戰略工具與制華手段：美國干涉新疆事務80年（1943—2023年）

李捷 楊喻博

摘? 要：對美國而言，操弄和挑撥中國境內的分裂主義是一種成本最低、收益最大的行為。自1943年到2023年，美國對新疆事務的介入和干涉已有80年。美國對新疆的政策選擇從屬于國際格局及對華戰略。在二戰后到冷戰發端時期，新疆迅速成為美蘇地緣政治爭奪乃至冷戰對抗的前沿。隨著國共內戰形勢的劇變，美國甚至圖謀把新疆打造為“區域反共政權”的陣地。在冷戰結束前后，經過40余年的蟄伏，美國以人權框架和理論框架重拾和重構了涉疆問題，并將其作為對華牽制打壓的棋子。自2017年以來，隨著后冷戰時代國際格局的轉型特別是中美間權力的消長，美國不斷加大對新疆事務的干涉和炒作力度，試圖達到“以疆制華”之目的?？v觀美國80年來對新疆事務的干涉，有兩點是不變的：一是美國始終將操弄新疆分裂主義及干涉新疆事務，作為實現自身利益的工具；二是美國的涉疆政策始終以意識形態為透鏡，帶有鮮明的“反共”色彩。

關鍵詞：中美關系；美國；干涉；反分裂；反干涉；涉疆政策；對華戰略

中圖分類號：D822.371.2? ? 文獻標識碼：A? ? 文章編號：2096-3378（2024）02-0154-21

自1943年美國在迪化（1954年迪化改稱烏魯木齊）設立領事館，將新疆作為與蘇聯進行地緣政治爭奪的前沿陣地到2023年，美國對新疆事務的介入和干涉已有80年。美國的涉疆政策選擇從屬于美國的全球戰略及對華戰略，梳理美國干涉新疆事務的歷史脈絡并把握其政策內涵與路徑，對把握當前美國涉疆政策的目標、實質并研判其走向具有重要意義。

2023年8月26日，習近平總書記在結束出席金磚國家領導人第十五次會晤并對南非進行國事訪問回到國內，在烏魯木齊聽取新疆維吾爾自治區黨委和政府、新疆生產建設兵團工作匯報后指出：新疆工作在黨和國家工作全局中具有特殊重要的地位，事關強國建設、民族復興大局。既要抓實當下，解決好當前發展穩定面臨的突出問題，又要有長遠謀劃，扎實推進事關長治久安的根本性、基礎性、長遠性工作，積極解決各種深層次矛盾和問題 。實現新疆社會穩定與長治久安的總目標需要內外并重，在做好國內各項工作的同時堅決反對外部的介入和干涉。自19世紀末20世紀初以來，新疆分裂主義肆虐至今已有一個多世紀。在此過程中，美國、蘇聯等外部勢力深度介入其中，嚴重干涉破壞了我國的領土主權完整。直至當前，以美國為首的西方反華勢力再次加大對新疆事務的干涉力度，圖謀推行“以疆制華”策略?？梢哉f，外部勢力的介入和干涉是新疆分裂主義（由此在國際關系中成為“涉疆問題”）產生及不斷發展的重要原因。對此，本文作者和楊恕教授在理論上對分裂主義的國際化進程作了相關研究 。在實踐上，許建英研究員對美國介入“新疆問題”作了歷史維度的梳理 ，顧國良等則從對華政策的角度分析了美國對新疆事務的干涉脈絡 。但由于條件、時限等方面的原因，既有研究或是未能在重要史實檔案方面實現突破，或是未涉及近年來美國涉疆反華的最新攻勢。當然，學界圍繞民國時期外部勢力特別是蘇聯對新疆事務的干涉以及新疆分裂主義的產生與發展問題做了深入系統的研究，為本文嘗試以歷史性和戰略性視角審視美國涉疆政策的演變提供了重要參考?？梢哉f，美國一直是干涉新疆事務最為重要的外部勢力之一，嚴重影響了新疆的社會穩定與長治久安。因此，對美國干涉新疆事務的歷史、現狀、戰略考量和具體政策的研究，不僅是闡釋新疆歷史真相的需要，更事關涉疆理論話語權的建構。

本文試圖從國際格局及美國對華戰略兩個宏觀維度分析80年來美國涉疆政策的演變。從二戰結束到冷戰發端、從冷戰對峙到蘇東劇變、從冷戰終結至今，國際格局在此三個階段經歷了劇變。受國際格局變化的影響，美國對華戰略也在調適。在此過程中，涉疆問題成為美國謀取自身利益的工具和抓手。簡言之，美國對新疆事務的干涉深受國際格局及美國對華戰略的影響。自1943年通過駐迪化領事館的設立而進入新疆后，美國開始了干涉新疆事務的歷程。80年來，隨著國際權力格局的演變及中美關系的變遷，涉疆問題在美國對華政策中的地位和角色也不斷嬗變。在二戰后到冷戰發端時期，新疆迅速成為美蘇地緣政治爭奪乃至冷戰對抗的前沿。隨著國共內戰形勢的劇變，美國甚至圖謀把新疆打造為“區域反共政權”的陣地。在冷戰結束前后，經過40余年的蟄伏，美國以人權框架和理論框架重構了涉疆問題，并將其作為對華牽制打壓的棋子。自2017年以來，隨著后冷戰時代國際格局的轉型特別是中美間權力的消長，美國不斷加大對新疆事務的干涉和炒作力度，試圖達到“以疆制華”之目標。

一、冷戰發端初期：美國涉疆政策的起始（20世紀40年代）

隨著二戰結束后冷戰的興起，新疆在經歷多年的風雨飄搖后，隨即又進入到新一輪的動蕩時期。作為干涉新疆事務的后來者，二戰中已崛起為超級大國的美國自1943年進入新疆后，不僅通過“雅爾塔密約”與蘇聯就中國新疆和東北的利益達成了交易，而且在冷戰的萌發階段利用國民黨在新疆與蘇聯展開了暗中的爭奪和博弈。自1948年起，隨著國共內戰進程的迅速演變，美國為了滿足對抗中國共產黨的需要，逐步放棄對國民黨的支持，而圖謀以包括新疆在內的中國西部省區為基地，建立“區域反共政權”。

（一）1943—1947年：新疆作為冷戰前沿

二戰結束后美蘇之間的冷戰很快興起，兩國在歐洲、亞太地區展開了激烈的地緣政治爭奪。此階段美國的對外戰略決定了其對華戰略的底色，總體上即為“扶蔣反共”政策，以《援華法案》支持國民黨政府。由此，美國的涉疆政策導向是鞏固在新疆的立足并擴大對當地乃至中亞地區的影響和滲透，把新疆作為與蘇聯進行地緣政治爭奪的前沿。

1．二戰至1947年美國的對華戰略

二戰結束前后，隨著美國全球爭霸戰略的逐步確立，美國的對華戰略也逐步明晰。此時，面對國共之間可能爆發的內戰，美國基于美蘇競爭、意識形態等方面的考量，于1945年4、5月間，最終確立了“扶蔣反共”政策，即企圖通過加強蔣介石政權的力量來迫使共產黨就范。這一戰略隨著美蘇關系的不斷惡化而不斷強化。特別是1947年3月，“杜魯門主義”正式出籠，美國以援助希臘、土耳其為契機，開始了在全球干預的戰略，實質上就是對共產主義的“遏制”政策。

與此同時，國共內戰的形勢自1947年起逐步發生變化，即中國人民解放戰爭開始由戰略防御進入到戰略進攻階段。由于美蘇之間的冷戰格局已大體確立，國共內戰形勢的轉變將可能從整體上改變美蘇在亞太地區的權力對比。所以，中國成為“杜魯門主義”出臺后需要重點應對的問題。面對中國局勢的迅速演變，美國國務院自1947年10月下旬起開始“重新審定對華政策”。在此階段，美國認定國民黨沒有美援就要垮臺，決心支撐它維持下去，也就是堅持“扶蔣反共”政策。

