國土空間規劃下海岸帶的功能定位及空間響應

李娜　屠啟宇　程鵬

摘要：海岸帶規劃作為國土空間規劃體系中的唯一涉海規劃，不僅要對海岸帶地區進行陸海統籌綜合管控，而且要對海岸帶地區的發展進行戰略功能引導，以適應海洋強國建設的藍色發展要求。文章分析新一輪國土空間規劃對海岸帶規劃的新要求，提出海岸帶規劃進行功能定位和空間響應的規劃策略和方法;結合上海海岸帶發展實際，從多維戰略對接、區域功能耦合、未來發展趨勢應對3個方面謀劃海岸帶功能定位，提出海岸帶“三心二市”的功能內涵;在此基礎上提出海岸帶空間響應策略，主要包括對接國土空間分層邏輯、海洋功能區劃和岸線區段功能耦合、開放式分圈層分區劃分、落實核心功能訴求。

關鍵詞：海岸帶;國土空間規劃;功能定位;空間響應

中圖分類號：TU98;P748 文獻標志碼：A 文章編號：1005-9857（2024）02-0062-09

0 引言

加快建設海洋強國是實現中華民族偉大復興的重大戰略任務。目前我國海洋經濟正由高速發展向高質量發展邁進，海洋空間規劃由國家海洋局統一管理轉向納入由自然資源部主導建立的國土空間規劃體系。海岸帶規劃作為唯一的國土空間涉海專項規劃，將繼承和代替原來的海洋功能區劃和海島保護規劃，聚焦解決海岸帶地區的陸海矛盾沖突，并對海岸帶地區進行陸海統籌綜合管控和戰略功能引導[1]。2021年全國省級海岸帶專項規劃編制工作全面推開，國土空間規劃前所未有的體系變革和范式轉變對海岸帶規劃提出新要求。因此，海岸帶規劃如何發揮對總體國土空間規劃的輔助支撐作用，以及如何落實陸海統籌的海岸帶規劃方法等問題亟須探討。

海岸帶是海洋和陸地相互作用的地帶，也是人類經濟社會活動最活躍的地區，更是陸海統籌的重要區域[2]。美國早在1972年即頒布《海岸帶管理法》，隨后世界各國和地區因地制宜開展海岸帶綜合管理，如沙特阿拉伯重點關注沿海與海洋保護區[3]，荷蘭從國家、區域、地方等多個層級實行陸海統一管理[4-5]，日本實行海岸帶分區管理[6]。與發達國家相比，我國海岸帶管理和規劃起步較晚，1979年首次開展海岸帶管理[2]，21世紀以來沿海地區陸續開展海岸帶規劃編制，遼寧、海南、福建、廣東和廣西等地相繼進行海岸帶規劃的實踐探索。2020年深圳和青島分別開展國土空間規劃體系下的海岸帶專項規劃，為我國開展新一輪海岸帶規劃提供良好的實踐借鑒。

近年來，學者們不斷探討國土空間規劃體系下海岸帶規劃編制的方法、重點和策略。①海岸帶規劃應融入國土空間規劃的“五級三類”編制體系[7];海岸帶規劃應協調陸地主體功能區劃、海洋主體功能區劃、海洋功能區劃、土地利用規劃、城鄉規劃等規劃[8]。②探討海岸帶規劃落實陸海統籌理念的思路與方法[9-10];從生態、生產、生活角度，提出“定邊界、定格局、定底線、定功能、定機制”的“五定”陸海統籌規劃思路[11]。③從生態約束角度探討海岸帶總體管控格局[12-13];在嚴格保護、生態修復的前提下有序發展海洋功能[14]?？傊?，國土空間規劃體系下的海岸帶規劃研究尚處于起步階段，目前更多從陸海統籌、生態保護和綜合管控等角度探討海岸帶規劃編制的思路與方法。海岸帶是陸海交匯的重要區域，承擔海洋高質量發展的任務，且需要進行生態約束管控，因此對海岸帶地區的戰略功能引導尤為重要，亟須從功能定位的視角探討海岸帶規劃的方法和技術路線。

