我國“縣管校聘”教師流動政策的回顧與省思

莊岳彤 歐陽修俊

（1.華南師范大學附屬潮州學校廣東潮州515638;2.玉林師范學院教育科學學院廣西玉林537006）

[摘要]我國“縣管校聘”政策實施已十余年，歷經“教師流動”與“縣管校用”要素孵化、“縣管校聘”政策落地發展兩大階段?；诙嘣戳骼碚?，本研究對“縣管校聘”緣何從教師交流輪崗政策演變而成進行政策過程分析。研究發現：教師流動意愿與歸屬感“雙低”、鄉村教育新聞輿論聚焦點以及教師管理體制阻力難破為問題源流；各方建言獻策、地方“縣管校用”改革有成效為政策源流；學生家長訴求與教師配置問題矛盾突出、“努力辦好人民滿意的教育”“促進教育公平”執政理念為政治源流。三源流在耦合時機與動力“催化”下打開“縣管校聘”政策之窗。據此建議增強問題意識、配套流動量化標準、補充評價考核機制、完善各項保障機制、考慮不同縣（區）實施“縣管校聘”的地方特殊性，同時加強鄉村教育基礎設施建設，以期“縣管校聘”在各地實施更為合理、深入、有效。

[關鍵詞]“縣管校聘”;教師交流輪崗；教師流動；教育政策；多源流理論

[中圖分類號] C451[文獻標志碼] A [文章編號]1674-6120（2024）04-0056-21

一、研究背景

為促進義務教育均衡發展，實現教師資源均衡配置，自1996年以來，我國開始進行中小學教師定期交流。2001年，國務院開始落實農村義務教育“以縣為主”管理體制的要求，同時落實地（市）、縣教育行政部門要建立區域內城鄉“校對?！苯處煻ㄆ诮涣髦贫?，至此顯現“縣管校聘”之雛形。2014年，教育部等三部委聯合印發《關于推進縣（區）域內義務教育學校校長教師交流輪崗的意見》（以下簡稱《意見》），首次提出全面推進義務教育教師隊伍“縣管校聘”管理改革，進一步推進義務教育的均衡發展。至此，我國義務教育教師管理體制邁向創新改革階段。

（一）文獻綜述

《意見》頒布以來，學術界就“縣管校聘”政策展開廣泛研究?；谖墨I分析發現，已

有研究主要涉及以下六個方面：一是政策發展歷程梳理，將“縣管校聘”歸為基本定型階段、深化與完善階段、融合一體的捆綁模式等；二是政策文本內容分析，提出“縣管校聘”政策內容仍需解決價值訴求難題（即政府、學校、教師與學生之間利益的平衡與公平性問題、各政策執行單位之間的聯動問題、教師城鄉交流的生態效益問題、教師身份定位問題以及交流效果評價與激勵機制問題等；三是政策執行效果探索，從政策實施中總結問題并提出對策；四是從工具視角審視政策，從“能量理論”“推拉理論”“福利經濟學”以及公共管理政策中的“史密斯政策執行過程模型”等理論視角就該政策的應然、實然層面加以剖析；五是理論思辨層面解讀；六是國際比較探究啟示，如對日本與韓國等國家相關教師流動制度進行比較。概括而言，目前對“縣管校聘”政策的研究從實然、中微觀層面揭示不同省份、地區在“縣管校聘”政策實施過程中的共性問題并提出對策，還從橫向維度總結各國教師流動政策的經驗及其啟示。少部分學者從應然的、宏觀的視角對教師交流輪崗政策的內容、發展進行剖析解讀。顯然，將“縣管校聘”政策作為單獨研究對象，深究其政策發展與過程值得重視。

（二）分析框架

美國政策科學家約翰·W·金登（JohnW.Kingdon）的多源流理論（Multiple Streams， MS）聚焦于模糊性條件下的政策制定過程，以解釋政策的形成、制定與變遷過程。一個項目之所以能被提上議程，是因為多種因素在某一特定時刻下相互耦合而共同作用的結果，而這些因素可歸納為問題源流、政策源流與政治源流三股獨立源流。問題源流是由社會環境中各種社會問題形成的能夠引起政策制定者關注的一條問題流；政策源流是在政策“原湯”中漂浮著由政策共同體提出的各種意見而組成，其經過一個漫長的“軟化”過程，即思想漂浮、提出議案、公開議案、草擬政策建議，按照反饋進行議案修改，最后得以再次漂??；政治源流則是由國民情緒、公共輿論、行政換屆以及利益集團等因素形成的。三源流獨立流淌，在某一時間節點交融匯合時，便開啟了“政策之窗”。

自21世紀初以來，多源流理論便在我國人文科學領域得以廣泛應用，目前國內基于該理論的研究大致集中于理論述評與分析，以及中國化的實際分析運用，其中后者居多。就教育學科而言，國內學者將其運用于解釋分析學前教育、義務教育、高等院校、農村教育以及教師隊伍建設等方面的政策及法規的頒布與制定過程。也有部分學者將其用于分析智能數字化教育、民辦教育以及教育扶貧等方面政策的變遷過程。多源流理論在我國的公共政策領域包括教育政策的研究與運用具有一定的適切性。然而，多源流理論是金登在20世紀70年代就美國聯邦政府中衛生和運輸領域問題的研究進行構建并發展的，由于不同的時代背景、政治體制以及政策環境，若原封不動地照搬該理論，顯然無法科學地解釋與分析“縣管校聘”政策的過程發展邏輯，因此本研究將該理論框架進行時代化、中國化的修正。本研究修正的多源流分析框架（如圖1），即在當前社會環境下，黨的群眾路線為指導理念、一線校長教師訴