1948年4月2日，美國眾參兩院舉行聯席會議，通過《援華法案》，作為《1948年援外法》的一部分。該法提供的援助為期12個月，總數為4.63億美元，其中1.25億美元為“特別贈款”，由“中國政府自行規定其使用”。需要重點指出的是，雖然《援華法案》最終于1948年出臺，但是其卻在1947年已開始醞釀，是美國加大“扶蔣反共”力度的重要體現。在美國的對外戰略中，1947年的兩個決策具有標志性的意義：一是“杜魯門主義”正式出籠，確立了對蘇遏制的冷戰戰略；二是重新審定對華政策，企圖通過軍事援助加大“扶蔣反共”力度。由此，美國在全球戰略和對華戰略中反蘇反共的框架最終建立，這也體現在對新疆政策中。

2．二戰后至1947年間美國的涉疆政策

在冷戰的發端過程中，新疆成為美蘇爭奪與對峙的前沿。除了美蘇在歐洲的對峙外，亞洲的冷戰爭奪——自土耳其到伊朗和中國新疆地區，經由蒙古到東北亞 ——出現得更早，也更為激烈。有研究指出，冷戰的一些最早和最強烈的表現，包括核競爭和間諜活動，都在新疆得到了體現。在本質上，蘇美在中國新疆的動作已經是對抗，是包含冷戰所有因素的對抗 。在美國看來，如果想要遏制蘇聯的全球擴張，特別是在自土耳其、伊朗到蒙古、東北一線免于被動，新疆就應該成為遏制蘇聯的前沿陣地之一。所以，在戰后美國構建的對蘇全球戰略防御與遏制體系中，新疆逐步成為其中重要的一環。在此背景下，美國涉疆政策的目標由“看住蘇聯”迅速轉變為利用國民黨“遏制蘇聯”。借由與國民黨政府的特殊關系，美國的勢力迅速向新疆的政治、軍事、社會等各個層面滲透。二戰結束后，美國在新疆的活動反映了美蘇關系走向冷戰的整體趨勢，其中有兩個重要事件。

一是北塔山事件。1947年6月初，蒙古國軍隊在蘇聯的支持下，在新疆奇臺縣以北、中蒙交界的北塔山地區對中國駐軍發動猛烈進攻，是為“北塔山事件”。北塔山事件后，美國逐漸明晰了蘇聯在新疆的戰略意圖。美國駐迪化領事包懋勛在報告中更明確表達了他對蘇聯勢力在新疆影響的擔憂，認為蘇聯對新疆事務的介入，若非想獲取對新疆的主權，至少也是要保證新疆地方政權的親蘇立場及自身利益（貿易、資源），因而蘇聯的目的是在新疆地區建立一個可以防范未來來自中國中央政權介入的緩沖區 。利用國民政府拉美制蘇并極力擴大事件影響的機會，北塔山事件成為美國正式介入新疆事務并與蘇聯展開暗中對抗的借口。美國駐迪化副領事馬克南親自前往中蒙邊界并與烏斯滿會面。面對蘇聯方面的攻勢，美國決定通過駐迪化領事館暗中給予烏斯滿部隊以武器援助 。美蘇之間在北塔山事件后的暗中爭斗，實質上已帶有代理人戰爭的性質。

二是圍繞蘇聯原子彈的原料與情報爭奪。就二戰后的全球戰略布局來說，美國當時最緊要的任務之一，在于阻止或推遲蘇聯取得制造原子彈的技術與原料 。1944年后，蘇聯人開始在北疆大規模開采礦產，同時勘探鈾礦。馬克南與烏斯滿密會后精確地標注了相關礦山的坐標，并得到了相關礦物標本。馬克南與包懋勛都堅信，蘇聯在阿山地區所急于開采的礦物，極有可能就是當時制造原子彈所不可或缺的鈾礦 。馬克南甚至試圖鼓動烏斯滿襲擊蘇聯在阿山的地質隊。同時，為了監測蘇聯原子彈的研制進展，美國軍方即決定以駐迪化領事館為掩護，在該地設立偵測蘇聯原子彈試爆活動的觀察站。1948—1949年，美國軍方按照預定計劃，在中國西北的駐迪化領事館設立了第一座超聲波原子彈偵測器。1949年8月29日，美軍方設在迪化的原子彈偵測器偵測到蘇聯在中亞的塞米巴拉金斯克核試驗場成功試爆了首枚原子彈。

（二）1948—1949年：美國將新疆作為反共陣地

自1948年起，隨著國共內戰形勢的急劇扭轉，美國的涉疆政策也發生了重大變化。鑒于國民黨大勢已去，美國試圖在西部邊疆地區扶植非蔣力量，部署和建立新的反共前沿，新疆也成為美國棄蔣反共的對抗陣地。

1．對華戰略調整與棄蔣反共

隨著中國共產黨領導的解放戰爭取得節節勝利，美國援蔣反共政策日益捉襟見肘。眼看國民黨大勢已去，美國不得不重新審查政策，謀求出路。1949年3月3日，在就如何對待共產黨和國民黨達成共識之后，杜魯門政府最終同意了國安會關于中國的三份文件：一項針對共產主義中國（NSC34），一項針對非共產主義大陸（NSC-41），一項針對臺灣（NSC-37/5）。三項文件的基調都是對共產黨采取強硬立場：繼續承認國民黨；向大陸親西方團體提供秘密援助計劃；未來可能公開支持某些反共勢力，以對抗共產黨；繼續向國民黨提供軍事和經濟援助；實行將臺灣與大陸割裂開來的政策 。在很大意義上，以上三個文件確定了新中國成立前后美國對華政策的主題和基調。所以，從1948年9月美國國會及行政部門正式提出“重審并制定對華政策”（NSC34/1）到1949年12月完全“脫身”，這一年多的時間里美國實質上在全力阻止中國共產黨取勝。

就美國亞洲戰略的整體規劃而言，中國內戰形勢的迅速演變已使得美國通過“雅爾塔密約”規劃的戰略均衡被打破，即美國默認東北、外蒙古和新疆北部為蘇聯的勢力范圍，以“中美結盟”來構筑東亞安全體系，遏制蘇聯在東亞的擴張。鑒于國民黨在內地的潰敗，美國外交和情報部門認為，與其單方面遵守與蘇聯之間的默契而聽任其擴張，不如設法為中國的“殘局”善后，以包括新疆在內的西北地區謀劃替代方案，應對國民黨現行軍政統治體系的潰散及中國共產黨的全面解放 。

1949年4月22日，在解放軍占領南京的前一天，美國國務院就中國內戰形勢特別是西北地區的局勢發展及蘇聯在新疆開采鈾礦等議題召開了一次特別會議。美國高層在此次會議上達成的重要共識是，今后在中國西北地區所采取的任何必要行動，都將繞過中華民國政府，在最機密的情況下單獨進行 。該決議立刻以最高機密的方式轉遞至駐迪化領事館 。此后，拋棄國民黨并單獨援助中國境內的反共武裝，成為美國對華政策中的秘密內涵。美國方面的絕密檔案顯示：“關于中國的政策決定之一是，在必要時應尋求其他友好政府的有效合作，以執行美國的政策?！?與此同時，美國開始醞釀《共同防御援助法案》。該法案授權為“軍事援助計劃”提供資金并對其進行全面整合。該法案包含了一項特殊授權，即在“大中國地區”，總統可酌情使用7 500萬美元的援助資金，重點支持當地非國民黨力量的反共武裝。

2．美國在新疆的秘密反共陰謀

在棄蔣反共的背景下，美國的涉疆政策重心迅速從與蘇聯在新疆進行爭奪轉變為阻止中國共產黨對西部地區的解放進程，全力挑撥和利用包括新疆在內的西北地區的民族、宗教矛盾，試圖通過秘密援助西北少數民族武裝建立“區域反共政權”的方式，抵御中國共產黨自東向西解放全國的進程并建立反共基地 。