1 海岸帶規劃功能引導面臨的問題

1.1 以陸定海，海洋功能戰略性不足

長期以來，我國海岸帶規劃多從生態約束角度進行管制，對空間功能引導的討論較少，還存在以陸看海、以陸定海的傳統觀念，往往把海洋資源、海洋空間作為背景和條件。究其原因主要包括3個方面：①由于海洋具有流動性、立體性等自然特性，海洋設施和活動多依賴陸地，進而形成以陸定海的規劃思維，對海域空間利用不足;②對海洋的認識有限，缺乏海洋資源和海洋經濟發展的基礎數據，對海洋水文動力條件、生態環境保護需求考慮不足，進一步制約海岸帶功能引導[15];③城市總體規劃以及國民經濟和社會發展規劃等陸域規劃完備，而海洋戰略性規劃缺位，對海岸帶功能引導不足。

1.2 以生態約束為主，開發與保護缺乏融合

長期以來我國海岸帶規劃和管理政策以生態保護為主。2017年我國圍繞海洋環境保護目標開始實施海洋督察政策并制定系列政策措施，包括控制自然岸線保有率、嚴格管控圍填海等[16]。除福建、江蘇、青島、威海等少數地區出臺海岸帶保護與利用管理相關條例外，其他地區基本以《海岸線保護與利用管理辦法》《關于加強濱海濕地保護嚴格管控圍填海的通知》等國家層面的政策文件為依據、以自然岸線保有率的單一指標為抓手開展海岸帶管控工作。然而以生態約束為主的海岸帶規劃與管理，與綜合性極強的海岸帶自然和社會特性不相符，此外加快建設海洋強國要求實現“藍色增長”。為此，海岸帶規劃亟須在保障海洋生態環境的基礎上引導功能的合理開發，促進開發與保護融合發展。

1.3 規劃之間銜接不足，陸海功能缺乏統籌

陸域規劃和海域規劃的編制基礎長期存在差異，且規劃的步驟、方法、繪圖、指標、程序、期限等差異較大，缺乏對比和衡量標準[17-20]。在國務院機構改革前，城市總體規劃、土地利用總體規劃和海洋功能區劃分別由不同部門負責編制，在主導功能上的銜接不足，導致部分區域的陸海功能定位存在矛盾沖突。例如：海洋功能區劃將某海域定位為旅游休閑娛樂用海，但城市總體規劃將該海域后方的陸域劃定為非建設用地，難以為旅游基礎設施建設提供足夠的空間。因此，在國土空間規劃改革的背景下，應避免這種規劃不銜接、功能不統籌的問題。同時，國土空間規劃改革使海域使用依據發生轉變，其中省級規劃聚焦宏觀陸海分區管控，市級規劃重點管控陸海用途分類。但目前海域管理板塊的詳細規劃管控仍缺位，在實際操作層面無法像陸域一樣實行精細化的用途管制和功能引導[21]。

1.4 開發深度不足，跨部門跨地區管理割裂

目前我國海洋功能開發深度不足且利用效率較低，主要表現在3個方面。①海岸線開發過度與海域開發不足并存。我國海洋經濟功能主要集中在海岸線，侵占濱海濕地、非法圍填海等現象時有發生，過度捕撈問題嚴重。與此同時，海域空間利用效率不高，尚未形成分層立體式的海域開發利用格局。②海洋功能布局缺少區域聯動。我國海洋產業布局同質化嚴重，京津冀、長三角以及粵港澳大灣區三大沿海城市群的區域聯動主要體現在陸域上，海岸帶和海域的空間聯動較少。③海域管理較為薄弱。在國務院機構改革后，陸?？臻g管理事權統一到自然資源部門，海域管理仍需強化。

