地方人大及其常委會監督地方監察機關的法治邏輯及展開路徑

伊士國

(河北大學 法學院,河北 保定 071002)

黨的二十大報告中指出:“支持和保證人大及其常委會依法行使立法權、監督權、決定權、任免權,健全人大對行政機關、監察機關、審判機關、檢察機關監督制度,維護國家法治統一、尊嚴、權威?！盵1]但與過去地方人大及其常委會對地方行政機關、審判機關、檢察機關監督有所不同的是,由于“監察委員會是實現黨和國家自我監督的政治機關,不是行政機關、司法機關”[2],導致地方人大及其常委會監督地方監察機關面臨著一些新的課題和挑戰[3],亟須我們從理論上予以回應和解決?；诖?本文對地方人大及其常委會監督地方監察機關的問題進行探討,分析其內在法治邏輯及展開路徑,以為各級人大及其常委會開展對監察機關監督提供參考借鑒。

一、地方人大及其常委會監督地方監察機關的法治邏輯

法治的核心命題在于監督和控制公權力,“在法律統治的地方,權力的自由行使受到了規則的阻礙,這些規則迫使掌權者按一定的行為方式行事”[4]。因而,無論是地方監察機關對本轄區所有公職人員進行的監察,還是地方人大及其常委會對地方監察機關的監督,都是圍繞法治的核心命題即監督和控制公權力展開的,都是法治系統工程不可缺失的部分。概言之,“用權者受監督”與“對監督者再監督”都是法治的內在邏輯和必然要求。所以,地方人大及其常委會監督地方監察機關具有深刻的法治邏輯。

(一)人民代表大會制度的內在邏輯要求

地方人大及其常委會監督地方監察機關是我國的憲制安排,是《中華人民共和國憲法》(以下簡稱《憲法》)確立的人民代表大會制度的內在邏輯要求。根據我國《憲法》和相關法律規定,人民代表大會制度在三重意義上使用,具有三重定位和使命,但其無一例外地都內在地包含了地方人大及其常委會監督地方監察機關的邏輯要求。

首先,人民代表大會制度是我國的根本政治制度,是“我國國家機構得以建立健全和國家政治生活得以全面開展的基礎,是其他政治制度的核心”。[5]208因而,國家監察體制改革必須要在人民代表大會制度的框架內進行,不能違背人民代表大會制度的普遍原理和基本要求。由此導致國家監察體制改革衍生的監察制度與立法制度、行政制度、司法制度等具體政治制度都要以人民代表大會制度為基礎,都要由人民代表大會制度決定或支配,都要直接或間接地受人民代表大會制度的調整和規范。同理,國家監察體制改革衍生的監察機關也要與行政機關、審判機關、檢察機關一樣,都要由同級人大及其常委會選舉產生,對其負責,受其監督,而不能“另起爐灶”、自成體系。正如有學者指出:“監察委員會由人大產生,對人大負責,接受人大監督,這是把黨的監督和人民的監督有機結合在一起的重要方式?！盵6]因而,由人民代表大會制度的根本政治制度屬性所決定,地方人大及其常委會必然要對地方監察機關進行監督。

其次,人民代表大會制度是我國的政權組織形式,決定了我國國家機關的設置及其相互關系。由于政權組織形式是指擁有國家主權的統治階級實現國家權力的國家機關組織形式,因而,不同國家的政權組織形式不同,不同國家的國家機關設置及其相互關系便會有所差異甚至存有根本不同。由我國人民民主專政的國體所決定,我國的政權組織形式是中國特色的人民代表大會制度,其根本不同于資本主義國家的總統制、議會共和制、半總統半議會制、委員會制等政權組織形式,這就決定了我國國家機關的設置及其相互關系與資本主義國家存在根本不同。例如,盡管資本主義國家政權組織形式有所不同,國家機關設置及其相互關系有所差異,但其均以三權鼎立為國家機構組織和活動原則,因而,資本主義國家均設置了立法機關、行政機關和司法機關,且三者之間存在相互制約、相互制衡的關系。而我國依據人民代表大會制度設置了國家權力機關、行政機關、監察機關、審判機關、檢察機關,但由民主集中制這一國家機構組織和活動原則所決定,它們之間并不存在相互制約、相互制衡的關系,而是在國家權力機關與行政機關、監察機關、審判機關、檢察機關之間存在產生與被產生、監督與被監督關系。因而,作為國家權力機關的地方人大及其常委會與地方監察機關之間自然存在監督與被監督關系,且這種監督關系是一種單向監督關系,而不是相互監督關系,即只能由地方人大及其常委會監督地方監察機關,而不能反之。