其一，支持地方反共武裝?；谧柚怪袊伯a黨領導的人民解放軍西進的目標，美國將反共武裝的戰線布局在寧夏、甘肅、青海等地區。其中，西北“馬家軍”——寧夏的馬鴻逵、青海的馬步芳以及新疆的馬呈祥等成為美國重點拉攏扶植的對象，因為“馬家軍”是一個實力很強、反共很堅決的地方軍事集團，是影響中國西北局勢的重要勢力。美使館在1948年10月拍發給美國國務院的電報里，直接點名指出美國現在可以對寧夏的馬鴻逵，以及青海的馬步芳、馬步青、河西走廊的馬繼援，當時駐扎新疆的騎一師師長馬呈祥等具有“反共意識形態”的軍政頭目，進行具體且秘密的援助行動 。其后，美國逐步把重點放在此時擔任西北軍政長官的馬步芳身上。

根據美方檔案，1949年2月至3月，美國秘密向馬步芳提供了2 000多支卡賓槍、300多箱各式軍火。這批軍火由美軍方出資，利用“國際物資供應公司”的名義購買，最終由陳納德領導的“民航空運大隊”由上海運送到蘭州 。1949年4月初，陳納德以美國軍方私人代表的身份，赴西寧密會馬步芳，商討擴大美國軍援事宜。在陳納德的大力游說下，美國參謀長聯席會議提議，為阻止中國共產黨對中國西北部地區的控制，美國國防部需要審查和估計對非共產主義中國進一步軍事援助的可行性和有效性 。隨即，美國軍方與美國國務院高層緊急決定，把掛名在“聯合國善后救濟總署”援華計劃名目下的軍事與民生物資，由陳納德負責全數交付于馬步芳。

其二，對新疆反共分裂勢力的刺激和利用。隨著內戰形勢風起云涌，疆內的各類勢力也蠢蠢欲動。在此過程中，支持和利用新疆分裂主義就成為實現美國在新疆利益的工具。1949年3月1日，包懋勛密會艾沙，后者向其提供了新疆分裂主義秘密組織“自治黨”的情況。該組織已經和馬呈祥取得聯系，謀求第五騎兵師留在新疆并獲得馬步芳的支持；聲稱如有必要，馬呈祥計劃在和田附近建立反蘇基地 。8月，在馬呈祥的支持下，艾沙組織了一個“新疆各族人民向馬長官致敬獻禮團”，乘馬呈祥的專車前往蘭州 。艾沙向馬步芳贈送了黃金5 000兩、現洋10萬元、戰馬500匹，還聲稱要為馬步芳在維吾爾族青年中征兵10萬，并請馬步芳向蔣介石提出允許他們在西北建立一個所謂“伊斯蘭獨立國”。此后，馬呈祥幫助伊敏組織了一個所謂“維吾爾青年訓練班”，番號為“騎一師工兵連”，在迪化郊區頭屯河地區進行秘密訓練 。1949年6月劉少奇率中共代表團訪蘇時，斯大林告訴劉少奇，根據可靠資料，美英帝國主義者正試圖鼓勵西北“五馬”將其部隊撤往新疆，并在那里建立一個所謂“穆斯林國家” 。中共中央從戰略全局出發，高度警惕新疆分裂主義的重大威脅。為此，中共中央決定將解放新疆的日程從1950年提前到1949年底。在西北野戰軍第一兵團解放河西走廊重鎮張掖后，“馬家軍”部隊的撤退路線被切斷直至被完全殲滅。麥斯武德、艾沙、伊敏等新疆泛突厥主義者被完全孤立，他們聯合“兩馬”部隊建立一個所謂“獨立的伊斯蘭國”的計劃流產。

新疆和平解放前，美國駐迪化領事館在軍事上一直倚重其長期經營的烏斯滿勢力。1949年1月，馬克南赴三臺密會烏斯滿商討下一步計劃。烏斯滿計劃在短期內轉移至巴里坤地區，下一步轉移到青海西部的柴達木地區，與馬步芳達成協議聯合反共。當年3月，包懋勛也來到三臺，指示烏斯滿與艾沙、伊敏、堯樂博斯、麥斯武德、賈尼木汗等密切聯系 。1949年9月27日，馬克南離開迪化，潛至新疆東部的鎮西（今巴里坤），給烏斯滿部送去金銀、武器、彈藥，承諾將繼續給其大量援助，并密謀在各地暴動，阻撓新疆解放 。

1945—1949年間新疆復雜的內外環境和激烈的博弈乃至對抗，使得民國時期美國的涉疆政策最終醞釀、調適并出臺，從而成為干涉新疆事務的歷史起點?？傮w而言，二戰結束后美蘇關系的逐步惡化使得新疆的地緣政治價值急劇提升，新疆也成為美蘇走向冷戰對抗的重要場域。以北塔山事件為轉折點，美蘇在新疆不僅發動了局部代理人戰爭，而且圍繞新疆的鈾礦之爭拉開了冷戰核競賽的序幕。隨著冷戰的升級和國共內戰的轉折，美國直接以新疆和西部地區的民族、宗教矛盾為基礎，秘密援助反共武裝甚至圖謀建立“區域反共政權”。美國的相關做法奠定了干涉新疆、利用新疆民族宗教因素進行反共的基調，間接鼓動和刺激了新疆分裂主義在日后的發展。

二、過渡時期：重拾與重構涉疆問題（1989—2017年）

冷戰時期（1950—1988年），美國勢力被全面排擠出中亞和新疆地區，未能實現對新疆事務的直接干涉。同時，鑒于拉攏中國對抗蘇聯的戰略需要，美國在一定程度上放緩了對涉疆問題的炒作。但是，在美國的庇護和支持下，新疆分裂主義的海外活動網絡得以組建并持續擴展。20世紀50年代，美國前駐迪化領事包懋勛曾幫助一些叛亂分子出逃，試圖將他們打造為未來的“反共力量”。同時，美國資助艾沙、伊敏等分裂勢力頭目從克什米爾地區轉移至土耳其。20世紀60年代，在土耳其的庇護和美國的默許下，新疆分裂勢力建立“東突厥斯坦獨立同盟”等組織并大肆活動。20世紀70年代，艾沙曾多次致信美國總統尼克松和竄美同美國國會議員見面，尋求美國對新疆分裂勢力的支持。同時，美國也暗中支持境外分裂勢力以所謂“難民”轉移為載體，從土耳其向歐洲和北美地區擴散。這都為日后美國重新干涉新疆問題埋下了伏筆。隨著冷戰的終結，美國重拾和重構了涉疆問題并使之再度成為制衡中國的一張牌。

（一）冷戰結束至2017年美國對華戰略的演變

冷戰時期，美國的國家安全戰略主要以與蘇聯的大國戰略競爭為核心，以“威脅和遏制”為手段。蘇聯解體后，美國國家安全戰略進入了“間歇期”和“調整期” 。同時，自1972年中美關系“破冰”以后，美國國家安全戰略視閾之內的中美關系經歷了1972—1989年、1989—2017年以及2017年之后三個階段 。在美國國家安全戰略進入“調整期”的過程中，中美關系的演進進入第二個階段，美國對華關系的戰略邏輯也在不斷調整變化。

1．美國國家安全戰略對中國的認知變化

1990年3月，老布什政府推出了冷戰后美國的首個《國家安全戰略報告》。由于蘇聯解體和冷戰終結，中美關系的范式也隨之發生了重大轉變，即美國對中國的戰略安全倚重降低，美對華戰略邏輯轉變為在避免全面對立的前提下，企圖以制裁促使中國作出意識形態轉變 。在1989年中國國內發生政治風波及東西方格局發生劇變的背景下，老布什政府更多地從意識形態角度看待對華關系，一定程度上帶有“和平演變”的色彩。這種邏輯也體現在1991年和1993年的美國國安報告中。1991年的美國國安報告聲稱：“與蘇聯一樣，中國在向不可避免的體系性變化前進的過程中，（對美國的安全環境）構成了復雜的挑戰?！?1993年的美國國安報告將鼓勵中國等共產黨領導的國家實行“民主改革”作為美國面臨的挑戰之一 。