求為推動力，網絡輿情為關鍵載體工具，對我國“縣管校聘”政策議程建立的問題源流、政策源流、政治源流的運行機制，以及多源流耦合、政策企業家在恰當時機的助力觸發政策之窗的開啟條件進行分析的理論模型。

基于上述現有研究動態回顧與多源流理論適切性分析，研究將以我國“縣管校聘”教師流動政策作為研究主體，對“縣管校聘”政策發展歷程進行系統梳理，從總體上描述該政策的內容要素與發展歷程，并透過多源流理論視角，具體闡釋“縣管校聘”政策的過程演變邏輯。

二、我國“縣管校聘”教師流動政策的發展歷程

根據相關政策文本的表述，“縣管校聘”是一項經過改革的教師管理政策，該政策采取通過縣級教育及有關行政部門制定本縣（區）域內教師崗位結構比例標準、公開招聘和聘用管理辦法、業績考核和工資待遇方案等，進行縣（區）域內人事檔案和退休管理服務的全局管理；學校依法與教師簽訂聘用合同，負責教師校內統籌管理等措施，以實現縣（區）域內義務教育均衡發展，同時打破教師交流輪崗的管理體制桎梏，從而使過去“學校人”身份的教師轉變為教育系統中的“系統人”，促進教師資源的定期與合理流動，并在一定程度上激活教師工作的積極主動性與提高工作水平。

從上述內容可知，“縣管校聘”主要涉及“交流”“輪崗”“縣（區）域內”“教師管理制度”“義務教育均衡發展”與“教師資源”等內容。本研究將著重梳理“縣管校聘”教師流動政策的形成與發展歷程。通過收集、整理與分析中央人民政府和教育部的相關政策文件①，發現自1996年以來，我國便開始重視城鄉義務教育均衡發展并出臺相關教師流動政策，直到2014年正式提出“縣管校聘”，而2014年以前，已有不少文件零散提及“縣管校聘”的相關內容。根據相關歷史節點與對“縣管校聘”政策文本內容的分析，可將其形成與發展歷程總體劃分為兩大階段，即“教師流動”與“縣管校用”的要素孵化階段與“縣管校聘”落地發展階段。

（一）“縣管校聘”教師流動政策的要素孵化階段（1996—2013年）

1.“教師交流”與“縣管”分軌發展（1996—2003年）

1996年12月，《關于“九五”期間加強中小學教師隊伍建設的意見》指出，要打破教師使用權的歸屬問題，積極推進中小學教師在校際與地區間的定期交流。這是我國首次正式提出地區之間教師定期交流。1999年6月，《關于深化教育改革全面推進素質教育的決定》提到，要合理配置教師資源，以各種方式鼓勵中小城市（鎮）學校教師到農村缺編學校、經濟不發達地區、邊遠地區等任教。此外，加大縣級人民政府對教育經費、教師管理等方面的統籌權，即首次賦予縣級人民政府對地方教育管理領域的統籌權。2001年5月，《關于基礎教育改革與發展的決定》中，由原先的縣級人民政府“加大統籌權”轉為“對本地農村義務教育負有主要責任”，并對中小學校長、教師進行管理。此外，賦予縣級以上教育行政部門對當地中小學教師的相關管理職能。同年7月，《全國教育事業第十個五年計劃》首次提出“在國務院領導下，由地方政府負責、分級管理、以縣為主”（簡稱“以縣為主”）的農村義務教育管理體制。2003年9月，《關于深化中小學人事制度改革的實施意見》提出要積極推動中小學人員在校際、區域之間合理流動?！蛾P于進一步加強農村教育工作的決定》指出，要建立區域內城鄉“校對?！苯處煻ㄆ诮涣髦贫?，重點督查和落實“以縣為主”農村義務教育管理體制，并提出交流經歷與職務晉升相掛鉤的激勵機制口。由上述政策得知，在跨世紀前后，我國分別提出“教師交流”以及“以縣為主”農村義務教育管理體制，兩者分軌平行發展，各自不斷完善并向系統化發展。