2 國土空間規劃對海岸帶功能定位與空間響應的新要求

新時代的國土空間規劃目標實現多規合一、陸海統籌，這對海岸帶功能定位與空間響應提出新要求。

2.1 生態約束與開發利用融合發展

新時代的海洋高質量發展成為加快建設海洋強國的重要內容，在保護海洋生態環境的前提下實現藍色增長成為國土空間規劃體系中海岸帶規劃的重點關注。荷蘭、英國、美國等國家的海洋發展陸續由單一的海洋生態環境保護轉化為多目標發展，其中荷蘭的海岸帶發展兼顧自然環境保護、經濟高質量增長、社會公共利益共享等多重維度[22]。因此，我國海岸帶規劃應著眼于生態約束與開發利用融合發展。①協調海洋保護與開發利用的關系，在保障海洋生態環境的基礎上實現海洋資源可持續利用和高質量發展，海岸帶功能定位應著眼于城市發展總體目標和功能定位的需求。②立足于海洋資源流動性和空間立體性的特點，推進各類功能協調發展[16]。

2.2 陸域功能與海域功能統籌發展

將海洋規劃納入國土空間規劃體系要求從全域角度謀劃海洋空間的功能與發展。①陸海全域的藍色經濟發展既要防止以陸定海，又要避免“就海洋談海洋”。藍色經濟的概念于1999年在加拿大“藍色經濟與圣勞倫斯發展”論壇上被首次提出，2012年在聯合國可持續發展大會上正式被官方文件接受。藍色經濟有別于海洋經濟，其打破海洋經濟關于“經濟活動資源來自海洋”的認識，強調海洋周邊城市的作用，以可持續發展為核心理念，推動陸海經濟一體化發展[23]。②全域海洋的立體視角要求海岸帶規劃不局限于濱海地區，而要將海域立體空間和海島等元素納入，并積極參與深遠海、極地等的戰略開發。

2.3 發展基礎與未來戰略相結合

作為我國中長期發展規劃，新一輪國土空間規劃的規劃年限為2025年和2035年，這就要求海岸帶規劃適應戰略目標需求，將海洋發展基礎與未來發展戰略相結合。①立足于海洋發展基礎，破除陸域規劃的思維慣性，不僅考慮海洋資源和海洋產業，而且充分考慮海洋資源流動性、空間立體性、開發高風險性等特性。②體現中長期規劃的戰略性，充分考慮經濟發展周期、海洋經濟技術突破等因素以及重大海洋風險災害對海岸帶功能的影響，如上海海岸帶規劃應考慮長周期的海平面上升對城市發展的影響。

2.4 跨區域功能聯動與協同發展

新一輪的國土空間規劃應充分體現區域協調發展戰略，將跨區域合作理念延伸到海洋發展領域。為此，海岸帶功能定位與空間響應要具有區域合作視野，與周邊地區的海岸帶功能錯位發展，避免海域重復建設與惡性競爭。同時，注重跨區域海上重大基礎設施和項目的對接與協調，貫通沿海大通道，推動海岸帶基礎設施互聯互通。深圳率先編制的《深圳市海岸帶綜合保護與利用規劃（2018—2035）》專門設置一節闡述區域合作，以推進粵港澳大灣區海岸帶功能與空間的一體化發展。上海海岸帶規劃應充分考慮與江蘇、浙江等的區域合作與重大基礎設施的互聯互通。

3 上海海岸帶功能定位的視角與策略

上海是長三角城市群的核心城市，海洋資源豐富，擁有世界第一大集裝箱港。上海海岸帶功能定位應在海洋特色優勢基礎上，堅持陸海統籌和區域協調發展，注重戰略性、協調性和前瞻性。

3.1 戰略性：國際、國家、城市戰略對接

3.1.1 順應國際海岸帶發展新態勢

縱觀近年來國際海岸帶相關發展規劃，海洋科技和數字化發展成為新態勢，深海、極地等領域成為關注熱點。2020年日本船級社推出“數字化總體設計2030”計劃，英國國家海洋學中心推出“五年發展戰略”，均著眼于海洋科技創新、深海探測技術等領域。此外，全球海洋中心城市概念的提出和評價引領海洋發展新趨勢，有學者提出從航運、海事金融與法律、海洋科技、港口與物流、城市吸引力和競爭力5個方面構建評價體系[24]。全球海洋中心城市的內涵可以理解為國際大都市綜合發展與海洋發展的協同互濟。根據2020年全球海洋中心城市排名與全球化與世界城市研究網絡（GaWC）全球城市得分，上海海洋發展創新能力仍有待提高（圖1）。因此，海洋科技創新中心將成為上海海岸帶的重要功能。