1994年的美國《國家安全戰略報告》是克林頓執政后發布的首份《國家安全戰略報告》。為進一步營造有利于美國維護其霸權地位的國際環境，克林頓政府提出了“參與-擴展”戰略，將經濟安全、軍事實力和促進“民主”作為新時期美國國家安全戰略的三大基本支柱。在對華戰略認知上，克林頓政府聲稱“即使中國在全球政治和經濟事務中扮演越來越重要的角色，中國仍是一個專制政權” 。1997年的美國《國家安全戰略報告》對中國的戰略預期轉向塑造策略。該報告認為：“一個政治穩定、經濟開放和安定的中國的出現符合美國的利益?！?需要看到的是，克林頓政府時期的“參與-擴展”戰略，其落腳點是擴展西式民主在全球的滲透和影響，其對中國的戰略預期傾向于以美國的模式和利益塑造中國的行為。因此，頻繁的對外人道主義軍事干涉使得克林頓政府成為美國歷史上和平時期對外使用武力最頻繁的一屆政府，而且中美之間由于所謂人權問題導致的摩擦和紛爭開始逐步增多。

小布什政府時期，其實質上將推進“民主”、改造“失敗國家”與打擊恐怖主義、保障美國國家安全聯系了起來。2002年的美國《國家安全戰略報告》認為，與中國的關系是“我們戰略的重要的一部分，能促進亞太地區的穩定、和平與繁榮” 。2006年的美國《國家安全戰略報告》大體延續了2002年對華相對積極友善的基調，但也多了一些疑慮，認為中國必須充當“負責任的利益攸關方”，聲稱“如果中國能遵守其走和平發展道路的承諾，美國將歡迎一個和平、繁榮并與我們一起合作處理共同挑戰的中國的出現” 。

奧巴馬任內，美國面臨著走出反恐泥潭、克服全球經濟危機、應對大國間權力轉移等諸多戰略任務，他把安全、經濟繁榮、“普世價值”與國際秩序界定為美國國家利益的核心。重返亞太則是奧巴馬政府第二任內應對權力轉移的重要戰略，對中國的戰略疑慮和擔憂明顯上升。2015年的美國《國家安全戰略報告》聲稱：“在與中國的競爭中，我們需要有更強勢的姿態，堅持要求中國在海上安全、貿易及人權等方面遵守國際規則。我們將密切監視中國的軍事現代化進程及其在亞洲地區不斷擴大的軍事力量?！?/p>

2．美國自由主義霸權下的中美關系

在后冷戰時代，由于蘇聯解體后中國對美國的戰略意義已經喪失 ，美國不再需要“聯中抗蘇”，因而，美國在處理對華關系時不再像20世紀80年代里根政府時期那樣在有關中國核心利益問題上繼續“克制”。與此相反，中美之間固有的社會制度差異使美國一度將中國視為所謂“民主改造”的對象，這使中美關系在20世紀90年代受到了很大的沖擊 。在反恐戰爭期間，雖然美國與中國在反恐問題上建立了相對充分的戰略互信及合作，但是美國以所謂“正義”與“邪惡”價值二元對立的視角來看待文明之間的關系，埋下了中美因制度、價值差異而走向分歧的隱患。在奧巴馬時期，反恐戰爭取得的階段性勝利與大國權力轉移之間的落差，成為其推行“重返亞太”戰略并制衡中國崛起的重要背景。

由此，后冷戰時期人權問題服從于戰略安全的需要不復存在?？肆诸D政府開始把人權問題和貿易方面的最惠國待遇相掛鉤，公眾輿論和美國國會亦極力鼓噪中國人權議題，以對中國施加壓力。小布什政府和奧巴馬政府時期，美國在人權、國內治理乃至中國核心利益問題上對華攻擊不斷。這反映出美國對外關系上新干涉主義的盛行——美國利用國際道德標準推動干涉決策邏輯從傳統的現實可行性向后現代的道德必要性轉變，旨在強化其規范性霸權以應對物質層面的國際權勢轉移。美國對自由主義霸權的追求既然要以自身的形象重塑國際體系，必然要求實施一種高度干涉主義的外交政策 。在此過程中，涉疆問題成為美國自由主義價值觀輸出、對華實施人權監控并進而對中國主權進行干涉的重要著力點。

（二）過渡時期美國的涉疆政策

在從冷戰結束到后冷戰時代的過渡階段，隨著美國對華戰略認知、定位和策略的轉變，中美關系也在不斷調整和變化。然而，由于意識形態和價值觀作為美國對華關系中的一個常態化因素，人權問題在兩國關系中不斷凸顯出來。在此過程中，新疆由于固有的民族、宗教議題的敏感性，就成為美國對華人權施壓的主要議題。如果放在美國干涉新疆事務的歷史進程中來看，可以說在這一時期，美國以人權問題重新框定了涉疆問題，標志著美國干涉政策的回歸。

1．炒作涉疆人權問題

自1989年起，人權問題成為冷戰終結前后美國對華政治施壓的主要議題。美國“把人權問題帶到中美關系的中心，并把它變成沖突的主題”［36］565。從1990年起，美國開始在每年發布的所謂《人權報告》中把中國作為重點批評對象。隨著美國對所謂涉疆人權問題的介入力度加大，涉疆問題逐步和涉藏問題一起被美國納入中美人權對話的議程。1998年，所謂“涉疆人權問題”首次被列入美國國務院當年發布的《中國人權報告》中。

與此同時，蘇東劇變不僅使新疆一度面臨意識形態的真空時期，而且蘇聯的解體特別是中亞國家的獨立極大地刺激了新疆分裂主義。在此背景下，在20世紀90年代境內外的新疆分裂勢力迎來了新一輪的發展。在疆內，新疆分裂勢力頻頻以騷亂、恐怖主義的方式發動襲擊；在境外，各類勢力則以“民主”“人權”“自決”等為旗號，極力騙取外部的同情和支持。新疆分裂主義在境內外的高度活躍，使得涉疆問題重新成為美國可資利用的工具。

1993年10月，美國總統克林頓秘密接見了境外新疆民族分裂主義頭目艾爾肯·阿布泰金，聲稱今后將像對待涉藏問題一樣充分重視所謂“東突厥斯坦獨立問題”。這次會見成為境外新疆民族分裂主義組織和美國政界接觸的標志性開端 。1999年6月4日，美國總統克林頓在敏感的時間節點接見了所謂“東突厥斯坦民族代表大會執委會主席”艾尼瓦爾·玉素甫，聽取他的所謂“涉疆人權問題”報告。與此同時，美國國會公開對所謂“涉疆人權問題”表示關切，多次舉行涉疆問題聽證會，為新疆分裂勢力提供政治活動場所。1999年，“大赦國際”美國分部也開始污蔑新疆打擊宗教極端勢力的舉措為所謂“鎮壓宗教”和“破壞人權公約”。在此政治氛圍下，美國逐步取代土耳其和歐洲（主要是德國），成為新疆分裂分子的主要組織聚集和活動的主要國家。2002年12月19日，美國助理國務卿卡納率團訪問新疆，并在新疆大學的演講中妄稱“打擊恐怖主義也不能成為忽視人權的合理理由”，“美國不會容忍以政府反恐措施為幌子壓制和平表達政治或宗教觀點的行為” 。

2．實施所謂“新疆工程”研究

美國學術界從理論和政策層面對涉疆問題展開系統研究始于20世紀90年代末，以所謂“新疆工程”為代表和開端。其中的關鍵因素在于，隨著美國對涉疆問題介入和干涉程度的不斷加深，迫切需要建立美國在涉疆問題上的理論主導權。同時，對于我國在新疆的主權合法性與治理合理性，美國企圖在理論上進行解構和對沖，為自身的干涉行為辯護。

1998—2001年，美國約翰·霍普金斯大學中亞與高加索研究所等機構全面開展了所謂“新疆工程”的研究，2003年公開發布最終成果，即《新疆：中國的穆斯林邊陲》。該書是一本論文集，由16位學者撰寫的15篇文章組成。該書的主題包括四個方面：一是對新疆的歷史定位提出“質疑”；二是抨擊中國政府所謂“使維吾爾族邊緣化的移民政策”；三是批評中國政府對新疆少數民族的所謂“歧視”政策，妄稱“壓縮甚至剝奪了維吾爾族人的就業機會”；四是渲染中國政府對暴亂活動的所謂“鎮壓”。同時，該項目發布了名為《新疆問題》的研究報告，向美國政府提出了一套相對完整的政策報告。整體而言，所謂“新疆工程”的核心思想充滿了矛盾性，它一方面承認新疆“獨立”不具可能性，另一方面又同情和宣揚新疆分裂分子的錯誤觀點，質疑中國在新疆的主權合法性。