再次,人民代表大會制度是我國的代議制度,是人民主權的主要實現途徑。盡管人民主權意味著人民直接當家作主,但受近現代民族國家“幅員遼闊”和“人口眾多”影響,人民當家作主主要是通過間接民主制即代議制度實現的。我國人民代表大會制度就是中國特色的代議制度,其既不同于資本主義國家的代議制度,也不完全同于其他社會主義國家的代議制度,其有兩個鮮明特色:一是作為我國代議機關的人大及其常委會代表人民掌握國家的一切權力,而資本主義國家的代議機關掌握的主要是國家立法權,所以作為我國代議機關的人大及其常委會被定位為國家權力機關,而資本主義國家的代議機關一般被定位為國家立法機關,這就決定了兩者與其他國家機關的關系不同。在此需要說明的是,也有少數資本主義國家的代議機關被定位為國家權力機關,但從其實際地位和掌握的權力來看,其實際上仍為國家立法機關,與我國的國家權力機關不可同日而語。之所以會如此,主要的立論依據是“政治美稱說”?！按苏f認為,‘所謂最高機關,是作為政治代表者的國會所得到的美稱,不應該是法律上的嚴格的解釋’?！盵7]二是作為我國代議機關的人大及其常委會選舉產生行政機關、監察機關、審判機關、檢察機關等其他國家機關,而資本主義國家的代議機關一般不選舉產生其他國家機關,只有少數資本主義國家代議機關選舉產生行政機關。這是因為,作為我國代議機關的人大及其常委會“代表人民行使對國家的統治權,由它來產生其他國家機關,它是其他國家機關權力的直接來源?！瓏栏竦卣f,其他國家機關不是執掌國家權力,而只是執行國家權力?！盵8]27-28基于此,作為我國代議機關的人大及其常委會既代表人民統一行使國家權力,又代表人民授權給其他國家機關,還代表人民對其他國家機關予以監督。這就決定了地方人大及其常委會既代表人民授權給地方監察機關,也代表人民對地方監察機關進行監督,以避免其違背人民授權的目的。

(二)強化對權力運行制約和監督的必然要求

孟德斯鳩曾云:“一切有權力的人都容易濫用權力,這是亙古不易的一條經驗?！盵9]因而,必須強化對權力運行的制約和監督,特別是應推進權力運行法治化,將權力納入法治化軌道,以法治的權力制約和監督制度設計來消除權力運用的任性空間。但由中外不同國體和政權組織形式所決定,中外的權力制約和監督制度差異較大,比如,資本主義國家偏重“以權力制約權力”,建立了權力分立與制衡制度,而我國偏重“以權利制約權力”,建立了權力監督制度。具體言之,受近代分權學說影響,資本主義國家普遍通過憲法和法律確立了“三權鼎立”權力制約和監督制度,其核心內容是將國家權力平等分為“三權”即立法權、行政權和司法權,分別由代議機關、行政機關和司法機關行使,并使其相互制約、相互制衡,以避免任一權力的濫用。這就意味著資本主義國家代議機關對其他國家機關的制約和監督,主要是基于分權與制衡制度的設計。正如有學者指出:“在西方議會制度下,議會和議員擁有廣泛的監督權力,但是,在分權學說和制衡原則下,議會和議員同樣也被其他權力組織所監督。因此,從權力結構上看,議會的監督權是合理分權下的監督權,是為了維護與行政權、司法權的平衡地位而行使的職權,議會監督權的行使并不能改變這一權力關系,從而使議會處于高于其他機關的地位?！盵10]36-37

而我國受馬列主義監督思想影響,建立了權力監督制度,其核心內容包括:一是人民選舉產生作為我國權力機關的各級人大及其常委會,并對其進行監督,且隨時可以罷免自己選舉的代表。正如馬克思指出:“公社是由巴黎各區通過普選選出的市政委員組成的。這些委員對選民負責,隨時可以罷免?！盵11]二是由作為我國權力機關的各級人大及其常委會選舉產生行政機關、監察機關、審判機關、檢察機關等其他國家機關,并對其進行監督。這里的監督不僅是基于人大及其常委會與其他國家機關之間的產生與被產生、授權與被授權關系而產生的,還是基于人大及其常委會與其他國家機關之間的分權關系產生的。正如有學者指出:“為了避免權力的過分集中,在保證權力機關統一行使國家最高權力的前提下,進行職權分工,……以利于國家各項權力的有效運行?！盵10]119但這種基于分權而產生的人大及其常委會對其他國家機關的監督與資本主義國家基于分權而產生的代議機關對其他國家機關的監督存在根本不同,其本質上還是作為授權者的人大及其常委會代表人民對作為被授權者的其他國家機關進行的監督。三是我國《憲法》賦予公民廣泛的批評權、建議權、申訴權、控告權和檢舉權,可以對所有國家機關及其工作人員進行監督。由此觀之,人大及其常委會對其他國家機關的監督是我國對權力運行制約和監督的重要制度設計,且是最重要的制度設計,因為“自覺接受人大監督,就是接受人民的監督;維護人大監督的權威性,就是維護人民當家作主的地位”[12]。那么,監察機關作為我國《憲法》設定的新型國家機關,為了強化對其運用監察權的制約和監督,必須要由人大及其常委會對其進行監督。正如習近平總書記指出:“人民代表大會制度的重要原則和制度設計的基本要求,就是任何國家機關及其工作人員的權力都要受到制約和監督?！盵13]同理,由地方人大及其常委會監督地方監察機關,也是為了強化對地方監察機關運用監察權的制約和監督?？梢哉f,“用地方人大權力制約監察委員會權力,從而達到平衡或者說達到防止監察委員會濫用權力的效果,是地方人大監督監察委員會的核心要義之所在”[14]。