2.“教師交流”與“縣管”逐漸融合（2004—2010年）

2005年5月，《關于進一步推進義務教育均衡發展的若干意見》提出，要加強轄區內教資統籌和合理配置管理，建立區域內城鎮教師到農村學校任教服務期制度。同年12月，《關于深化農村義務教育經費保障機制改革的通知》強調要完善“以縣為主”管理體制。2006年2月，《教育部關于大力推進城鎮教師支援農村教育工作的意見》重申，建立區域內城鄉“校對?！苯處煻ㄆ诮涣髦贫?。同年6月修訂的《中華人民共和國義務教育法》第七和第三十二條分別規定，實行縣級人民政府為主的義務教育管理體制，地方教育行政部門應均衡區域內師資配置，并組織校長教師流動。同年8月，教育部另外做出明確說明，即縣級人民政府及其教育行政部門對其行政區域內義務教育階段學校負有直接管理責任。2007年5月，《國家教育事業發展“十一五”規劃綱要》重申，要完善區域內公辦學校中小學教師和校長定期交流輪崗制度，以及推進縣級人民政府為主管理的義務教育管理體制改革。2010年元月，《關于貫徹落實科學發展觀進一步推進義務教育均衡發展的意見》指出，健全城鄉教師交流機制，同時縣級教育行政部門要履行以縣為主的管理職責。同年7月，《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010—2020年）》提到，實行縣（區）域內校長教師交流制度，合理配置教育資源，并率先實現縣（區）域內城鄉均衡發展?？傮w而言，這一階段主要將教師校長交流制度的實施區域逐步精確到轄區內、縣域內，并實行“以縣為主”的管理體制。同時，“以縣為主”管理體制與行政區域內教師流動均被賦予了法律約束力。

3.“教師交流”與“縣管”“校用”交織互融（2011—2013年）

2011年2月，《師范教育司2011年工作要點》中提到要探索城鄉教師定期交流的有效機制，逐步建立“國標、省考、縣聘、校用”的中小學教師管理制度。2012年5月，《縣域義務教育均衡發展督導評估暫行辦法》將“建立并有效實施了縣域內義務教育學校校長和教師定期交流制度”作為評估內容與標準。同年6月，《國家教育事業發展第十二個五年規劃》明確提出，縣級教育行政部門統籌管理，建立合理的校長、教師流動和交流制度，并完善以縣為主的義務教育管理體制。同年9月，《關于深入推進義務教育均衡發展的意見》提到，強化以縣為主管理，實行并完善縣域內公辦學校校長、教師交流制度及其相關措施?！蛾P于加強教師隊伍建設的意見》指出，要建立縣（區）域內義務教育學校教師校長輪崗交流機制，同時，要以“管理以縣為主、經費省級統籌、中央適當支持”為原則實施教師績效工資工作。顯然，在完善并落實“以縣為主”的管理職責基礎上，漸進式推進“校用”，為“縣管校聘”的落地筑好了最后一道屏障。在此期間，云南省政協委員孫亞玲教授認為應慎行中小學教師輪崗制度，因為在輪換誰、誰來決定輪崗人選以及如何保障教師個人權益等問題的界限無法明確，這對教師隊伍的積極性與整體水平將帶來負面影響。

（二）“縣管校聘”教師流動政策的實施落地階段（2014年至今）

1.探索期：示范區的成立推進“縣管校聘”實施（2014—2016年）

2014年8月，教育部連同多部門出臺的《意見》首次提出義務教育教師隊伍“縣管校聘”管理改革，設立“縣（區）域內校長教師交流輪崗的制度化、常態化”目標用3至5年時間實現，規定縣級教育行政等部門、學校的管理服務范圍，并在國家層面上助推“縣管校聘”示范區建設。在管理機制方面，實行“省級統籌、以縣為主”的校長教師交流輪崗機制并給予政策支持。同時，提出多樣化交流方式，例如定期交流、跨校競聘、學區一體化管理、教師走教等，以推進“縣管校聘”的實施。2015年6月，《關于印發鄉村教師支持計劃（2015—2020年）的通知》重申“縣管校聘”并指導縣域內、鄉鎮范圍內交流輪崗范圍。2016年5月，《關于加快中西部教育發展的指導意見》強調在全面推進“縣管校聘”的同時，要加大教師交流力度，優先保障村小和教學點需求。同年7月，《關于統籌推進縣域內城鄉義務教育一體化改革發展的若干意見》指出，實行“以縣為主”管理體制，全面推進教師“縣管校聘”，破解鄉村教師結構性缺員和城鎮師資不足問題。此外，在“縣管校聘”政策開展初期，教育部于2015年確定首批19個“縣管校聘”管理改革示范區，旨在以點帶面，深化推進“縣管校聘”落實，并在多份文件中列出要全面實行教師“縣管校聘”等帶有“由上至下”“強制執行”的權威性指示?？梢?，國家層面對該政策的執行決心之堅定。

