政制創新：功能、價值與理論框架

張　娟

摘要：在政治學史上，政制研究不僅是綿延已久的傳統，而且是傳統政治科學研究的中心。政制研究在經歷了行為主義時代被邊緣化之后，隨著當代新制度主義的崛起又得到回歸與復興，而重新回到中心位置。新制度主義為政制研究提供了新的理論視角與分析框架。本文對新制度主義語境中政制創新的內涵、理論框架與價值意義做了嘗試性探討。

關鍵詞：政制；政制創新；理論框架；價值意義

中圖分類號：D67文獻標識碼：A文章編號：1003－1502(2009)02－0031－08

在政治學史上，制度研究是綿延已久的傳統。由古希臘的柏拉圖和亞里士多德所開創的政體分類、政體流變及其影響的研究，其實都可以看作是一種制度研究。啟蒙運動時期的洛克：孟德斯鳩等政治思想家同時也是資產階級政治體制的設計者。在一定意義上講，政治科學正是起源于對政治制度的研究，正如詹姆斯·W·西瑟(James W.Ceaser)所言，“亞里士多德、孟德斯鳩和托克維爾的著作最好地體現了一種傳統的方法。這些著作都強調，政治研究的重點應該直接、明白地涉及他們認為政治上最重要的政府形式或人生活于其中的政體。政治科學就是從這一研究中產生的。它強調政體，強調其性質、特征以及‘其興亡之來源?！敝钡?0世紀50年代行為主義運動興起之前，這種重視政制研究的傳統都一直為政治學界所繼承與發揚，并成為近代政治科學發展的重要驅動力。在行為主義運動蓬勃興起的20世紀五六十年代，政治科學研究的焦點轉向了對政治行為的科學化、經驗化、實證化研究，而把制度和規范研究排除于視野之外。作為傳統政治科學研究中心的政制研究在相當程度上被邊緣化了。70年代以后，行為主義運動受到了諸多批評并走向衰落。西方政治學從70年代開始進入后行為主義時代。出于對三十多年的行為主義革命的反思，西方經濟學、社會學、政治學等諸多領域都掀起了“重新發現”制度的熱潮，尤其是經濟學界首先聚焦于制度研究，并形成了系統完備的新制度經濟學。著名經濟學家道格拉斯·諾斯(North)先后出版了《西方世界的興起》(1973)和《經濟史中的結構與變遷》(1981)等重要著作，提出經濟增長的關鍵因索在于制度，主張把制度因素引入經濟分析中來解釋經濟變遷，建構了新制度經濟學的制度變遷理論。制度變遷理論和羅納德·科斯、德姆塞茨、張五常的產權理論、奧里弗·威廉姆森的交易成本理論共同形成了經濟學的新制度主義。新制度主義經濟學已成為當今經濟學研究的主流，并被經濟學家們視為哥白尼式的革命。受新制度經濟學研究輝煌成績的鼓舞和啟發，部分政治科學家也開始把經濟學中的新制度主義引入到政治分析中來，于是，自20世紀80年代以來，新制度主義政治學的崛起成為西方政治科學研究中最引人注目的一個現象。許多學派都指出這樣一個事實：要理解不同社會系統在發展方面存在的重要差異，社會或經濟結構變量不是關鍵原因，政治制度卻是最重要的解釋性因素。甚至可以說，被理解為制度發動機的政治已重新找到了在行為主義時代所丟失的中心主題。誠如鮑·羅思坦(Bo Rothstein)所言，“制度研究已經處于當代政治科學理論的中心地位?！痹S多學者都自稱“現在我們都是制度主義者了”。在后行為主義時代，政治科學研究并沒有隨著行為主義的式微而沒落，反而在制度研究復興的浪潮中被注入了新的理論動力并逐漸走向深入。政制研究在經歷了行為主義時代被邊緣化之后，隨著當代新制度主義的崛起又重新回到中心位置。新制度主義為政制研究提供了新的理論視角與分析框架。本文對新制度主義語境中政制創新的內涵、理論框架與價值意義作一探討。