以此為起點，美國和西方學界重點對新疆的歷史、民族關系、發展與穩定現狀、反分裂反恐斗爭等持續發表了數十部研究成果，試圖解構我國在新疆的主權合法性與治理合理性，為境外分裂勢力的活動提供支持。同時，隨著美國國會的涉華提案增多，涉及新疆的提案和聽證會也有所增加，斯塔爾、米華健、德魯·格拉德尼、鮑文德等知名涉疆研究學者頻繁出席美國國會聽證會，為美國政府介入和干涉新疆事務提供依據。

3．打造熱比婭：以人權框架整合“東突”勢力

在重拾和重構涉疆問題的過程中，美國迫切需要打造一個代理人，企圖使之成為“東突”頭目，改變境外“東突”勢力一盤散沙、各自為政的局面。在此過程中，熱比婭·卡德爾成為美國的重要人選。

1999年，熱比婭因向美國泄漏國家情報被捕入獄。2000年7月，美國參眾兩院相繼通過了第81號共同決議，公然要求中國釋放熱比婭和她的兒子及秘書，并為其前往美國開啟綠色通道 。此共同決議雖然不具法律效力，但是成為美國國會在冷戰后開始深度介入新疆事務的標志。截至2009年7月10日，在美國國會提出的8個有關涉疆問題的議案中，7個涉及熱比婭及其家人的問題。2004年，美國出面運作使得尚在監獄服刑的熱比亞獲得了2004年度“挪威拉夫托人權獎”，以此向我國政府施壓。2005年，熱比婭以保外就醫名義獲釋，并在美國外交官陪同下直接前往美國。在抵達美國一年內，熱比婭數十次受邀參加美國國會聽證會或向美國國會提供所謂報告。此后，美國迅速推動了以熱比婭為核心的境外“東突”勢力的整合及組織建設。2006年，美國幫助熱比婭成立所謂“國際維吾爾人權與民主基金會”并使之先后擔任所謂“美國維吾爾協會”主席和“世維會”主席，甚至為其提名諾貝爾和平獎［3］。2007年6月5日，小布什總統在捷克布拉格會見了熱比婭，妄稱她是他們民族“最偉大的資源”。2008年8月，小布什在赴北京參加奧運會開幕式前于白宮接見熱比婭的行為，也一再被各類反華勢力作為將熱比婭定性為所謂“人權斗士”的合法性來源進行渲染。

后冷戰時代，從克林頓政府、小布什政府再到奧巴馬政府，中美之間的合作與競爭并存，雖然美國對華戰略倚重或期待的層次不一，但是美國并未放棄對中國的戰略制衡，其中的一個表現就是它在新疆事務上的介入和干涉層次和力度不斷加大。從美國國會持續熱炒涉疆人權問題再到美國政府高層多次接見“東突”分子，美國在冷戰后完成了以人權框架對涉疆問題的框構。同時，通過以所謂“新疆工程”為起點的美國學術界對涉疆問題展開的系統理論和政策研究，美國實現了對新疆主權和治權合法性的逐步解構，在西方社會建立了涉疆問題的理論話語權。再有就是通過對熱比婭的炒作，美國將其打造為所謂“人權斗士”并整合境外“東突”勢力，樹立涉疆問題的代理人。另一方面，美國在涉疆問題上的策略與其對華戰略之間又有一定的背離性。即使在克林頓政府推行“參與-擴展”戰略、小布什政府實施全球反恐戰略的時期，雖然美國對華的戰略期待和倚重較高，但美國在涉疆問題上的干涉力度并未減弱。這說明，無論是極力擴展美式價值觀和制度在全球的影響，還是以意識形態或“文明”為標準劃分反恐的敵我陣營，美國對外政策的推行具有鮮明的意識形態色彩。因此，從反共的視角來看待和處理涉疆問題，就成為美國涉疆立場及政策的基本點。

總體而言，在1989年至2017年這個階段，美國以人權問題完成了對涉疆問題的框架建構，從理論上初步實現了對新疆主權及治權的合法性解構，這為日后美國在涉疆問題上全面發力甚至實施“以疆制華”策略作了充分的準備。

三、大國戰略競爭時期：“以疆制華”策略（2017年至今）

自2017年以來，中美關系在激烈的交鋒中發生了重大轉變。這種轉變的基礎在于，隨著中美兩國實力的消長和美國對華認知的不斷負面化，美國開始對華實施實質性的遏制戰略。在對華進行關稅制裁、高科技產業扼殺的同時，美國在事關我國領土主權完整與國家統一的核心利益問題上進行粗暴的干涉，重點推行“以疆制華”策略。

（一）對華遏制戰略

由于中美力量消長導致的霸權焦慮，美國的全球戰略必然以中國為聚焦點。近年美國對華戰略的謀劃主要分為兩步：一是對華戰略認知問題，涉及關于中國的戰略定位以及對中國的威脅研判。在此問題上，美國的立法、行政等朝野政界以及學術界基本上達成了共識，聲稱“中國已對美國的霸權地位構成了挑戰”。二是對華戰略選擇問題，即如何遏制中國的發展以維持美國的世界主導地位。

1．對華戰略認知

中美建交以來，特別是冷戰結束后，美國繼續與中國發展合作關系的戰略考量基于一個基本的、曾經長期起作用的邏輯判斷：“開放的中國不僅不具有挑戰性，而且日益融入現有西方主導的國際體制，已經成為美國和西方國家的利益相關者”。但近年來，美國朝野開始更加傾向認為：“與西方主流社會漸行漸遠、具有威權體制、意識形態再度迅速發展的中國，對西方的自由主義體制和意識形態以及美國的國際領導地位構成了最危險的挑戰?！?中美關系出現“范式變化”的更為深層的原因，是美國政府的中國政策、中國心態和對所謂“中國威脅”的認知和定義出現了重大變化和調整 。

首先是在雙邊層面，隨著權力格局尤其是中美權力的消長，美國對華的認知邏輯進一步負面化。在守成國和崛起國之間的關系模式下，美國在拒絕構建“新型大國關系”倡議的同時，始終陷于“修昔底德陷阱”或“金德爾伯格陷阱”而難以自拔 。2017年《美國國家安全戰略》報告顛覆了自尼克松總統以來美國歷屆政府的對華共識，該報告以冷戰眼光看待中國、以冷戰思維對待中國。在“美國優先”的戰略導向下，美國的戰略思維轉向大國戰略競爭，對華定位轉為“戰略競爭對手”。2022年10月，拜登政府發布《國家安全戰略報告》，聲稱美國“正處于塑造未來國際秩序的戰略競爭中”，“中國有意向，而且越來越有能力重塑國際秩序”。為此，美國認為需要在地緣政治和關鍵技術、關鍵產業領域確保對中國的領先優勢，以此保證美國塑造國際秩序的絕對能力優勢。此戰略報告是冷戰后美國首次將一國定位為“最大的地緣政治對手”，重點強調了所謂的中國地緣政治威脅并顯著升級了對華“競爭”的戰略意愿，其冷戰意味不言而喻。

其次是在體系層面，自特朗普政府以來，“基于規則的國際秩序”成為美國渲染和炮制“中國威脅”論調的主題。美國試圖將中國描繪成所謂“規則的破壞者”和“秩序的顛覆者”，從而為自身的對華打壓及遏制政策尋求合法性 。美國對中國對待國際秩序的這種定性，在2017年底的《美國國家安全戰略》和2018年初的《美國國防戰略》中達到高潮。這兩份文件都將中國稱為所謂“修正主義”國家，污蔑中國試圖破壞和取代國際秩序。實質上，美國堅持所謂“基于規則的國際秩序”，與我國的主張（傳統上稱為威斯特伐利亞體系）形成鮮明對比，它代表了美國當前的戰略，即企圖迫使中國遵守由美國領導的大國聯盟強加的霸權政治經濟秩序，以鎖定當前的帝國權力關系 。