(三)對監督者再監督的題中之義

以健全黨統一領導、全面覆蓋、權威高效的法治監督體系為目標導向,我們不斷深化國家監察體制改革,通過整合機構、完善職能、創新制度等途徑,一方面將行政監察機關、國家預防腐敗機關、檢察院反貪反瀆機構整合為行使國家監察職能的專責機關即監察機關,另一方面將監督對象從黨員、干部、國家機關工作人員拓展到所有行使公權力的公職人員,實現了國家監察的全面覆蓋,有效消除了權力監督的真空地帶。這就改變了過去多元主體反腐的格局,形成了集各種反腐資源和力量于一身的監察機關“一家獨大”的反腐格局,也形成了監察權實際上“優位”于立法權、行政權、審判權、檢察權等其他國家權力的權力資源配置格局,由此便產生了另外一個問題,即誰來監督作為監督者的監察機關? 這一問題解決得如何,不僅關系到國家監察體制改革的成敗,也關系到我國的法治監督體系能否形成監督閉環。正如有學者指出:“誰來監督監察委,是伴隨監察體制改革而來的一個重要議題?！盵15]304基于此,我國國家監察體制改革堅持“授權”與“監督”的有機統一,既依法“授權”給監察機關,又依法對監察機關進行“監督”,即通過我國《憲法》《中華人民共和國監察法》(以下簡稱《監察法》)等構建了比較完善的對監察機關監督體系,主要包括人大及其常委會監督、上級監察機關監督、監察機關自我監督、司法監督、民主監督、社會監督、輿論監督等,以防范監察機關濫用監察權。

其中,地方人大及其常委會監督在整個對地方監察機關監督體系中具有至關重要的地位和作用,具體言之:一方面,由地方人大及其常委會監督地方監察機關符合國際慣例,世界上很多國家的監察機關都要接受本國代議機關的監督,其目的就是以民意機關監督和控制監察機關,對監督者進行再監督,避免監督者權力的“失序”。且代議機關監督監察機關具有獨特的優勢,即“代議制議會的適當職能不是管理——這是它完全不適合的——而是監督和控制政府”[16]。另一方面,由地方人大及其常委會監督地方監察機關具有自身優勢和特色,是其他監督形式不可比擬和替代的。一是地方人大及其常委會監督地方監察機關具有民主性優勢和特色。由于人大及其常委會監督權直接來源于人民授權,是人民當家作主權利直接轉化過來的一種國家權力,因而,地方人大及其常委會對地方監察機關的監督是直接代表人民對地方監察機關行使監察權進行的監督,本質上屬于主權對治權的一種監督,具有鮮明的民主性優勢和特色,既不同于非國家機關的監督,也不同于一般的國家機關對國家機關的監督,有利于從根本上防范和杜絕地方監察機關濫用監察權。二是地方人大及其常委會監督地方監察機關具有全局性優勢和特色。由于人大及其常委會作為國家權力機關主要負責決策事關國家或地方全局性的問題,人大及其常委會監督主要從制度上保障事關國家或地方全局性問題的解決,因而,地方人大及其常委會對地方監察機關的監督,主要是就地方監察機關依法行使監察權和履行監察職責的整體狀況進行全局性監督,而不是對地方監察機關辦理的案件進行微觀性監督,這就不同于同級審判機關、檢察機關、執法部門對地方監察機關辦理職務違法和職務犯罪案件時進行的微觀性監督,有利于從全局發現地方監察機關工作存在的問題,也有利于從全局解決地方監察機關工作存在的問題。三是地方人大及其常委會監督地方監察機關具有權威性優勢和特色。由人大及其常委會國家權力機關的地位所決定,地方人大及其常委會對地方監察機關的監督是代表國家和人民的監督,是最高層次的監督,是具有最高法律效力的監督,能夠引發罷免地方監察機關組成人員等法律效果,比其他監督形式更具權威性,監督效果更能得到保障。綜上,地方人大及其常委會監督在對地方監察機關監督體系中占據極其重要的地位和作用,具有其他監督形式未有的優勢和特色。

二、地方人大及其常委會監督與地方監察機關監察關系之辨析

“在監察委員會與人大的關系上,即為監察委員會由人大產生,對人大負責,受人大監督。然而,我們所設計的監察機關的監察對象是全覆蓋的,即人大也在監察對象之列。這就產生了‘監察全覆蓋’與‘監察委員會受人大監督’的邏輯關系難題?！盵15]20因而,地方人大及其常委會監督與地方監察機關監察都是我國法治監督體系的重要組成部分,但兩者是兩種不同性質的監督,具有不同的制度設計和功能定位。只有首先弄清這兩者關系,我們才能既發揮這兩種監督各自的優勢和功能,又能實現地方人大及其常委會監督地方監察機關的目的?？偨Y起來,地方人大及其常委會監督與地方監察機關監察的關系可以界定為“異中有同”和“相得益彰”。

