維護農民主體性,強化村集體、村合作組織和農民群眾等在項目決策、項目規劃、項目建設和項目管護中的主導性、能動性,讓曾經缺場的村莊和農民回歸農村公共品項目制治理過程,建立政府服務、村莊協同、農民參與的項目治理體系,增進以農民為中心的協同合作治理行動,促使農村公共品項目制運轉起來。因此,變革農村公共品項目制治理,增進項目制的協同合作治理行動,就須著重采取以下基本策略,夯實項目制協同合作治理的基礎。

一是強化村莊的自主性。鄉村社會歷來是沿著自發秩序演進路徑而不斷向前發展,它幾乎是按照千百年來固有自治邏輯成長,并呈現出自身存在和發展的相對自主性。在鄉村社會領域中,散落著無數具體而鮮活的村莊,每一個村莊都有著其獨特的風俗慣習、生態環境、耕作方式、權力網絡以及人際結構,都擁有村莊成員普遍認同和習以為常的文化樣式。正是這些要素的共同作用,構筑起村莊成長根基和運行邏輯,不斷維系著村莊自主運轉。因此農村公共品項目制治理就應不斷強化村莊自主性,增進村莊參與項目治理能力。強化村莊的自主性就需要培育村民集體意識,增強村莊集體行動能力;加強農村基層黨組織建設,發揮村莊黨組織統領作用;健全村莊治理體系,提高村莊自治水平;發展各類村莊合作組織,增進村莊組織化程度;發展村莊新型集體經濟,夯實村莊治理的經濟基礎。

二是尊重村莊在地性知識規范。由于正式知識規范過于抽象化、概括化,因此人們也就越無法公正而真實地代表其所要描述的生活世界。同樣,正式制度規范越是簡單化、靜態化和程式化,則留給村莊經驗知識的機會也就越少。就其現實性而言,正式制度規范實際上總是寄生和運行在復雜而豐富的由自發秩序所衍生的在地性知識規范中。倘若沒有這些非正式知識規范,正式制度規范就缺乏堅實的社會基礎,成為空中樓閣,更遑論有效運行了。因此農村公共品項目制治理就應尊重村莊在地性知識規范,增進項目治理的適應性包容性。尊重村莊在地性知識規范就需要了解村莊生產生活的現實境況,遵循村莊發展基本規律;做到項目治理因時因地制宜,對接村莊項目運轉現實需要;培育村莊集體行動規范,發揮非制度規范治理作用;培育村莊社會資本,增進村民互信、互惠與合作。

三是增進農民的主體性。農民既是村莊生產生活的實踐者,也是農村公共品項目的使用者。農民非常熟悉自己所生活的鄉村世界,也非常了解自己所從事生產的耕作環境。農民們真切知道自己所追求的真正利益,也十分清楚自己所需要的項目樣式。因而農民應是農村公共品項目制治理的真正主體。如果農民在項目治理中的主體性被消解,農村公共品項目制治理就會偏離農民群眾的真正意志,難以滿足農民生產生活的現實需要。因此農村公共品項目制治理就應增進農民主體性,促進農民參與項目治理行動。增進農民的主體性就需要保障農民自治權利,實現農民當家作主;鼓勵農民合作組織建設,提升農民自我組織程度;強化村莊身份認同,提高農民合作意識;營造農村公共空間,塑造農村“公共人”。

總而言之,經由強化村莊的自主性、尊重地方性知識和增進農民的主體性等行動策略,不斷將農村公共品項目制的治理重心下沉到村莊,把項目治理權能歸還給農民,形成共建共治共享項目治理體制,推進協同性合作治理行動。