3.1.2 落實國家海洋發展戰略

海岸帶是加快建設海洋強國的重要空間載體，須通過把握海洋強國的內涵來確定海岸帶發展的重點。從內容上看，海洋強國建設包括海洋資源開發、海洋經濟發展、海洋科技創新、海洋生態文明建設、海洋權益維護等方面;從空間上看，海洋強國建設強調從淺水向深水、從近海向遠洋拓展，同時關注公海、國際海底區域和極地等領域[25]。

我國海岸帶的發展定位應遵循國民經濟和社會發展規劃綱要、海洋經濟發展規劃等上位規劃的要求。我國“十四五規劃”明確提出建立現代海洋產業體系、打造可持續海洋生態環境、深度參與全球海洋治理三大涉海任務。上海作為國際化大都市，應在前二項任務的基礎上勇于承擔參與全球海洋治理的功能，發揮海洋科研優勢，深化海洋環境監測和保護、海洋科學研究和海上搜救等領域的國際合作，參與北極地區務實合作，共建“冰上絲綢之路”等。

3.1.3 對接城市功能定位

上海海岸帶功能定位應與上海城市功能定位相對接，積極落實《上海市城市總體規劃2017—2035》以及上?！笆奈逡巹潯碧岢龅纳婧０l展功能定位。上海海岸帶發展與功能定位應支撐國際經濟、金融、貿易、航運和科技創新“五個中心”建設，促進陸海一體化發展，著重體現國際航運、海洋科技創新、海洋服務、海洋文化等功能，在空間上聚焦陸域與海域國土空間資源一體化利用、杭州灣化工產業一體化發展、南匯濱海新城建設以及長江口及海洋生態環境優化等。

3.2 協調性：區域尺度的功能對接與耦合

3.2.1 河口與海洋協同發展

上海海岸帶是典型的河口-海岸帶，其功能定位應重視河口與海洋的相互作用以及演變趨勢。上海河口已由“喇叭”形逐漸演變為“三級分汊、四口入?！备窬?，河口岸灘沉積并呈現“北岸沙島并岸、南岸邊灘推展”的趨勢。長江上游來沙減少直接導致長江口灘涂濕地淤漲速率減緩，局部區域開始出現侵蝕，灘涂濕地總面積呈減少趨勢且穩定性受到威脅。因此，上海海岸帶功能定位應考慮沙-水動態變化的協同發展，注重海洋生態文明建設。

3.2.2 跨區域功能協同發展

上海海岸帶發展應“基于上海、跳出上?！?，從長三角區域一體化的戰略高度謀劃功能定位。一方面，注重長三角海洋功能錯位發展。從上海、江蘇、浙江的海洋發展“十四五規劃”定位和發展基礎來看，江蘇和浙江的海洋制造業基礎雄厚，而上海的海洋服務業優勢明顯。2020年上海海洋服務業占海洋生產總值比重為70.1%，其中海洋交通運輸、海洋旅游等服務業優勢突出。另一方面，重大海洋功能與周邊地區共建共享。上海的國際航運中心建設應與江蘇的通州灣、浙江的寧波-舟山港聯動發展，分別打造上海國際航運中心的“南北兩翼”。加速推進滬舟甬大通道建設，海岸帶功能空間布局為區域合作預留戰略鏈接。

3.3 前瞻性：從未來發展趨勢謀劃功能定位

3.3.1 應對海洋災害的韌性功能

上海海岸帶發展應考慮風暴潮、赤潮、海嘯等海洋災害以及海平面上升的影響。上海處于江海河灣的交界處，歷史上曾遭受風暴潮、巨浪及赤潮等海洋災害的侵襲。同時，全球氣候變暖導致海平面不斷上升，將對上海海岸帶發展帶來全局性影響。1978—2007年上海海平面上升115mm，此后呈加速態勢，高潮位出現頻率隨之增加[26]。因此，上海海岸帶應從更長時間跨度的發展趨勢謀劃功能定位，提升應對重大海洋災害的韌性功能。