(一)兩者“異中有同”

按照我國法治監督體系之設計,地方人大及其常委會監督與地方監察機關監察是兩種不同類型的監督,存有諸多不同,但由于地方人大及其常委會監督與地方監察機關監察同屬我國法治監督體系的重要構成要素,兩者又存在一致性,具體言之。

首先,地方人大及其常委會監督與地方監察機關監察存有根本不同。地方人大及其常委會監督與地方監察機關監察是我國憲法體制下兩種不同類型的監督,有不同的制度設計和功能定位,因而,兩者存有根本不同。一是兩者性質不同。如上所述,地方人大及其常委會監督是地方國家權力機關的監督,是人民當家作主的直接體現,具有民主性、全局性、權威性等優勢和特色,而地方監察機關監察是行使國家監察職能的專責機關的監督,具有政治性、集中統一性、權威高效性等優勢和特色,因而,地方人大及其常委會監督與地方監察機關監察是兩種不同性質的監督,兩者既不能簡單等同,也不能相互代替。二是兩者監督對象不同。地方人大及其常委會作為地方國家權力機關,其監督對象是國家機關,即同級地方行政機關、監察機關、審判機關、檢察機關。這里需要說明的是,盡管地方人大及其常委會也可以對上述國家機關的組成人員進行監督,但其本質上還是監督上述國家機關的工作,其可以根據對上述國家機關工作監督的結果對被監督國家機關組成人員作出相應的決定,而不是監督上述國家機關的組成人員是否依法履職。而地方監察機關監察的對象是“人”,即本轄區內所有行使公權力的公職人員,包括上述國家機關組成人員,而不能對其他國家機關進行監督。正如有學者指出:“監察委員會行使監察權,只針對各種行使公權力的公職人員。對于公職人員所在的黨政機關的監督,仍然要依靠黨內法規和國家法律法規所建立的監督機制?！盵17]三是兩者監督內容不同?！叭嗣翊泶髸谋O督從本質上來說都是法律監督。人民代表大會監督的根本特點就在于它全面監督國家法律的實施?！盵8]365因而,地方人大及其常委會監督的內容就是法律監督,就是對同級地方行政機關、監察機關、審判機關、檢察機關是否依法履行職責進行監督。而地方監察機關監察的內容是對本轄區內公職人員是否依法履職、秉公用權、廉潔從政從業以及道德操守情況進行監督檢查。四是兩者監督方式不同。地方人大及其常委會監督的形式主要包括聽取和審議工作報告及專項工作報告,審查和批準計劃、預算及其執行情況,執法檢查,規范性文件備案審查,詢問和質詢,特定問題調查,審議和決定罷免案、撤職案等。而地方監察機關監察的形式主要包括教育和檢查。其中,教育方式較為多樣,主要是采用各種方法和手段進行廉政教育,如談話、開會等;檢查方式主要包括聽取工作匯報、列席會議、查閱和審查文件等[18]。五是兩者監督后果不同?！皬娜舜蠓杀O督的方式看,它具有間接性的特點?！盵8]367這就決定了地方人大及其常委會在監督同級地方行政機關、監察機關、審判機關、檢察機關時,主要是通過間接手段來達到監督目的,即使發現了違法問題,一般也是督促他們自己糾正違法問題,而不是直接去處理、糾正違法問題。而地方監察機關監察具有直接性的特點,一旦發現公職人員有職務違法或職務犯罪情況,便可以直接作出相應處置決定。

其次,地方人大及其常委會監督與地方監察機關監察存有一致性。地方人大及其常委會監督與地方監察機關監察同屬我國法治監督體系,都在黨的領導下運行,也存有一致性。一是兩者監督目標一致?！斗ㄖ沃袊ㄔO規劃(2020—2025年)》指出:“加強黨對法治監督工作的集中統一領導,把法治監督作為黨和國家監督體系的重要內容,保證行政權、監察權、審判權、檢察權得到依法正確行使,保證公民、法人和其他組織合法權益得到切實保障?！盵19]這就明確了我國法治監督體系的目標追求。而地方人大及其常委會監督與地方監察機關監察作為我國法治監督體系的重要組成部分,盡管有各自的監督使命和監督制度設計,但都要以上述我國法治監督體系目標追求為最終歸宿。二是兩者價值取向一致?！叭嗣裨谡侮P系和政治社會中享有至高無上的權力,人民是社會公共權力的來源、依據和最終歸宿;一定歷史階段存在的政治國家只不過是人民權力的表現和規定,因而其應服從人民權力?！盵5]143無論是地方人大及其常委會監督,還是地方監察機關監察,都是人民權力的表現和規定,都應服從人民權力,因而,兩者都應堅持以人民為中心的價值取向,堅持監督為了人民、監督依靠人民,并堅持把人民利益作為監督工作的根本出發點和落腳點。三是兩者監督客體一致。盡管地方人大及其常委會監督的對象是國家機關,地方監察機關監察的對象是公職人員,但兩者監督對象指向的客體具有一致性即兩者監督的客體都是公權力,不同的是地方人大及其常委會監督的是國家機關是否依法行使公權力,地方監察機關監察的是公職人員是否依法行使公權力,因而,兩者監督的目的都是確保公權力依法得到正確行使,避免公權力的濫用和腐敗。