2.成熟期：從縣（區）域轉為市域的多樣化發展（2017年至今）

2017年元月，《國家教育事業發展“十三五”規劃》提出，要完善校長教師輪崗交流和保障機制，使之制度化、常態化，以多種辦學形式，同時深化義務教育階段教師“縣管校聘”改革。此外，鼓勵“在確保2020年全國基本實現縣域內義務教育均衡發展的基礎上，推動有條件的地區實現市域內均衡發展”，即首次提出范圍由“縣（區）域”轉變為“市域”。為深化管理改革，教育部于2017年確定第二批“縣管校聘”管理改革示范區30個。2018年元月，《關于全面深化新時代教師隊伍建設改革的意見》在“縣管校聘”基礎上，首次提出“學區（鄉鎮）內走教制度”，這是繼“鄉鎮中心學校教師走教”之后更為規范化的制度安排。同年2月，《關于實施鄉村振興戰略的意見》和《關于全面加強鄉村小規模學校和鄉鎮寄宿制學校建設的指導意見》等文件均多次提到“縣管校聘”。2019年5月，《關于建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系的意見》提出，建立城鄉教育資源均衡配置機制，實行“縣管校聘”，推行縣域內校長教師交流輪崗以及城鄉教育聯合體模式。2020年2月，《關于抓好“三農”領域重點工作確保如期實現全面小康的意見》指出，要全面推行義務教育階段教師“縣管校聘”，并提出教師職稱評聘與住房保障等向鄉村學校教師傾斜的新機制。同年7月，《關于加強新時代鄉村教師隊伍建設的意見》提出更為具體的規定：一是要健全縣域交流輪崗機制，深入推進“縣管校聘”，并在教職工編制和激勵機制等方面分別做了相應部署；二是加強城鄉一體流動，新招聘的鄉村小學階段教師5年內須至少在縣城學校（或鄉鎮中心校）任教1年，以更大程度實現縣域內城鄉義務教育教師的雙向交流。同時，該文件還首次提出“管理團隊+骨干教師”組團向鄉村學校輸出流動，促使校長教師流動更具結構化，“縣管校聘”的實施將更為有效。

2021年2月，多份文件數次強調要深入推進“縣管校聘”管理改革，支持建設并推廣城鄉學校共同體、鄉村中心校模式，統籌教師編制配置和跨區調整，以及加強城鄉教師合理流動。同年11月，《關于開展縣域義務教育優質均衡創建工作的通知》提出全面深化“縣管校聘”的同時，在攻堅清單中還提到要“健全縣域內城鄉學校共同體建設機制”“探索以學區率先實現優質均衡、助推縣域優質均衡的發展機制”，以及“出臺校長教師交流輪崗、促進師資均衡配置的實施辦法”等，以更有效地支撐任務的實現。2022年初，深入推進“縣管校聘”管理改革又在多份文件中提及?？梢?，在探索期后，國家通過加強保障、激勵等機制，為參與“縣管校聘”教師免去后顧之憂。另外，由于我國縣（區）際間地理位置、經濟發展等情況有所不同，縣（區）域內教師流動的難度大，因此學區的劃分設立將有助于在基層更好推進“縣管校聘”的實施?！翱h管校聘”落地階段主要政策文件見表1。

三、“縣管校聘”教師流動政策發展歷程分析

“縣管校聘”政策是由各種因素組合而誘發形成的。依照多源流理論框架，本研究分別從破除城鄉教師流動的現實障礙（問題源流）、地方試驗到國家政策決策（政策源流）以及群眾訴求與執政理念（政治源流）三個維度對“縣管校聘”政策的生發過程進行深入分析。

（一）問題源流：如何破除城鄉教師交流輪崗的現實障礙

問題源流通常借助客觀指標、焦點事件與反饋信息等因素來引起政策制定者的高度關注，而這些因素則是相互“伴奏”以使某一政策問題在政策議程的顯著位置上 得以“曝光”。

1．客觀因素：教師流動意愿較弱、歸屬感不強

（1）教師“順意”流動意愿較弱。2006年，校長、教師在區域內流動首次以法律形式出現于《中華人民共和國義務教育法》至此，教師流動政策向規范化發展。然而在實踐中，很多城鎮教師的“順意”流動意愿并不高，鄉村教師群體還出現“逆意”流動現象。例如，對于教師定期流動制度，吉林省與安徽省均出現了鄉村教師持支持態度遠多于城鎮教師的現象，湖南省的逆意流動現象普遍存在；另有調查結果顯示，教師流動意愿呈現單向性，即傾向于往發達地區學校流動］。造成城鎮教師“順意”流動意愿低的原因，一方面是受傳統文化觀念“落地生根”影響，城鎮教師對原生學校歸屬感強烈，以本校為家；另一方面，城鄉之間生活環境、社交群體、學校教學設施與薪酬待遇等差異較大，僅憑職稱、工資等方面的激勵機制傾斜而忽略提高教師的政策認同感，很難激發教師參與流動的內發動力。而鄉村教師的逆意流動雖然存在“人往高處走”的從眾心理，加之城鎮學校社會聲望的明顯優勢等因素，但是也側面反映了鄉村學校留不住鄉村教師的艱難局面。再者，就流出、流入校方面，學校管理者另有看法。作為城鎮較為優質的學校，教師交流輪崗將使其賴以生存的人力資源優勢有所損耗，“以本校強師易他校弱師”無疑給流出校造成一定的成本投入與風險。2012年，由中國教育科學院開展的調查結果表明，超過七成的校長認為流入教師不符合學校所需，過半校長認為難以滿足流入教師的“所謂需求”，近半數校長認為“學校人”身份需淡化，在教師流動政策執行中所面臨的前四大制度性困難分別是：教師聘任制、職稱評聘制、學?？冃гu價制度以及交流配套經費制度?？梢?，由學校與教師簽訂合同的聘任制是阻礙教師交流的最大因素。