3.3.2 適應海洋科技的創新功能

海洋重大科學技術突破將對海岸帶和海洋資源開發利用產生深遠影響，如深海資源勘探和開發技術將使未來能源結構產生重大變化。國際海底區域蘊藏極其豐富的多金屬結核、富鈷結殼、多金屬硫化物等資源，目前我國致力于突破天然氣水合物規?；_發關鍵技術，預計2030年可實現可燃冰的商業化開采。上海海洋科研資源豐富，在深海、極地等領域具有優勢學科，應承擔建設具有全球影響力的海洋科技創新中心的功能。

3.4 上海海岸帶功能定位與內涵

基于上述分析，上海海岸帶應承擔“五大核心功能”，打造“三心二市”即國際航運中心、海洋科創中心、海洋服務中心、海洋文化大都市和海洋生態文明城市。

國際航運中心建設應發揮上海深水港優勢，大力發展現代航運服務業，建立連接國內國際的多式聯運樞紐，積極參與“21世紀海上絲綢之路”建設。

海洋科創中心建設是上海建設全球科技創新中心的重要內容，其功能主要體現在海洋科技創新資源集聚、海洋重大關鍵領域創新引領、海洋產業科技創新活躍、高端海洋制造業發達以及創新生態環境良好，在全球價值網絡中發揮顯著的增值功能和支配作用。

海洋服務中心建設體現現代海洋城市的核心競爭力，包括基礎服務和現代服務，可提升上海對于全球海洋資源的配置能力。其中，基礎服務包括海洋氣象、海洋防災等綜合海事服務，現代服務包括海洋金融、法律、信息、咨詢等服務。

海洋文化大都市建設應深挖上海海洋文化資源，大力發展海洋旅游業，積極舉辦具有全球影響力的國際海洋會展和海洋會議，提升全球海洋治理能力和海洋文化“軟實力”。

海洋生態文明城市建設是上海建設“生態之城”的重要內容，包括海洋資源節約、海洋生態修復和海洋環境保護等方面。應在重點區域建立海洋生態文明示范區，如在崇明國家可持續發展實驗區構建海島可持續發展的綠色技術體系和科技示范基地，為“一帶一路”建設提供“上海經驗”。

4 上海海岸帶空間響應的原則與策略

上海海岸帶規劃應對接國土空間總體規劃，積極響應海岸帶核心功能訴求，其空間響應的原則和策略主要體現在4個方面。

4.1 對接國土空間分層的價值邏輯和規劃邏輯

海岸帶規劃作為國土空間規劃體系中的專項規劃，應從價值導向和規劃方法上與其對接。在價值邏輯上，從國土空間整體格局出發，以生態、生產、生活分層規劃空間，并充分識別不同空間的價值[27];在規劃邏輯上，借鑒荷蘭《蘭斯塔德規劃2040》提出的自然資源層、網絡流量層、人居文化層3層空間邏輯，按照不同的空間性質分類，系統把握各類空間的關鍵要素、運行特征和動力機制。上海海岸帶規劃應重點把握生態海域（岸線）、生產海域（岸線）和生活海域（岸線）的劃分（圖2）。長期以來，上海海岸帶以生產功能開發為主，新一輪規劃應注重生活岸線的保護與利用，為公眾親海、游海保留空間，如在上海金山區推動衛二路至衛六路3.3km生產岸線轉型為生活岸線。

4.2 推動海洋功能區劃和岸線區段的功能耦合

上海海岸帶規劃應在繼承和優化原有海洋功能區劃的基礎上，結合新時代海洋空間管控要求以及產業用海需求，將海洋功能區細分為3類一級區（生態保護區、生態控制區和海洋發展區）以及8類二級區。結合海岸帶特征，將生態岸線、生活岸線、生產岸線與功能分區對接，劃分多個海岸帶區域并細分多個分區單元，塑造差異化的岸線功能和濱?？臻g風貌，加強分區單元的陸海管控。探索編制陸海一體的詳細空間規劃，推進海岸帶陸海協同發展，形成海洋功能區劃與岸線區段的功能耦合（圖3）。同時，在海岸帶功能分區中設置多條入海河道生態廊道，承擔陸海生態協同功能，支撐海岸帶分段功能劃分。