(二)兩者“相得益彰”

地方人大及其常委會監督與地方監察機關監察作為我國法治監督體系的兩種不同的監督形式,并不是孤立存在、各自運行的,而是有機聯系、相得益彰的。

首先,地方人大及其常委會監督與地方監察機關監察相輔相成、功能互補。如上所述,地方人大及其常委會監督的對象是地方行政機關、監察機關、審判機關、檢察機關,以確保行政權、監察權、審判權、檢察權得到正確行使。但地方人大及其常委會并不能對地方行政機關、監察機關、審判機關、檢察機關的一般工作人員進行監督,不能確保其依法行使職權、正確履行職責。而地方監察機關監察的對象是公職人員,其有權對屬于公職人員的地方行政機關、監察機關、審判機關、檢察機關的一般工作人員進行監察,對其依法履職、秉公用權、廉潔從政從業以及道德操守情況進行監督檢查,確保其依法行使職權、正確履行職責。然而,地方監察機關并不能對地方行政機關、審判機關、檢察機關進行監察,不能對上述國家機關的工作進行全局性監察,不能從制度上解決全局性問題,這就需要依賴于地方人大及其常委會監督。綜上,地方人大及其常委會監督與地方監察機關監察相輔相成、功能互補,有利于形成法治監督合力,發揮整體監督效能。

其次,地方人大及其常委會監督與地方監察機關監察可以相互彌補各自監督的不足。按照我國憲法體制設計,地方人大及其常委會作為地方國家權力機關,有權對同級地方行政機關、監察機關、審判機關、檢察機關進行監督,而同級地方行政機關、監察機關、審判機關、檢察機關卻不能對地方人大及其常委會進行監督,這樣就導致在橫向監督體系中缺失同級其他地方國家機關對地方人大及其常委會的監督,留下了一定的監督“漏洞”?！皩嶋H上,在共和政體中,議會濫用權力的可能性更大,立法機關到處擴張其活動范圍,將所有權力卷入其激烈的旋渦中?！盵20]同樣,地方人大及其常委會也有濫用權力的可能,也需要強化對其監督和制約。但在同級其他地方國家機關對地方人大及其常委會進行監督不可能的情況下,由地方監察機關對地方人大及其常委會機關的公職人員以及履行地方人大職責的地方人大代表進行監察,可以“間接”對地方人大及其常委會依法行使職權的情況進行監督,可以在某種程度上彌補這一監督“漏洞”。而地方人大及其常委會監督可以有效彌補地方監察機關“自我監督”的不足。按照國家監察體制改革的方案設計,地方監察機關的公職人員由其自身進行內部監督,這雖然符合監察全覆蓋的目標定位,但難免存在“自我監督”的弊端。正如有學者指出:“自我監督的公開性和中立性很有限,自然會帶來公信力的問題,因此單純依靠自我監督則監督效果很難達到立法者初衷?！盵21]這就需要引入外部監督,以與地方監察機關的內部監督形成監督合力和監督閉環,加強對監督者的再監督。而在外部監督中,地方人大及其常委會的監督最為重要,其作為國家權力機關的監督,既是國家機關或國家權力的監督,可以避免民主監督、社會監督、輿論監督等非國家機關或非國家權力監督的不足;也是全局性監督,可以避免司法監督微觀性監督的不足;還是異體監督,可以避免上級監察機關監督、監察機關自我監督等同體監督之不足。

三、地方人大及其常委會監督地方監察機關的展開路徑

地方人大及其常委會監督地方監察機關具有深刻而嚴密的法治邏輯,問題的關鍵在于地方監察機關本身就作為監督者存在,且承擔著開展廉政建設和反腐敗工作的重任,因而,地方人大及其常委會監督地方監察機關需要正確認識和處理好地方人大及其常委會監督與地方監察機關監察的關系,既要保證地方監察機關集中統一、權威高效開展反腐敗工作,又要保證地方人大及其常委會有效對地方監察機關進行監督,避免出現“燈下黑”。而要實現上述雙重目標,就需要地方人大及其常委會對地方監察機關開展“正確監督、有效監督、依法監督”[22]。

(一)地方人大及其常委會要對地方監察機關開展“正確監督”

“實行正確監督,就是要堅持黨的領導,自覺地在黨的領導下依法履行監督職責;要正確處理好人大監督與支持‘一府一委兩院’依法行使職權的關系,把監督與支持結合起來?！盵23]因而,地方人大及其常委會要對地方監察機關開展“正確監督”,就應從以下兩方面著手:

首先,地方人大及其常委會要堅持地方黨委的領導,自覺地在地方黨委的領導下依法履行監督職責?！皥猿贮h的領導,是人大監督工作必須始終不渝遵循的最重大的政治原則,也是做好人大監督工作最根本的政治保證?！盵24]因而,地方人大及其常委會在對地方監察機關監督過程中,必須正確把握地方人大及其常委會監督的特點,發揮地方人大及其常委會監督的優勢,自覺地接受地方黨委的領導,保證黨的路線方針政策和決策部署在地方人大及其常委會監督工作中得到全面貫徹和有效執行。其中,關鍵是地方人大及其常委會要自覺地在地方黨委的領導下依法履行監督職責,對地方監察機關開展“正確監督”。這里的“正確監督”,從正確把握地方人大及其常委會監督的特點、發揮地方人大及其常委會監督的優勢角度而言,主要包括以下幾點:一是地方人大及其常委會要對地方監察機關開展全局性監督,而不能開展微觀性監督。地方人大及其常委會作為地方國家權力機關,主要是對地方監察機關進行全局性監督,對地方監察機關的工作進行整體性評價,而不能對地方監察機關如何處理具體事務進行微觀性監督。否則,就會妨礙地方監察機關依法獨立行使監察權。二是地方人大及其常委會要對地方監察機關開展“類案監督”,而不能開展“個案監督”?！皞€案監督”是20世紀八九十年代地方人大及其常委會在對地方司法機關進行監督時探索的一種監督形式,其優勢在于可以對地方司法機關辦理的案件進行直接監督,避免冤假錯案出現;其缺陷在于容易妨礙地方司法機關獨立行使職權,且“司法活動是一項專業性、理論性、技術性很強的工作,需要對案件有全面了解,只有具備良好法律知識的人才能勝任。人大常委會領導、人大代表和工作人員很少法律專業人員,由于對斷定案件知識和經驗的不足,‘個案監督’會造成新的司法不公正”[8]403-404。所以,綜合而言,“個案監督”弊大于利,不宜作為地方人大及其常委會監督地方監察機關的形式。比較穩妥的是,地方人大及其常委會可以對地方監察機關開展“類案監督”?！耙驗椤惏副O督’既汲取了‘個案監督’的優點,又避免了‘個案監督’的缺點?！惏副O督’并不對監察委員會辦理的具體個案進行監督,而是通過對監察委員會辦理的類似案件的梳理,對其背后的監察工作進行監督,通過發現監察委員會在監察工作中存在的共性問題,提出整體性解決方案,從根本上解決類似問題?！盵3]三是地方人大及其常委會要對地方監察機關開展“事后監督”,而不能開展“事中監督”。地方人大及其常委會監督具有“事后性”特點,一般只能對地方監察機關已經完成的工作進行“事后監督”,而不能對地方監察機關的立案、調查和處置過程進行“事中監督”,以避免干涉地方監察機關依法辦案和獨立行使監察權。

其次,要正確處理好地方人大及其常委會監督與支持地方監察機關依法行使職權的關系,把監督與支持結合起來?！霸⒅С钟诒O督之中”是我國人大監督的一大特色,這主要緣于我國不同國家機關之間的分工合作關系。在我國人民代表大會制度的政權組織形式下,盡管我國在國家權力機關之下設置了行政機關、監察機關、審判機關、檢察機關,并分別賦予了它們相應職權,但它們相互之間是在總體目標和根本利益一致前提下的各司其職、分工合作關系,而不是相互掣肘更不是對立沖突的關系。正如有學者指出:“此般國家機關間憲法關系的設計,一是基于專業化分工的考量,從而配置給不同國家機關以相應的職權;二是借由互相之間的制衡,以期達致防止權力濫用之目的?！盵15]89因而,人大及其常委會對其他國家機關的監督,不是相互掣肘,更不是“唱對臺戲”,而是將監督與支持結合起來,既有監督,也有支持,并“寓支持于監督之中”,通過監督推動其他國家機關工作的開展。對于地方人大及其常委會來說,其對地方監察機關的監督,不是為了掣肘地方監察機關,更不是為了監督而監督,其對地方監察機關的監督本身就蘊含著支持的內容,并將監督與支持有機結合起來。第一,地方人大及其常委會對地方監察機關的監督,可以有效彌補地方監察機關“自我監督”之不足,有利于建設忠誠、干凈、擔當的監察隊伍;第二,地方人大及其常委會對地方監察機關的監督,可以發現地方監察機關工作存在的問題,并督促地方監察機關解決這些問題,進而推動地方監察機關改進工作;第三,地方監察機關可以地方人大及其常委會為依靠,獲得強有力的支持,又可以把自身工作置于地方人大及其常委會的有效監督之下,最大限度地避免失誤。綜上,地方人大及其常委會監督地方監察機關的主要目的之一就是支持地方監察機關依法行使職權,促進地方監察機關提高依法履職的能力和水平,而不是要干涉或代替地方監察機關處理具體事務。

(二)地方人大及其常委會要對地方監察機關開展“有效監督”

“實行有效監督,就是要緊緊圍繞黨和國家工作大局,強化問題導向,完善監督機制,推動解決問題?！盵23]“有效監督”是針對人大監督過去存在的監督乏力和監督效果不佳等問題提出來的,其目的是提升人大監督實效,實現人大監督目的。因而,地方人大及其常委會對地方監察機關要開展“有效監督”,通過突出監督重點、完善監督機制、豐富監督舉措等,增強監督的針對性、有效性,避免“制度空轉”問題出現。