一、政制的基本內涵與功能

(一)政制的意蘊

“制度”一詞是新制度學派的核心范疇。舊制度經濟學派傾向于從非正式規則(思想習慣、意識形態)的視角來理解制度。如舊制度經濟學派的代表凡勃倫認為，“制度實質上就是個人或社會對有關的某些關系或某些作用的一般思想習慣；而生活方式所由構成的是，在某一時期或社會發展的某一階段通行的制度的綜合。因此從心理學的方面來說，可以概括地把它說成是一種流行的精神態度或生活理論，說到底，可以歸納為性格上的一種流行的類型?！碑敶轮贫冉洕鷮W派則在舊制度主義的基礎上進一步擴展了制度的內涵與外延，傾向于把制度看作一套由正式約束與非正式約束共同組成的博弈規則。新制度經濟學派的代表諾斯給制度所下的定義是：“制度是一個社會的游戲規則，更規范地說，它們是為決定人們的相互關系而人為設定的一些契約?！薄爸贫仁菫榧s束在謀求財富或本人效用最大化中個人行為而制定的一組規章、依循程序和倫理道德行為準則?！笔苄轮贫冉洕鷮W派的影響，當代新制度主義政治學派也傾向于從正式規則與非正式規則相統一的視角來理解制度。如政治學家瑟倫(Kathleen Thelen)和斯坦默(Sveil Steinmo)認為，制度是引導并形構人們政治行為的正式和非正式的規則和程序，其范圍涵蓋選舉競爭規則、政黨的體制結構、政府結構和諸如工會一類的經濟行動者機構和組織。

綜合諸學者對制度的理解，可以給制度下這樣的定義：制度就是嵌于社會結構之中的、影響制約著社會成員行為的各種正式和非正式的準則、程序、規范、慣例的總稱。制度包括正式制度、非正式制度和執行機制。正式制度如憲法、法律與規章等，非正式制度如價值、意識形態和習慣等。作為一套調整社會關系的規則，制度廣泛存在于社會生活的各個領域和各個方面，包括家庭制度、婚姻制度、教育制度、經濟制度、法律制度和政治制度等等。其中政治制度居于核心與關鍵地位。所謂政治制度就是統治階級借以組織國家政權、安排政治生活、調節政治關系、規范政治行為、實現政治統治的一套法則、規范、程序，以及影響和制約政治進程的非正式規則(如政治意識形態、政治文化)的總稱。作為政治體系的運行機制，正式政治制度包括三個層次：(1)根本制度，它決定國家政權的根本屬性；(2)基本制度，是根本制度的具體體現形式，包括選舉制度、議會制度、行政制度、司法制度、政黨制度等等；(3)具體制度，指為保障根本制度和基本制度的實施而制定的一系列操作性的具體規范、原則與安排。政治制度具有以下幾個突出特點：一是階級性。政治制度是由國家統治階級制定的、用以實現階級統治的工具，因此它體現了統治階級的根本利益和愿望旨趣，具有鮮明的階級性。二是強制性。政治制度以國家機器為后盾，以國家強制力保證實施。三是公益性。恩格斯曾經指出：“政治統治到處都是以執行某種社會職能為基礎，而且政治統治只有在它執行了它的這種社會職能時才能持續下去?！弊鳛榻y治階級組織與貫徹政權的規則工具的政治制度亦然。雖然政治制度深深帶有統治階級的烙印，但是其在形式上必須以社會的共同意志和公共利益為歸依，否則這種政治制度就會因喪失合法性而崩潰。非正式政治制度包括對政治

生活發揮潛在制約作用的政治心理、政治意識、政治文化等，其中政治意識形態與政治文化是其主要內容。

(二)政制的功能

從政治制度的內涵和特點來看，不難發現政治制度具有以下諸功能：

一是維護政治權力。這是政治制度最基本的功能，統治階級設立政治制度的目的就是為了規范政治行為、整合政治關系、調節社會沖突，使社會的運轉維持在秩序的范圍內，以確保政治權力的有效貫徹和統治階級利益的實現。

二是指導政治行為。政治制度為社會成員設置了一系列行動的目標模式和原則框架，以規導政治行為主體的活動在此既定框架內進行。

三是分配社會價值。政治學家伊斯頓認為，政治體系的功能就在于對社會價值的權威性分配。而這種分配是通過一系列決策和制度來進行的。在當代社會，由于市場并不能自動地導致社會價值的公平分配。因而政治制度在保障社會公平正義方面就發揮著關鍵的作用。