（2）教師對流入校歸屬感不強。教師流動政策在促進城鄉義務教育均衡發展上起著至關重要的作用，然而對于教師來說，卻有說不出的“苦”，因為教師若不知道下一站在何方，便無歸屬感可言。教師流動政策一方面在流入校開啟“鯰魚效應”模式以提高教師積極性，另一方面教師或因參與流動而“缺席”現有生活家庭圈，取而代之的是成為“過客”來到“下一站”。有調查指出，很多教師更關注參加交流后的人事關系問題，這種“單位情結”與“身份歸屬意識”直接影響著教師參與流動的態度。自2006年以來②，遼寧省沈陽市創新嘗試打破教師“從一而終”職業生涯模式的教師流動制度——“人動關系走”，旨在“穩住”教師的心。而人事關系一動，流動教師的情緒也跟著波動，由此導致流動教師到薄弱學校后因適應新環境、處理新人際關系等出現落差與失衡等心理問題，有的甚至嚴重影響到教學質量?？梢?，“人動關系走”解決了教師人的“歸屬”，卻使教師的心“無處安放”。

2.焦點事件：社會新聞媒體輿論引發關注

焦點事件將政策問題帶入政策制定者視野中，對政策具有一定的催化作用。一方面，2011年6月，由光明日報、北京廣播電視臺聯合開辦的“尋找最美鄉村教師”大型公益活動，通過一幀幀真實畫面，將默默無聞、甘為人梯的鄉村教師形象展現給人們的同時，更是將條件艱苦的鄉村教育現狀帶到聚光燈下。另一方面，《農村教育布局調整十年評價報告》顯示，因撤點并校，2000年至2010年十年間，我國農村小學、教學點以及初中數量減少了一半。而過度的學校撤并帶來了一系列問題，如農村學生上學貴、遠、難，流失輟學、隱性流失輟學率提高，以及農村校車事故多發等。2012年9月，國務院《關于規范農村義務教育學校布局調整的意見》提出“暫停農村義務教育學校撤并”。此外，多個新聞媒體對教師交流面臨的困境進行多次報道，筆者將2005—2013年具有代表性的新聞報道列舉見表2。由此得知，問題聚焦于交流教師的人事關系、工資福利等方面。農村義務教育經費、教育資源、教師資源的有效合理配置以及教師人事管理制度等問題亟待解決。

3.反饋信息：教師管理體制阻力“難破”

從現行項目中所獲得的反饋，可以推動對問題的關注。近些年來，關于鄉村教師的政策文件不斷更新完善。有研究機構連續數年發布《中國農村教育發展報告》，通過對我國多省市地區農村進行基層調查，發現對鄉村教師支持管理仍是當前的焦點問題之一。

一是宏觀管理方面，鄉村教育面臨優秀教師流失與新教師補充困難等問題?？v觀我國鄉村教育的發展，一直以來，鄉村學校在教學配套設施、師資配置等方面都處于弱勢。一方面，長期以來實行的“以縣為主”農村義務教育管理體制在某種程度上使鄉村學校的發展受到當地經濟、財政的限制，與日俱增的教育發展鴻溝致使鄉村優秀教師不斷流失;另一方面，因種種原因，新聘教師為城鎮學校所優先配置，而鄉村學校卻無法觸及”。

二是教師工資制度方面，城鄉教師薪酬待遇懸殊?！巴げ煌辍辈粌H導致大量鄉村教師流失，也讓城鎮教師“望而卻步”。相關報告顯示，全國農村小學、初中教職工人均年工資收入分別僅相當于城市教職工的68.8％和69.2％。另有調查顯示，近七成鄉村教師認為收入與福利雙低是鄉村教師面臨的最大困難。同時，鄉村教師還得面臨工資不足額、工資發放不按時，甚至補貼被挪用等問題。

三是人事制度方面，學校對教師的管理權限是教師流動的隱性障礙。教師受聘分配到某校工作后，該校與教師之間便形成一種無形“契約”，即教師歸屬于該校，導致師資難以調配流動。此外，鄉村義務教育教師隊伍本科學歷占比相比城市要低10多個百分點，不僅如此，還面臨第一學歷非對口率高、多學科教學現象突出，以及代課教師人數多等長期問題。例如，盡管2001年以來我國便開始清退代課教師，但2013年鄉村代課教師比例仍是全國代課教師比例均值的1.33倍。

（二）政策源流：從地方試驗到國家政策

基于我國國情，政策源流表現為從政協委員反映基層需求、人大代表提議、地方試驗到國家層面決策的特征。

1．“縣管校聘”來源于人民代表的智慧

自2006年以來（見表3），對教師人事制度進行改革以促進教師在區域內更好流動的相關提議接連不斷。2006年，全國人大代表周洪宇便提出變“單位人”為“系統人”的教師人事管理改革。2007年以來，他多次提出“教育公務員”的創新提議，指出其是保障教師承擔定期流動義務的治本之策。此外，另有其他委員提出破除“一校制”等人事管理障礙以推動區域內教師定期流動。

2.地方“縣管校用”改革的成功經驗

2006年以來，由于教育行政部門統籌縣域內教師交流與學校用人之間仍存在較大矛盾與制度障礙，我國多地先行探索多種改革工作。如2006年，沈陽開展“人走關系動”的創新機制，然而這項改革只實施到2010年便逐漸中止。2007年，成都市轉“校管校用”為“縣（區、市）管校用”，實行“縣管體系標準、全局統籌、總量控制、崗位結構、人員身份，學?？荚u執行、擇優選派、按崗配備與定員”的縣級動態管理機制，以打破義務教育階段教師“一校所有”格局，并于2012年正式面向全市推進該項改革工作的實施。2008年，福建出臺相關政策，提出“縣管校用”，并于2009年在11個縣（市、區）開展試點工作，將縣域內中小學教師編制待遇與崗位績效考核進行統一，并根據區域情況把中小學劃分為不同片區，片區內對師資與軟硬件配套資源進行共享。這兩地的探索工作卓有成效，2014年4月，教育部副部長劉利民指出，好的基層經驗可上升至制度層面并予以推廣，隨后“縣管校用”便為教育部所重視。