2．對華戰略選擇

自2017年以來，美國對華戰略雖然以“大國戰略競爭”為名，但是已把這種競爭上升到意識形態之爭、“民主與專制”之爭、全球秩序之爭，并在實質上帶有冷戰的色彩。盡管這些話語攻擊不是像舊冷戰那樣以資本主義與共產主義的形式表達，但卻通過“民主與專制”對抗的敘事定義了新冷戰。

2020年5月，特朗普政府發布所謂“美國對中華人民共和國的戰略方針”，斗爭矛頭直指中國共產黨，聲稱中美之爭的本質是“兩國制度的競爭”；妄稱對華政策要實現兩大目標——“提升美國的制度、聯盟和伙伴關系的應變能力，以期在面臨中國的挑戰時占據優勢”，“迫使北京停止或減少從事損害美國及其盟國和伙伴之重大國家利益的行動”，全面應對中國構成的經濟、價值觀和安全挑戰 。相對于特朗普時期較為明顯的單邊主義傾向，拜登政府進一步渲染中美之間的意識形態和價值觀分歧以拉攏盟友，推進對華孤立和遏制戰略。拜登政府頻繁強調要以“自由民主”意識形態劃線，同時發揮美國聯盟體系的霸權作用，試圖推動大國競爭向集團對抗的陣營化、對立化方向發展。

可以說，自特朗普政府以來，美國對華遏制戰略的開展和實施是全方位的，其中以“印太戰略”為藍圖的地緣政治遏制、以關鍵產業和供應鏈為對象的經濟遏制成為美國對華遏制戰略的兩個重要抓手。2022年2月11日，白宮發布的《美國印太戰略》報告聲稱，面對來自中國的“挑戰”，通過加強與盟友關系產生的“綜合遏制力”，將成為美國“印太戰略”的基礎。拜登政府上臺以來，美國在經濟層面的對華遏制態勢已公開化：一是遏制中國在關鍵產業的能力發展；二是遏制中國在地區經濟領域的地位提升，以區域聯盟為基礎建構排華型供應鏈 。

（二）對華遏制戰略下的“以疆制華”策略

在對華遏制戰略的出臺和實施過程中，涉疆問題迅速成為美國對華污名與打壓的重要工具。以相關議程設置為基礎，美國在國際輿論中加大了對我國治疆工作的污蔑，同時推進單邊制裁、涉疆立法及在聯合國層面的對華攻擊。

1．議程設置

近年來，美國涉疆議程的生成過程其實很清晰，由所謂學者、研究機構等炮制報告，經傳統媒體報道，由社交媒體進行煽動和情感動員，政府予以關注表態，然后立法機構推進法案對中國進行制裁，數個步驟或獨立或交叉，循環往復。在此過程中，學者、媒體和政治相互依存、相互重復，由反華的共同價值聯系在一起。他們所指證的基本文件很少，多為不可驗證或匿名，但卻在此基礎上得出結論，所謂“真相”在媒體、學術界和政治中迅速振動，以此對中國進行污名和攻擊。

其一，造謠新疆教育培訓中心。2017年8月1日，“世維會”最先開始使用“拘留營”一詞描繪教培中心。2017年9月，反華組織“人權觀察”發布報告，用“數以千計”來形容教培中心的學員數量。2018年3月，日本反華學者水谷尚子在日本《新聞周刊》上發文妄稱，基于Istiqlal TV（在土耳其的維吾爾語媒體平臺）的信息披露，20%?40%（89萬以上）的維吾爾族人口被“關押”在新疆的“再教育營中”。該媒體宣稱數據是“從可靠的當地公安來源獲得的” 。需要指出的是，水谷尚子此前因公開支持熱比婭而被我國政府拒絕入境。很快，嗅到苗頭的鄭國恩于2018年5月發文，引述水谷尚子的觀點稱，教培中心學員超過百萬。2018年8月，反華組織“中國人權捍衛者”同時發布聳人聽聞的報告稱，“估計約有100萬維吾爾族人被送進了‘再教育拘留營，約200萬人被迫參加在新疆的‘再教育項目” 。它得出這一組數據僅基于對8名維吾爾族人的所謂“采訪”。在當月舉行的聯合國消除種族歧視委員會會議上，該委員會唯一的美國籍委員麥克杜格爾直接援引了這一數據。此后，這一數據逐步成為美西方在涉疆問題上對我國進行攻擊的所謂“證據”。

其二，捏造新疆產業中的所謂“強迫勞動”謊言。所謂“強迫勞動”論調最初源于美國《紐約時報》、美聯社于2018年12月下旬幾乎同一時間發表的兩篇報道：《新疆穆斯林拘禁營被指存在強迫勞動》 、《新疆再教育營，強迫勞動產品出口到美國》 。這兩篇文章通過對美國北卡羅來納州的貝德吉體育服裝公司及新疆和田泰達服裝公司的“跟蹤調查”，聲稱大批出口到美國的新疆服裝是所謂“強迫勞動”的產物。以此為延伸，鄭國恩以新疆棉花產業為攻擊點，妄言新疆棉花生產中政府的扶貧和勞動力轉移工作中存在所謂“強迫勞動”。隨后，澳大利亞戰略政策研究所等迅速跟進了對這一議題的炒作。2019年3月，瑞士良好棉花發展協會（下稱BCI，其資金主要來源于美國國際開發署）炒作新疆所謂“強迫勞動”問題，對其在新疆的10余家合作企業進行自審。2020年8月，BCI以新疆棉企有“強迫勞動”的問題為由，公開聲明要撤銷全部新疆棉企無限期擔保認證。同時，美西方輿論逐步將所謂“強迫勞動”議題擴展到新疆光伏、番茄產業直至新疆所有產品。

其三，炮制所謂“種族滅絕”謬論。2019年7月，鄭國恩在《政治風險雜志》上發表所謂《斷根：中國在新疆開展親子分離運動的證據》報告，開始炒作“親子分離”議題。2020年6月，鄭國恩在詹姆斯敦基金會網站發表所謂《絕育、宮內節育器和強制生育控制：中國共產黨在新疆壓制維吾爾族生育率的運動》報告，開始了所謂“強制節育”話題的炒作，并使之成為“種族滅絕”謬論的重要一環。2021年3月8日，新行戰略研究所發布所謂《維吾爾人的種族滅絕：中國違反1948年<種族滅絕公約>的情況考察》報告，對我國發動瘋狂的污蔑和攻擊。2021年6月和9月，非法機構“維吾爾特別法庭”兩次在英國舉行“聽證會”，并于12月做出所謂涉疆“判決”。這份所謂“判決”是廢紙一張，沒有絲毫法律效力。

2．涉疆立法、制裁與國際攻擊

2020年6月17日，美國《2020年維吾爾人權政策法案》經特朗普總統正式簽署生效，這標志著美國的涉疆政策正式形成，并且為美國系統性地介入新疆事務提供了“法律”依據。2021年12月23日，美方正式出臺《維吾爾強迫勞動預防法案》，將新疆生產的全部產品均推定為所謂“強迫勞動”產品，并禁止進口與新疆相關的產品。由此，美國所制裁的涉疆產業涉及棉花、番茄、服裝和太陽能多晶硅產業、電子科技產業等，涉疆單邊制裁幾乎滲透到了新疆的各個產業，美國開始由點及面地全方位多領域地打擊涉疆產業。至今已有30家中國實體被美國列入制裁名單，相關企業產品被禁止進入美國市場。

2020年10月，美國國務卿蓬佩奧宣布撤銷“東突厥斯坦伊斯蘭運動”為恐怖主義組織的認定，理由竟然是沒有確鑿的證據表明該組織繼續存在（事實上，該組織近年來一直在進行公開宣傳和活動）。蓬佩奧在2021年1月辭職前的最后一次行徑冒天下之大不韙，污蔑“中國在新疆犯下種族滅絕罪”。這一行徑隨即被拜登政府繼承，加拿大、荷蘭、英國、比利時和立陶宛議會也做出了相關認定。這種認定是公然的污蔑和攻擊，沒有任何依據。