四是調控社會沖突。一方面，政治制度能夠為人們的行為追求和社會交往提供一種具有約束力的行動準則，為人們的行動提供了信息和預期，從而能夠最大限度地避免社會成員的非理性行為，防止和減少了社會的無序和失范。另一方面，政治制度通過其中一系列整合機制、溝通機制、緩沖機制、平衡機制，從而發揮著調節社會沖突、達成社會共識、規范社會秩序的功能。關于政治制度與社會沖突的關系，塞繆爾·亨廷頓有句經典論述：“如果完全沒有社會沖突，政治制度便沒有必要存在；如果完全沒有社會和諧，政治制度也無從建立?！边@就表明社會沖突乃是政治社會的普遍永恒現象，而政治制度的天然功能正是為了調節社會沖突，維護社會秩序。

五是增進公共利益。政治活動植根于利益需要，政治制度不可避免地帶有階級烙印，但政治制度的合法性卻取決于此種制度在形式上的自立性及其與公共利益的契合度。公共利益與政治制度是一種相互依存的關系：一方面，偏離公共利益的社會，是政治制度衰敗的社會，最終會因為無力約束個人和集團欲望的泛濫而道德墮落、沖突頻仍、四分五裂；另一方面，公共利益的實現需要社會樹立倫理道德，而“樹立道德需要信任，信任必須具備可預測性；而可預測性又要求有規律的、制度化的行為模式。沒有強有力的政治制度，社會就會無力界定和實現其共同利益”；“創造政治制度的能力，也就是創造公共利益的能力”。因此，考量政治制度的現代化水平的重要指標值之一，就是看它能否增進公共利益以及在多大程度E增進公共利益。

六是制約社會發展。從整個人類歷史發展的長河來看，社會發展主要表現為基本政治制度的變遷與更迭。在特定政治秩序下，社會發展則取決于具體政治制度的設計與安排。合理、健全的政治制度安排能夠有效地協調各種利益關系和社會力量，降低人們的交易成本，減少社會內耗，增進社會合作，從而提高國家和社會的運作效率；能夠激發社會活力，使社會成員的積極性、能動性、創造性和潛能得到充分的發揮，從而有效地推動社會的發展前進。

二、政制創新的理論框架

政制變遷就是政治制度的創設、調整、打破、更替的運動歷程。政制創新則是進步意義上的政制變遷，就是通過漸進改革或徹底打破舊政制的方式，以一套更具功效的、更適應時代潮流的新政制部分性或根本性取代舊政制的方式與過程。政制變遷與政制創新可以是根本制度的徹底更新，也可以是具體制度的漸進改革，具體在政治發展中采用哪種方式，則需要視社會經濟狀況與時代環境而定。關于制度變遷與創新的理論研究，當代新制度主義學派的貢獻甚豐。雖然新制度學派主要從經濟制度著手去考察制度變遷，但仍對我們研究政制變遷與創新具有重要的啟示和借鑒意義。結合新制度經濟學派的研究成果，立足于政治學的學科視野，本文認為，政制創新的理論框架應包括以下主要內容：

(一)政制創新的主體

雖然政制創新離不開大眾的參與，但是政制創新的主體往往是政府、政治精英或革命者。政府和政治精英擁有比較雄厚的政治、經濟和組織資源、政治經驗以及政治知識優勢與信息優勢，是普通大眾所無法比擬的，這些都是其從事政制創新的行動基礎。阿瑟·劉易斯就曾說過，一般民眾由于受到非中立性制度和自然的壓迫而奔忙于生計，他們無力進行制度創新。因此，“變化是精英分子的工作，或者說，變化的大小取決于一個社會領導階層的質量?！庇绕湓诩瘷鄬Ｖ平y治下，大眾的政治權利被排斥、政治參與意識薄弱、政治組織化程度低下，使得普通大眾群體更不可能成為政制創新的主體。政制創新的主體具體而言是政府還是精英，這在和平時期和革命時期又有不同：在和平時期，政制變遷的供給來自統治者和政府，統治者為適應形勢的變化，鞏固其政治統治，獲取政治收益的最大化而進行政制創新；而在革命時期，政制創新的主導權就會轉移到試圖推翻舊政權和舊政制的精英集團手中。