（三）政治源流：群眾訴求與執政理念

政治源流由諸如公眾情緒的變化、相關利益集團以及意識形態的活動等因素構成，其對政策議程狀態具有明顯的促進或抑制作用，而強烈的公眾情緒與契合的政治氣候又對政策議程的建立具有明顯的促進作用。不過，金登所持關于政治源流的觀點主要基于美國政治實踐，與我國存在很大區別?；谖覈闆r，政治源流源自執政黨與國家執政理念，以及其對人民群眾訴求的理解。

1．群眾訴求：學生家長需求與教師配置問題產生摩擦

群眾訴求對政策議程與結果產生催化作用，其既包括學生家長，又包括參與輪崗的校長教師，二者之間存在利益博弈。一方面，自20世紀末，“擇校熱”便在我國興起。盡管“免試入學”“就近入學”已列入《中華人民共和國義務教育法》，且各地也因地制宜制定相關落實政策推進“免試就近入學”，但是“擇校熱”仍無法得到有效降溫，歸根結底是地區之間教育資源分配不均衡。同時，由于我國鄉村小規模學校面臨盲目“撤點并?！币l系列問題，如鄉村學生雖減少但班額增多致使鄉村教師教學任務增多、流失（動）量大等，而此時的教師輪崗政策存在要素失全、保障措施失力等問題，無法有效緩解上述局面。另一方面，流動校際間工資福利差距大、流動后人事關系模糊以及生活出行不便等因素使教師對流動有很大顧慮。綜上可知，教師輪崗的真正實行，亟須加快對教師工資、人事關系等配套制度的改革。

2.執政理念：努力辦好人民滿意的教育以促教育公平

首先，2005年，教育部頒布的《關于進一步推進義務教育均衡發展的若干意見》首次提出義務教育均衡發展，并于2006年列入《中華人民共和國義務教育法》，使之成為各級政府的法定義務。2007年，黨的十七大報告首次提出義務教育均衡發展，標志著其由部門決策上升至國家意志。在該報告中，還強調教育公平、辦好人民滿意的教育，以及加強教師隊伍建設并重點提高農村教師素質。2012年，黨的十八大報告在此基礎上提出，要合理配置教育資源，重點向農村、邊遠等地區傾斜。由此可知，黨中央對于薄弱地區的教育資源的配置越來越重視，而要做到教育資源均衡配置，則要強化教師資源的均衡化配置。

其次，2010年，促進教育公平被列為國家基本教育政策，旨在切實解決區域內義務教育階段擇校問題。2012年，國務院提出創新教師管理體制機制，建立健全教師管理制度與縣（區）域內義務教育學校教師校長輪崗交流機制，并按照“管理以縣為主”原則以保障教師的合法權益和待遇。2013年元月，教育部啟動首批義務教育均衡發展督導評估工作，并將縣域內義務教育學校校長、教師定期交流作為評估內容與標準，將縣域內校際間教師隊伍差距作為公眾對縣內義務教育均衡發展滿意度調查的關鍵指標之一?？梢?，為促進教育公平與義務教育均衡發展，國家通過立法、堅定國家意志等方面完善頂層設計，并由上至下層層深入推進，加速了“縣管校聘”政策的改革與制定進程。

（四）三源流耦合：開啟政策之窗

1.耦合時機：多地開展“縣管校用”改革并逐漸凸顯成效

2013年，教育部對全國各地推進義務教育校長教師交流輪崗工作情況進行了全面調研。福建省、江蘇省、浙江省、四川省等地從體制上尋求突破，開展教師“縣管校用”改革，多部門協同推進，為教師交流提供堅強有力的制度保障，見表4。

2.耦合動力：政策企業家的政策提議

政策企業家是指那些愿意投入自己的時間、精力與聲譽等資源，以促成某一主張而達到其預期目的的倡議者。由全國人大代表、政協委員以及專家學者等構成的政策企業家基于各自的價值觀念與社會角色提出不同的政策建議。2011年，一名江西政協委員提出師資均衡配置問題，指出：應進一步縮小各區域內義務教育學校教師的收入和職稱評聘方面的差距；進一步改革教育人事制度，加大教師、校長合理流動的力度；教師交流的過程必須公開透明、程序規范；教師工資福利實行“縣（區）級統籌”“人走工資關系不動”，保障被交流的教師個人收入不受影響。2012年全國“兩會”上，福州格致中學教師鄭捷代表建議將教師人事關系由“校聘校用”變為“縣管校用、小片區流動”，并著力解決好其周轉房、職稱以及艱苦地區的補貼等客觀現實問題，讓流動形成制度，讓流動的教師有安全感。2012年8月，有調查結果顯示，八成多校長認為教師聘任制、職稱聘任制是實施教師流動政策面臨的主要制度性困難。