4.3 開放式分圈層和分區劃分空間格局

海岸帶空間格局劃分應遵循區域協同和近海遠海協同的原則。上海海岸帶可分為由近及遠的3個圈層功能空間格局。①第一圈層以交通廊道串接“滬蘇浙”重要功能節點，成為東部沿海發展大走廊和國內國際雙循環樞紐。這一層充分考慮上海與通州灣、寧波-舟山港聯動發展以及共建上海國際航運中心，并從空間上為建設滬舟甬大通道預留戰略鏈接。②第二圈層聯動長江口與杭州灣，推動海域、島嶼、灘涂、濕地等生態共保、風險聯控、文旅互融，打造東部海洋生態文旅發展帶。③第三圈層突出領?；€外12nmile、24nmile、200nmile的海洋權益維護以及確?！?1世紀海上絲綢之路”的安全暢通。

與此同時，將上海海域空間劃分為3個陸海統籌分區即東海區、北灘區、南灣區，突出海域的分片保護和發展的差異化。其中，東海區為生態保護與戰略發展管控區，承擔港口航運和漁業資源保護功能;北灘區為生態建設與戰略空間預留區，承擔港口航運、生態和漁業資源保護功能，并將橫沙島作為戰略留白區;南灣區為生態改善與生態價值轉換區，承擔港口航運、能源開發、生態和漁業資源保護功能，加快推進生態環境改善與修復。

4.4 落實核心功能空間訴求，構建系統化空間響應策略

在空間約束背景下，聚焦國際航運、海洋科創、海洋服務、海洋文化和海洋生態文明五大核心功能，亟須構建系統化空間響應策略。①明確各項核心功能空間布局的整體導向。國際航運功能需要高效集約利用深水航道資源和港口等交通運輸岸線資源，海洋科創功能需要保障海洋科創和海洋高端制造的用海、用島、用地需求，海洋服務功能需要推動海洋高端服務集聚區建設，海洋文化功能需要提高高品質生活海域（岸線）比重，海洋生態文明功能需要開展全海域生態環保，保護自然岸線。②構建核心功能賦能網絡。推動航運、科創、服務、文化和生態等功能的多區多點布局和全域鏈接，實現市域網絡化發展。③突出近期旗艦項目引領和遠期戰略空間預留。圍繞核心功能配置旗艦項目，形成新一輪發展引領;遠期預留戰略空間，適時謀劃并推動重點區段發展轉型。

基于上述分析，上海海岸帶功能格局應為“雙核三帶三區多點多廊”的空間結構?！半p核”指南匯新城主核與長興島副核，其中南匯新城主核承載海洋航運、科創、服務、文化和生態等綜合核心功能，長興島副核主要承載海洋科創和制造等核心功能;“三帶”指綜合功能發展帶，包括海洋現代服務業發展帶、世界級航運與海洋產業發展帶以及東部海洋生態文旅發展帶;“三區”指陸海統籌的功能分區;“多點”指多個功能性網絡節點;“多廊”指多條生態廊道。

5 結語

海岸帶作為陸海交匯地區，生態環境脆弱，社會經濟活動聚集，是陸海統籌的重要承載地。在新一輪國土空間規劃體系下，海岸帶規劃作為唯一涉海規劃，在注重生態約束和管控前提下，應注重藍色經濟功能的引導與發展。本研究從新一輪國土空間規劃對海岸帶規劃的新要求出發，探討海岸帶規劃功能定位和空間響應的策略與方法。以上海海岸帶為例，從多維戰略對接、跨區域協同發展以及發展趨勢預判等方面提出“三心二市”的功能定位，即國際航運中心、海洋科創中心、海洋服務中心、海洋文化大都市和海洋生態文明城市;在空間上提出對接國土空間分層邏輯、海洋功能區劃和岸線區段功能耦合、開放式分圈層分區劃分、落實核心功能訴求等規劃策略，為我國沿海地區正在開展的海岸帶專項規劃編制工作提供規劃思路和技術路線參考。

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