首先,地方人大及其常委會監督地方監察機關應強化問題導向、突出監督重點。地方人大及其常委會監督盡管具有全局性優勢和特色,但并不意味著地方人大及其常委會要對地方監察機關的所有工作都開展監督,這樣既可能突破地方人大及其常委會監督權的邊界,妨礙地方監察機關依法獨立行使監察權,還可能“眉毛胡子一把抓”,難以取得監督實效。因而,地方人大及其常委會應以問題為導向,突出監督重點,通過選取一些重點問題,有針對性地對地方監察機關開展監督,以增強監督實效。例如,根據《監察法》第53條之規定,地方人大常委會可以有計劃地安排聽取和審議地方監察機關的專項工作報告,對地方監察機關工作開展專項監督。那么,地方人大常委會應針對哪些重點問題對地方監察機關工作開展專項監督呢? 可以考慮借鑒《中華人民共和國各級人民代表大會常務委員會監督法》(以下簡稱《監督法》)第9條之規定,根據下列途徑反映的問題確定:一是地方人大常委會在執法檢查中發現的同級地方監察機關工作存在的突出問題;二是地方人大代表對同級地方監察機關工作提出的建議、批評和意見集中反映的問題;三是地方人大常委會組成人員針對地方監察機關工作提出的比較集中的問題;四是地方人大專門委員會、常委會工作機構在調查研究中發現的同級地方監察機關工作存在的突出問題;五是人民來信來訪集中反映的地方監察機關工作存在的問題;六是社會普遍關注的與地方監察機關工作有關的其他問題。此外,地方人大及其常委會通過其他監督形式對地方監察機關開展監督時,也要強化問題導向、突出監督重點,以增強監督實效。

其次,地方人大及其常委會監督地方監察機關應完善監督機制,推動解決問題。地方人大及其常委會要對地方監察機關開展“有效監督”,就需要汲取過去地方人大及其常委會監督同級地方行政機關、審判機關和檢察機關的經驗教訓,不斷創新監督方式方法,特別是應通過完善監督體制,實現地方人大及其常委會監督地方監察機關工作的制度化。詳言之,一要完善地方人大及其常委會與地方監察機關之間的溝通互動機制。為了實現“有效監督”的目標,同時“寓支持于監督之中”,地方人大及其常委會與地方監察機關應加強溝通互動,并建立相應的溝通互動機制,包括正式監督程序啟動前的溝通互動環節、監督過程中的溝通互動環節、審議意見處理的溝通環節等,以增強兩者信息的傳遞和交換,加深兩者的理解和信任,保證監督的效果。二要完善地方人大常委會的述職評議機制。從實踐來看,地方人大常委會對同級地方行政機關、審判機關和檢察機關組成人員的述職評議活動產生了積極成效,有效加強了地方人大常委會監督效果。因而,可以考慮完善地方人大常委會的述職評議機制,將地方監察機關組成人員也納入述職評議范圍,安排地方監察機關組成人員每年在地方人大常委會會議上作述職報告,由地方人大常委會組成人員進行評議,再由地方監察機關述職人員根據評議意見對相關工作進行整改,以增強地方人大常委會監督的深度、廣度和力度。在此需要說明的是,“由于監察機關在調查與案件有關的線索和證據的同時,不可避免可能會知悉國家秘密、企業的商業秘密、被調查人或其他公民的個人隱私”[25],因而,地方人大常委會在對地方監察機關組成人員開展述職評議時,應做好相應的保密工作,避免影響地方監察機關依法履行職責,辦理相關案件。三要完善地方人大常委會后續跟蹤監督機制。為了保證地方人大常委會監督成效,應完善地方人大常委會后續跟蹤監督機制,由地方人大常委會開展后續跟蹤監督,如可以就地方監察機關研究處理地方人大常委會審議意見情況聽取和審議地方監察機關專項工作報告,必要時可以針對同一問題,在同一年內統籌運用多種監督形式持續開展監督,甚至可以在同一屆內連續開展監督,直至該問題切實得到解決。

(三)地方人大及其常委會要對地方監察機關開展“依法監督”

“實行依法監督,就是要嚴格依照法定權限和程序進行監督?！盵23]堅持“依法監督”,既是全面依法治國的內在要求,也是人大監督必須遵循的一般原則。正如有學者指出:“從人民代表大會監督的實際內容看,它的最大特點在于它是一種全面的法律監督。監督的核心是保證國家法律的施行,其監督行為也是嚴格按法定職權和法定程序進行的?！盵8]365因而,地方人大及其常委會對地方監察機關開展“依法監督”,就是要嚴格依照法定權限和程序進行監督。