3.耦合實現：開啟“縣管校聘”政策之窗

2013年11月15日，《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》頒布，其是“政策溢出”效應。該文件提出，要“大力促進教育公平”“逐步縮小區域、城鄉、校際差距”“實行公辦學校標準化建設和校長教師交流輪崗”“破解擇校難題”。4天后，教育部宣布將加大義務教育階段教師校長交流力度，力爭用三至五年時間實現縣域內教師校長交流的制度化、常態化。時任教育部教師工作司司長許濤同時指出，要加快研究制定《關于縣（區）域內義務教育學校校長教師交流的若干意見》及配套工作措施，建立“縣管校用”的義務教育教師管理制度，使教師由“學校人”變成“系統人”，為校長教師資源均衡配置提供制度保障。隨后，黨的十八屆三中全會提出“健全城鄉發展一體化體制機制”，這對在新型城鎮化背景下推進農村教師隊伍建設政策創新提出了新要求。對此，許濤表示，當前與今后一個時期，義務教育教師隊伍建設應著重在五個“一體化”方面尋求政策創新，即推進校長教師交流輪崗城鄉一體化、教師資源配置城鄉一體化、教師培養補充城鄉一體化、教師教育資源共享城鄉一體化以及教師地位待遇城鄉一體化，無一不指向“縣管校聘”的改革。此外，在2014年“兩會”期間，國務院總理李克強在政府工作報告中提出，加強農村特別是邊遠貧困地區教師隊伍建設，擴大優質教育資源覆蓋面，促進教育事業優先發展、公平發展。上述三中全會和全國“兩會”精神進一步說明了校長教師交流輪崗工作的重要性和緊迫性。政策頒布過程如圖2。

四、我國“縣管校聘”教師流動政策的發展反思與優化建議

2014年，“縣管校聘”政策頒布后，每年國家出臺的相關文件均多次強調要深入推進“縣管校聘”管理改革，為的是讓政策落到實處，使薄弱地區義務教育得到扶持，使更多學生享受到更為公平、更為均衡的教師資源。盡管該政策取得了不少成效，但是在實際運行中仍存在一些不足。一是在政策文本層面，并未明確說明參與交流輪崗屬于校長與教師的職責與義務，加之政策對在薪酬福利、評優表彰方面的激勵保障予以傾斜，參與流動的教師很大程度上是因升職或評職稱所需，易導致政策目標異化、利己化。二是在政策實施層面，普遍性不強，其政策設計欠缺對我國縣（區）域實際情況的考慮，如并未根據地域面積大小、人口疏密程度以及教師日常通勤距離與時間等方面分別進行規定。三是在政策協同層面，尚缺乏較為統一、公平的配套政策支持，如在縣（區）際間生活交通補助、福利待遇等方面的差距仍待進一步縮小與統一。四是在考核機制層面，仍欠缺客觀、系統化的考核制度，以對參與“縣管校聘”教師的教學質量與表現進行階段性考核與評價，如此將使“縣管校聘”的實行流于形式。因此，在通往義務教育優質均衡發展的道路上，“縣管校聘”將走向何方，才能實現義務教育的高質量發展，這引起以下思考與建議。

第一，努力增強調查研究和問題意識，以破解“縣管校聘”政策之執行難題?！翱h管校聘”政策實施至今已近十年，雖然全國已有不少地方實踐并取得成功經驗，但是從整體上看，政策相關方責任不明確、政策落實進度緩慢、地方與學校執行走樣、編制結構與教師流動之間存在矛盾，導致其效果弱化?！翱h管校聘”政策是一項縱向涉及省、市、縣（區）三級政府，橫向牽涉教育、人社與財政多部門的綜合性改革。因此，應重視“問題流”，尋找問題根源，堅定“縣管校聘”政策的初心與使命，以問題為導向，深入基層聽取民意，聚焦政策在落實方面的普遍難題。堅持以扎根中國大地辦教育為核心，使“縣管校聘”教師流動政策成為助推教育公平、實現義務教育高質量均衡發展的動力。

第二，配套流動量化科學標準，客觀化、民主化實施“縣管校聘”?？茖W、合理的流動量化標準既能夠綜合評價教師各方面情況，以考核其參與流動的能力范圍，又能避免人情文化在“縣管校聘”落實過程中的滋生蔓延，使“縣管校聘”的實施有章可循。要組織教育行政部門領導、工作人員、專家、中小學校長與一線教師等各方人員成立流動工作委員會，根據地方實際情況，建立多維度流動前評分規則，將教師工作年限、流動經驗、教學成果與家庭情況等納入評分標準，綜合評定教師的“流動分數”。在此過程中，一線教師的意見與心聲要得到傾聽與回應，以學校、教師的角度制定更為適合其參與流動的標準，提高教育決策民主化，為教育政策利益相關者廣泛參與其中創造可能。