在推進涉疆問題國際化方面，歐洲盟友、G7、聯合國人權理事會、人權高專辦等成為美國對中國進行大肆污蔑和攻擊的重要場域。在美國的極力鼓動下，歐盟在2021年3月就所謂涉疆人權問題對中國實施制裁，由此導致了《中歐全面投資協定》被全面凍結。在聯合國層面，自2019年起，以美國為首的西方國家在聯合國大會第三委員會、聯合國人權理事會中，頻繁發起涉疆問題辯論或決議以對中國進行攻擊。2022年8月，聯合國人權事務高級專員巴切萊特在離任前發布的《涉疆人權報告》，完全是美西方國家和反華勢力策劃的鬧劇，完全是一份罔顧事實的政治化文件，充分暴露了美西方國家和反華勢力將人權作為政治工具的圖謀 。2022年10月6日，由美西方國家牽頭提交的涉疆問題決定草案在聯合國人權理事會第51屆會議上進行表決，結果為19票反對、17票支持和11票棄權。這是我國再一次挫敗美西方將涉疆問題國際化的圖謀。

（三）美國“以疆制華”的政治化框架與實質

美國“以疆制華”策略的實施具有明確的政治化框架，即通過人權問題、治理問題政治化的邏輯，確定對中國政府的責難框架。以此為基礎，美國試圖解構我國在新疆的治權和主權合法性，制造治理、經濟和主權危機，從而對我國的發展實施全面遏制。

1．政治化框架

以美國為首的西方為了制造自身介入和干涉新疆事務的“合法性”，首先需要對其進行框定并將這一議題政治化。一般來說，政治化的過程有“命名”“指責”和“主張”三個階段 。

“命名”是指將一個私人或公共狀況定義為不公平的，值得被政治解決的行動，因為它產生了個人或集體的損害或傷害。它的實質是將一個特定的“問題”帶入政治領域，使其政治代理人贏得合法性。新疆的發展與穩定，包括新疆的反恐、去極端化工作本質上是我國的內政，但是在美西方將其炮制為各類“問題”之后，美西方大大推進了它的國際化進程。這一“命名”，不是承認新疆治理、發展與穩定、反對“三股勢力”的實質性問題，而是以所謂“侵犯人權”“種族滅絕”等西式框架進行框定。

“指責”是指將一個或多個社會或政治行為者確定為對特定問題負責的行動。它實質上是確定責任的歸屬。在涉疆問題上，西方智庫及政府在將相關“罪責”確定后，將責任方確定在我國中央政府以及新疆維吾爾自治區各級政府之上。無論是在人權領域、經濟領域，還是政治領域，美西方無一不是把責難指向了中國中央政府及新疆地區各級政府。這種指責的過程，本質上是對我國新疆治理合法性的否認。

“主張”是指提出對抗特定問題的解決方案。在涉疆問題上，美西方對我國治疆政策進行指責的最后，在政策層面一般包括三個要素：在道德、道義層面對我國進行污名和貶損，在政治層面對我國進行攻擊和孤立，在經濟層面對我國進行制裁?？梢哉f，美西方在涉疆問題上對我國的污名和指責包括各種施壓、制裁手段，完全脫離了新疆的歷史和現實，也脫離了新疆的發展與穩定，成為西方“以疆制華”的工具。

2．“以疆制華”與危機政治

美國“以疆制華”的策略主要表現在，通過議程設置進行全方位的干涉，企圖制造中國在新疆的治理合法性危機、經濟危機及主權危機，以此作為遏制中國的主要手段之一。這種戰略緣起于特朗普時期，拜登時期則在意識形態、國際聯盟等方面更為強化。

其一，以人權為旗號制造治理合法性危機。美國對涉疆人權議題的負面化、污名化解讀和指責，既源于機械和形而上的人權觀念和傲慢，更有著深層次的陰謀。其中最主要的目的是以人權為旗號制造中國政府對新疆治理的合法性危機：通過制造涉疆人權與新疆社會穩定及長治久安總目標之間的對立，否定中國政府治疆工作的價值合法性；通過全面顛覆新疆教培中心的功能及意義，否定新疆各族人民的發展權，解構中國政府治疆的績效合法性。這種以人權為旗號的污名化，通過美國及西方媒體、智庫的惡意炒作和傳播，特別是相關國家政府對中國的責難，已在國際上造成了惡劣的影響。

其二，以所謂“強迫勞動”為名制造經濟危機。在以人權為名建構中國中央政府治理新疆的“非法性”后，美國開始以所謂“強迫勞動”為名對新疆內外各類主體實施制裁。這種制裁直指事關新疆發展與穩定的基礎產業及行業，以重創新疆經濟為目的，具有典型的霸凌色彩。其目的在于徹底斬斷新疆經濟發展與對外開放的毛細血管，扼殺新疆重點行業發展的空間，企圖以危機制造的方式阻擋新疆經濟社會的現代化進程。

其三，以炮制“種族滅絕”謬論制造主權危機。美西方對涉疆問題最嚴重的污蔑和指控在于以“強制節育”等為名，建構針對中國在新疆所謂“實施種族滅絕”的責難框架。其意圖在于，以所謂“種族滅絕”導向“保護責任”，制造中國在新疆的主權危機?？梢哉f，美國一方面通過在價值理念和意識形態上對中國進行污名和貶損，另一方面試圖以所謂“種族滅絕”為名在法理上對中國的領土主權完整進行顛覆和解構，最終實現“以疆制華”的目標。

四、美國干涉新疆事務的脈絡與實質

新疆分裂主義是我國存在時間最長、涉及領土面積最大、對社會安全危害最嚴重、外部勢力介入最早的分裂主義。自1943年美國在迪化（烏魯木齊）設立領事館、將新疆作為與蘇聯進行地緣政治爭奪的前沿陣地以來，美國對新疆事務的介入和干涉至2023年已有80年。本文通過詳盡的歷史和戰略分析，梳理美國干涉新疆事務的歷史脈絡、工具手段及邏輯主線。

（一）歷史脈絡

從1943年進入新疆到新中國成立后被徹底驅逐出去，該時期美國對新疆事務的介入和干涉雖僅有6年多，但是它卻成為美國涉疆政策的歷史起點。這一階段的負面影響是異常深遠的。其一，美國利用二戰的機會進入新疆后，隨即將新疆作為冷戰發端期間與蘇聯進行戰略爭奪與對抗的前沿，即美國開始從地緣政治戰略的角度來定位涉疆問題，此為美國干涉新疆事務的戰略性起點。其二，美國確立了對新疆分裂主義的認知及對中國在新疆主權合法性的解構。美國不惜拋棄二戰中的盟友國民政府，全面支持和策動新疆分裂，此為美國利用新疆分裂主義的工具性起點。其三，在中國革命形勢發生重大轉變的關頭，美國試圖以新疆分裂主義作為“反共、反蘇”的工具，把新疆地區作為“反共、反蘇”的基地，嚴重踐踏國際法及中國主權，此為美國干涉新疆事務的意識形態性起點。

由于蘇聯解體和冷戰終結，中美關系的范式也隨之發生了重大轉變，在對中國戰略安全倚重降低的同時，單極體系之下美國采取了自由主義霸權的外交政策，涉疆問題成為美國自由主義價值觀輸出、對華實施人權監控與制衡的重要抓手。在1989年至2017年這個階段，美國在對華關系中重拾并重構了涉疆問題。其一，美國通過持續炒作所謂新疆地區少數民族的不平等遭遇，完成了以人權議題對涉疆問題的框定。其二，美國通過以所謂“新疆工程”為起點的理論政策研究，實現了對新疆主權和治權合法性的逐步解構，在西方社會建立了涉疆問題的理論話語權。其三，美國通過對熱比婭的炒作，將其打造為所謂“人權斗士”并整合境外“東突”勢力，確立美國干涉新疆事務的代理人。