(二)政制創新的動因

歷史唯物主義指出，經濟基礎決定政治上層建筑，經濟基礎的變動必然會引起政治上層建筑的變動。馬克思和恩格斯指出：“每一歷史時代主要的經濟生產方式與交換方式以及必然由此產生的社會結構，是該時代政治的和精神的歷史所賴以確立的基礎，并且只有從這一基礎出發，這一歷史才能得到說明?！币虼?，“一切社會變遷和政治變革的終極原因，不應當在人們的頭腦中，在人們對永恒的真理和正義的日益增進的認識中去尋找，而應當在生產方式和交換方式的變革中去尋找；不應當在有關的時代的想象中去尋找，而應當在有關的時代的經濟學中去尋找?！弊鳛檎紊蠈咏ㄖ恼沃贫葎撔碌慕K極動因，應該從經濟關系與經濟條件的變化中去發掘。

政制創新的直接原因則是受利益驅動。馬克思有句經典名言：“人們所奮斗所爭取的一切，都同他們的利益有關?！碑敶轮贫冉洕鷮W派進一步從“成本一收益”的視角出發揭示了制度創新的直接動因，乃是制度創新主體為了追求收益的最大化，即當人們認為創設新制度的收益大于因此而付出的成本時，新的制度就會出現；反之，人們就不會冒著風險去創新。如諾斯所言，“如果預期的凈收益超過預期的成本，一項制度安排就會被創新。只有當這一條件得到滿足時，我們才可發現在一個社會內改變現有制度和產權結構的企圖?！贝骶S·菲尼也指出，對制度安排的變化的需求基本上起源于這樣的一種認識：按照現有的安排，無法獲得潛在的利益。行為者認識到，改變現有安排，他們能夠獲得在原有的制度下得不到的利益。與經濟制度創新一樣，政制變遷與創新也是源于利益的驅使，這種利益是復雜多樣的，不僅僅只是經濟收益，還包括增強政治合法性基礎、獲得政治認同與支持、發展自身的政治資源等，甚至還必須考慮到民族國家利益和部分公共利益。由于政治領域比經濟領域更充滿沖突與博弈，政制創新進程也更為復雜和艱巨。

(三)政制創新的方式

政制創新可分為漸進型和突變型兩種方式。漸進型政制創新是一種在保持根本政制框架穩定性、連續

性的前提下對局部政制的調整、變革和更新。突變型政制創新是指以激進的、急劇的、全局的方式在短時間實現政制的替代更換。諾斯認為，制度變遷壓倒性的方式是漸進式變遷，制度變遷一般是對構成制度框架的規則、準則和實施的組合所作的邊際調整。一個制度框架的總體穩定性使得跨時間和空間的復雜交換成為可能。經過漫長的時空演進和各種政治力量的反復博弈，無數個具體、微小的規則變化的總和。最后建構成了基本的制度變遷。在此過程中制度變遷呈現出從正式規則到非正式規則的逐次深入。但是諾斯也同時指出，在一些特殊情況下，如戰爭、革命、武力征服以及自然災害等情況下，會發生非連續性、斷裂性制度變遷，即突變型制度變遷。當政治交易或政治沖突雙方無法在現有的制度框架內達成談判和妥協時，其中一方就會利用意識形態凝聚支持力量，憑借暴力手段打破制度僵局，建立起有利于自己的新制度。對于這兩種政制變遷方式的優劣評價，應結合具體民族的具體歷史情境來判定。在和平時期通常采取漸進型，以逐次鋪展、探索試錯的方式進行政制創新。但是在特定的歷史時期，在社會長期陷入了制度無效率的路徑鎖定狀態下，就必須通過突變型政制變遷來跳出僵局，粉碎舊政制下的既得利益集團對制度創新的抵制和阻礙。以更具效益的新制度替代舊制度。但是突變型政制變遷也有弱點，除了容易引發社會動蕩、暴力流血之外，還有一大弱點就是，突變型政制創新的結果是正式規則發生了迅速改變，而非正式規則的變遷卻異常緩慢，由此就會形成“非正式規則與新的正式規則之間的緊張關系”。由于作為非正式規則是基于社會深層次的文化遺傳，具有頑強的生存能力，即便是當正式規則的向前延伸與發展的時候，非正式規則的巨大引力仍會導致正式規則在某種程度上的復歸和變異。因此，對于許多經激進革命而完成新政制創建的國家來說，革命后的政制建設和政治文化建設任務比革命本身還要艱巨復雜得多。