首先,地方人大及其常委會監督地方監察機關要遵循“依法監督”原則。地方人大及其常委會監督地方監察機關遵循“依法監督”原則主要包括兩方面內容:一方面,地方人大及其常委會監督地方監察機關的權力來源于法,是職權法定原則的產物。換言之,地方人大及其常委會的監督權必須依法取得,沒有明確的法定依據,地方人大及其常委會的監督權就沒有其存在的合法性和合理性。因而,離開了我國《憲法》和相關法律的明確授權,任何主體都不能對地方監察機關進行監督,否則,就會破壞地方監察機關的獨立性和權威性。另一方面,地方人大及其常委會對地方監察機關開展監督的權力受制于法。盡管地方人大及其常委會享有對地方監察機關的監督權,但這一權力并不是無限的,而是有著法定的界限。地方人大及其常委會必須在法定的監督權限和監督范圍內,嚴格地按照法定權限并通過法定的程序來對地方監察機關進行監督,否則,就應承擔相應的違法責任。

其次,地方人大及其常委會要嚴格依照法定權限對地方監察機關進行監督。根據職權法定原理,無論是地方人大及其常委會的監督權還是地方監察機關的監察權都源于我國《憲法》和相關法律的授權,兩者都有法定的邊界,都必須在法定的權限范圍內獨立行使,不能逾越各自的邊界。因而,地方人大及其常委會必須在我國《憲法》和相關法律所明確規定的權限范圍內對地方監察機關開展監督。主要包括以下幾點:一是地方人大及其常委會應嚴格依法行使監督權,不能將自己的監督權委托或轉讓給其他組織和個人。例如,無論是地方人大常委會主任會議還是地方人大監察和司法委員會都不是合法的監督主體,都不能代替地方人大及其常委會依法行使監督權。二是地方人大及其常委會實行合議制,依法集體行使監督職權,集體討論問題,集體決定問題,而不能由個人或少數人作出決定。三是地方人大及其常委會只能依法對地方監察機關進行監督,而不能對合署辦公的地方黨的紀律檢查機關進行監督,也不能對地方監察機關的一般公職人員進行監督。四是地方人大及其常委會只能將地方監察機關是否遵守法定的權限和程序等情況作為具體監督內容,即只能對地方監察機關依法履行監督、調查、處置職責的情況進行監督,而不能對地方監察機關日常工作進行監督。五是地方人大及其常委會應運用法定監督形式對地方監察機關開展監督,包括人大常委會聽取和審議地方監察機關專項工作報告、組織執法檢查、規范性文件的備案審查、進行詢問或質詢、特定問題調查、罷免案或撤職案的審議和決定等,但從實踐來看,地方人大及其常委會監督地方監察機關時,運用剛性監督形式較少,影響了監督效果?！耙淖兊胤饺舜蟊O督‘柔性有余而剛性不足’的狀況,就必須根據前述將其作為以對‘權’監督為中心的體系性定位,在充分發揮現有‘剛柔并濟’的過程性監督職能的同時,重啟地方人大‘剛性’問責監督職能,以保障再監督的實效性?！盵26]

再次,地方人大及其常委會要嚴格依照法定程序對地方監察機關進行監督。由于“程序的實質是管理和決定的非人情化,其一切布置都是為了限制恣意、專斷和裁量”[27],因而,“監察機關在辦理職務案件過程中必須秉持法治意識、程序意識和證據意識”[28],依照法定程序行使監察權。對于地方人大及其常委會來說,其依法行使監督權,對地方監察機關開展監督,也需要嚴格依照法定程序進行。正如有學者指出:“各級人大常委會運用《監察法》規定的監督方式之時,得適用《監督法》規定的具體程序?！盵15]71具體而言,地方人大及其常委會要遵循程序法治原則要求,嚴格依照我國《憲法》《監察法》《監督法》等相關法律規定的程序對地方監察機關開展監督,以避免地方人大及其常委會監督權的“恣意”。在此需要說明的是,地方人大及其常委會可以在事后對地方監察機關依法履職是否遵守法定程序進行監督?！侗O察法》明確規定了地方監察機關依法履職的法定程序,地方人大及其常委會可以在事后據此對地方監察機關依法履職是否遵守法定程序進行監督。

四、結語

“強勢的監察權在實際運行中呈現出兩面性,它的構建既為高效反腐目標的完成提供了有力保障,其自身也隱藏著可能侵蝕其他公權力的法治風險?！盵26]因而,一方面,應總結國家監察體制改革的做法和經驗,不斷推進監察工作法治化和規范化,保證監察機關依法獨立行使監察權,能夠集中統一、高效權威地開展反腐敗工作;另一方面,應借鑒國內外權力制約與監督的有益做法,創新監督形式,不斷健全我國法治監督體系,不斷強化對監察機關的監督,避免國家監察體制改革可能出現的法治風險。但在這一過程中,由于“受高壓反腐政策驅動而構造的監察權,在現行國家權力體系中表現得更為強勢,由此導致立法、行政、司法、監察新‘四權’配置模式天然存在著結構性失衡”[26],因而,地方人大及其常委會對地方監察機關的監督還面臨著一些障礙和挑戰。這就需要進一步深化國家監察體制改革,在重新調整和平衡立法權、行政權、司法權和監察權“四權”配置模式的基礎上,不斷平衡地方人大及其常委會監督權與地方監察機關監察權的關系,通過地方人大及其常委會對地方監察機關的“正確監督、有效監督、依法監督”,實現地方人大及其常委會監督地方監察機關的目標。