自2017年以來，美國對華戰略表現出意識形態化和全方位遏制的特征，不僅通過“民主與專制對抗”的敘事定義了新冷戰，而且在地緣政治、關鍵產業和供應鏈、中國核心利益層面對華全面打壓和遏制。通過美西方智庫-媒體-政界聯合操弄的議程設置，美國大肆炒作新疆所謂“強制拘禁”“強迫勞動”乃至“種族滅絕”的謊言。通過將所謂“涉疆人權問題”政治化的邏輯，美國以危機制造路徑試圖在我國新疆制造治理危機、經濟危機甚至是合法性危機。在中美之間的戰略競爭中，美國將中國定位為所謂“基于規則的秩序”的“挑戰者”，所謂“涉疆人權問題”“種族滅絕問題”成為美國的主要論據。然而，中美之間所謂“秩序之爭”，實質是美國主導的基于霸權規則的國際秩序與中國所極力維護的國家主權完整與平等的國際秩序之間的根本分歧。美國正試圖利用國際貿易秩序（制裁）、政治發展秩序（人權）來顛覆中國的基本秩序（主權），這就是美國“以疆制華”的戰略邏輯與本質。

（二）工具手段

在19世紀以門戶開放政策打開中國的國門后，美國勢力正式進入中國并極力謀取在華的商業特權及政治影響。二戰成為美國參與亞洲地緣政治重繪的分水嶺。美國不僅在與蘇聯的博弈中制造了朝鮮和越南的分裂，而且也在美蘇爭奪中通過炒作和挑撥中國的民族問題介入中國領土主權的核心領域。然而，在民族問題上，美國在歐洲和亞洲卻施行了完全不同的兩條路徑。在歐洲，美國通過鼓吹“民族自決權”的方式使自身在歐洲民族政治中扮演了警察的角色；在亞洲，美國從未考慮過以“規范”的方式協調民族紛爭。作為大國競爭的舞臺，美國介入亞洲國家的民族事務只遵從權力的原則。

隨著冷戰大幕的逐漸揭開，美國從權力政治的邏輯出發，將中國的領土主權問題與美蘇之間的冷戰爭奪密切關聯起來，即“領土”（事關中國版圖之形狀）和“政治”（事關中國制度之顏色）的交織 。美國為了爭奪中國“政治的顏色”，置中國的領土主權完整于不顧。對于美國來說，對抗蘇聯的“集團間”的斗爭是美國外交政策的根本內容，而對中國“國家間”的外交、對國共“兩黨間”的干預、在維漢“民族間”的游移，都不過是其達到目標的手段。在冷戰對抗加劇、國共內戰形勢劇變的背景下，分裂與反共的思想與行動同時在中國西部特別是在新疆爆發。其中，反共成為美國援助西北“馬家軍”、陰謀建立“區域反共政權”的主要目的，而相關勢力也在國民黨潰敗的過程中打著反共的旗號尋求美方支持；而實現“新疆分裂”或西部省份的“武裝割據”，則是麥斯武德、艾沙、伊敏及馬步芳等人的長期圖謀。20世紀美國涉疆政策的主題由反蘇轉向反蘇反共并重、由支持國民黨維護新疆主權到支持新疆分裂主義，其背后都取決于美國的全球和地區利益。在美國的利益格局中，中國的主權和治權成為“可以被忽視的對象”，分裂主義也僅是美國實現反共目標的工具。

隨著冷戰的結束，國際權力格局的焦點由美蘇關系轉移到中美關系。在被迫退出新疆40余年后，通過重拾和重構涉疆問題，美國重新把它作為制衡中國的工具和手段。然而，美國所極力打造和扶植的熱比婭及“世維會”和以他們為代表的境外分裂主義勢力難以全面挑戰我國的領土主權完整。所以，隨著2017年來中美關系進入戰略競爭時期，美國開始直接“下場”，通過全方位的議程設置、單邊制裁、國內立法和國際攻擊等方式，以對華污名、危機制造等途徑實現“以疆制華”的戰略目標。當前美國的涉疆政策以所謂“侵犯人權”“種族滅絕”的責難框架挑戰和解構中國政府在新疆的治權與主權合法性，但推動“新疆分裂”并非其核心目標，而是以此來遏制中國發展的內外環境并維護自身的霸權。在這個意義上，利用分裂主義遏制中國，對美國來說是成本最低、收益最大的一種手段。

在工具層面煽動和利用分裂主義，美國在涉藏、涉港和涉臺問題上與涉疆問題的方式及手法如出一轍。自冷戰格局成型到新中國成立前后，美國試圖在新疆、內蒙古、西藏等中國西部地區及臺灣地區建立“區域反共政權”，將其作為對抗社會主義中國的工具，在法理和事實上支持分裂主義。美國對相關反叛武裝提供支持，實質上是侵犯和割裂中國的主權；其“反共”的目標掩蓋了分裂勢力“反華”的分裂意圖。當前，美國一再炒作涉臺問題，在不斷挑釁一個中國原則的同時，鼓動并利用“臺獨”勢力破壞臺海和平，甚至極力推動臺灣的武裝化。其背后“以臺制華”的陰謀已昭然若揭。在涉及他國內部分裂主義問題上，美國實質上堅持的也是進攻性現實主義的理念，即把分裂主義作為制衡、削弱東道國的工具，從而實現自身利益的最大化。美國在歷史上制造德克薩斯“孤星共和國”并對其進行吞并、因巴拿馬運河策動巴拿馬從哥倫比亞分裂，在冷戰結束后支持科索沃獨立并打擊南聯盟等均是如此?；诎詸嘧o持的目標，美國對一個統一和崛起的中國始終持排斥態度，這決定了它對“臺獨”“藏獨”“港獨”等分裂主義的利用將是長期的，也是戰略性的。

（三）邏輯主線

戰后美國對外政策又注入了一個新的內容，那就是反共主義。戰后美國的反共主義既是目標，又是手段。第一，把反對馬克思主義和國際共產主義運動本身作為目標。第二，在現實的地緣政治中，美國以蘇聯為主要對手，把反蘇與反共結合起來。第三，美蘇都不準備直接開戰，實際爭奪是在廣大的中間地帶。于是，中國共產黨領導的、有著最徹底的反帝綱領的、并以武裝斗爭為形式的中國革命，就首當其沖地成為美國上述對外政策的攻擊對象 。

從根本上來看，美國涉疆政策的演變服務于反共的意識形態需要。對共產主義意識形態的偏見和仇視成為其涉疆立場的基本點和透鏡。從冷戰發端初期試圖建立“新疆反共政權”，到后冷戰時代炒作涉疆人權議題，再到近年以反華意識形態推動“以疆制華”策略，美國一直將涉疆問題特別是新疆分裂主義作為反對中國共產黨的手段。這表明，美國涉疆政策的實質是在價值層面的掩蓋下實現對新疆分裂主義的工具性利用，而且越來越明顯地將目標指向中國共產黨——以涉疆議題制造對中國共產黨的妖魔化、敵對化認知，削弱中國共產黨在新疆的治理績效及合法性，企圖最終以解構中國共產黨威望和領導力的方式破壞中國統一與崛起。

從長期的角度來看，涉臺、涉港、涉疆、涉藏等關系中國國家統一等核心利益的問題，在美國對華遏制戰略中的地位將不斷明確和凸顯。這種地位正被賦予越來越明顯的意識形態色彩。在美國看來，這種基于意識形態和價值觀的介入和干涉并非可以隨意交換或妥協的，它已成為彰顯美國“民主、自由”等價值理念的工具。在中美權力消長的背景下，美國更需要刻意凸顯自身在意識形態和價值層面的對華所謂“優勢”。

需要指出的是，從1943年到2023年，美國介入和干涉新疆問題已有80年，但是當前美國涉疆政策似乎又回到了歷史的原點，其中的原因值得深思。這里面存在變與不變的兩點因素：一是國際權力格局發生了變化。冷戰發端初期，美國為推動對蘇聯的遏制戰略而將新疆視作反蘇、反共的前沿。后冷戰時期，美國為了實現對中國崛起的打壓，再一次把涉疆問題作為戰略工具，試圖實施“以疆制華”策略。二是反共的本質不變。美國對新疆事務的介入和干涉，其權力政治背后的驅動因素是對社會主義、共產主義的敵視。這是美國在冷戰時期對蘇、在后冷戰時期對華的戰略原點。

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責任編輯：楊稀琴