第三，補充適切評價考核機制，以充實“縣管校聘”政策之實施成效。一方面，對教育政策的成效與價值進行評估與評價，及時把握該教育政策目標的達成度，并為后續調整與更新提供方向性依據。目前，“縣管校聘”政策更多的是提出“做什么”“如何做”的要求，但卻缺少對“做得如何”進行評定，即對校長教師參與流動后的效果進行過程性評價考核，而對“縣管校聘”政策執行效果評估得出的結論是對其價值的最終反映。另一方面，過程性評價考核結果也可作為新一輪“縣管校聘”校長教師競聘上崗的關鍵考核標準之一。因此，應完善“政策源流”，積極關注并傾聽多方聲音，提高對“縣管校聘”政策評價考核機制重要性的認識，加強與社會專業人士合作，建立客觀有效的評估體系，使之制度化，以完善該政策并使之走向科學化、民主化。

第四，完善各項保障機制，使“縣管校聘”政策成為教師常態化流動的關鍵保證。通過結合政治源流與政策源流的反饋情況，將其與“縣管校聘”政策搭建溝通橋梁，在充分彰顯對教師的人文關懷，以及尋求國家、地方、學校與教師之間的平衡點的基礎上，從政策監督機制、利益補償機制、配套激勵機制，以及調節機動機制等方面由下至上補充、完善政策設計，助力“縣管校聘”由“縣（區）域”轉為“市域”，以促進市域內義務教育優質均衡發展。此外，不少專家學者提出明確教師教育公務員身份，意在從法律約束力與公務員義務層面，將交流輪崗上升為法定義務，以破除教師定期交流的障礙，這不失為一種無形的“道德外驅力”。

第五，考慮不同縣（區）的特殊性，規劃設計“網格化”學區以優化政策的落實。我國有2800多個縣級行政區，各縣（區）具體情況不同，面積大小不一，人口分布幾萬至幾百萬不等?；诟鞯貐^自身情況，因地制 宜，本地化完善并落實“縣管校聘”政策是重中之重。根據地理位置或人口分布情況，將地區合理劃分為若干學區，細化“縣管校聘”在學區內外流動方面的規定，制定階梯式激勵與補貼細則，對不同層次教師的流動提供更為精準、有效的激勵，同時，不能忽視學校內部的生態發展，從內生性發展減緩校際差距。此外，加大對身處或流動至偏遠學區教師的激勵力度，對流動后的教學質量考核達標者也應給予一定表彰、獎勵。

第六，加強鄉村教育基礎設施建設，是“縣管校聘”政策有效實施的堅實基礎。雖然近年來我國不斷實施鄉村振興戰略和城鄉一體化發展，但是不可否認城鄉二元化所遺留的貧富差距并未完全消除。一方面，很多邊遠地區、欠發達地區的教育設施等教育資源亟待改善，尤其是西部地區縣域教育資源投入欠缺，拉低了我國整體的教育發展效率，單靠“縣管校聘”政策將教師流動起來很難從根本上實現政策目標，更難將之深入推行。另一方面，鄉鎮地區義務教育教師隊伍缺額問題較為突出，許多學校需靠支教、臨聘、特崗教師的補充才能開展正常教學，在此基礎上開展“縣管校聘”有些“心有余而力不足”。因此，應從影響義務教育質量的各因素著手，提高鄉村教育基礎設施建設水平，補充教師隊伍，各方力量合作從質的方面提升教育硬、軟件資源配置，為“縣管校聘”政策的有效運行營造良好的環境。

注釋：

①本文提到的“縣管校聘”教師流動政策包含我國關于“縣管校聘"教師流動政策形成與發展的相關法律法規、政策、制度與意見等。

②截至2010年，沈陽市基本沒有開展教師流動，即便有，其人事關系也不再變動。

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（責任編輯：張蕾）

Review and Reflection on "the County Managementand School Recruitment"Policy in China

ZHUANG Yuetong OUYANG Xiujun?

（1.Chaozhou School Affiliated to South China Normal University，Chaozhou，Guangdong，515638，China;2.School of Education and Science，Yulin Normal University，Yulin，Guangxi，537006，China）

Abstract："The County Management and School Recruitment"Policy in China has been implemented for nearly ten years and undergoing two main stages，namely the element generation of "teacher mobility（rotation）"and "County Manage- ment and School Use"and the implementation of the "County Management and School Recruitment"Policy.Based on the Multi-Source Flow Theory，the policy process of why the "County Management and School Recruitment"Policy evolved from the policy of teacher exchange and rotation is analyzed.It discovers that the problem stream lies in teachers'willing- ness to rotate and the sense of belonging is "double low"，the news and public's focal point of rural education，and the dif- ficulty in breaking down the resistance of the teacher management system;the policy stream lies in suggestions from all stakeholders，and the effective reform of "County Management and School Use"in local;while the politic stream happens in the prominent contradiction between the demands of students'parents and the allocation of teachers，and the governance concept of "Running Education to the Satisfaction of the People"and "Promoting Education Equity".The three streams flow together and open the window of the "County Management and School Recruitment"Policy under the catalysis of coupling timing and power.Based on the analysis，it suggests enhancing problem awareness，providing quantitative standards for mobility，supplementing evaluation and assessment mechanisms，improving various guarantee mechanisms，considering the local particularity during implementation，and promoting rural basic education construction，to make the policy implement-ation more reasonable，in-depth，and effective in various regions.

Key words："County Management and School Recruitment Policy";teacher rotation;teacher mobility;educational pol-icy;Multi-Source Flow Theory