(四)政制創新的阻礙

政制創新的阻礙來自兩方面：一是既得利益集團的抵制。政治制度具有階級性，總是服從服務于特定階級和集團的利益。因此，政制一經確立就會隨著時間的推移繁衍出各種盤根錯節的既得利益集團。這些利益集團“具有抵制任何變革的動力和權力，因為變革會剝奪它們所攫取的擴大了的社會產出份額”。政制創新不可避免地會導致現存權力格局和利益格局的打破與再分配，影響既得利益集團的租金收益，因而必然會遭到舊制度所庇護的既得利益集團的抵制與阻礙。二是制度變遷的路徑依賴。某種制度一旦被選定和確立就具有極大的慣性和惰性，并會產生一種自我捍衛和自我強化機制，沿著初始選擇的軌跡一直演化下去，非憑借強大的外力難以扭轉其發展路向，這就是制度變遷過程中的路徑依賴。路徑依賴在過去、現在和未來之間架起一座橋梁。借助路徑依賴理論。新制度經濟學派精辟地解釋了歷史上社會、政治、經濟演進的不同模式以及長期不良績效的社會和經濟為何會持續存在。諾斯認為。有兩種力量決定了制度很重要，同時也規范了制度變遷的路線：具有交易費用的不完全市場和制度的收益遞增。產生制度的收益遞增的原因是多樣的，包括：制度初始創建時的高成本、由制度框架所提供的機會集合而產生的組織學習效應和協作效應、制度創設過程中衍生的非正式規則、制度產生的適應性預期，等等?？傊?，一種制度矩陣的相互依賴的構造會產生巨大的報酬遞增。由于現實世界中市場不完全、信息不完備、交易費用高昂，交易者的主觀模型被不完全的信息反饋及既定的意識形態所修正，從而使他們在收益遞增規律的約束下，很難擺脫即使是已經意識到的，但卻是低績效的既往變遷路徑。人們從歷史得來的主觀意識常常型構了今天的選擇。于是制度變遷就出現了種種模式和持續的無效率。當代新制度主義政治學派對新制度經濟學派的制度變遷觀深為認同，但同時也強調，與經濟制度相比，政治制度的路徑依賴特征更為明顯和突出。政治學家皮爾森(Paul Pierson)指出，相對于經濟生活而言，政治世界具有幾個明顯的相互關聯的特征，這些特征強化了政治制度變遷的路徑依賴：一是集體行動的核心地位。在政治活動中，任何一項政治產品(政策)的產生過程都是集體活動的結果，每一項政治活動也都依賴于他人的合作，極易產生人們對制度的適應性行為。二是政治制度的高度密集。供給公共產品的政治生活必然要以法律和制度為保障，因此大多數政治活動也就必須基于法律和制度約束的基礎上而展開，而無法自由退出。三是能夠運用政治權威來提高權力的非對稱性。政治活動主要是一種權力活動，權力具有非對稱性。權力的支配方在鞏固自己權力的同時，也在鞏固既存制度。四是政治過程的復雜性和不透明性，使得政治生活中缺乏明顯的糾錯機制。五是政治活動所提供的是一種非競爭性公共產品，政治供給的非競爭性決定了政治活動的主體缺乏改善制度的動力。

(五)政制創新的目標

政制創新的目標是以一套更具效益的制度替代舊制度，以適應和促進社會經濟政治的全面發展。因此能否促進社會經濟發展則無疑是衡量政制創新績效的根本標準。除此之外，政制創新的結果即能否成功地確立起一套有效率的新制度，以及這套新制度能否有效運轉就直接關系到政制創新的績效。在不同的歷史時期，人們對有效制度的評判標準也有所不同。關于現代社會中的有效制度，學者們也是眾說紛紜?？挛鋭偤褪仿w認為，有效制度的本質特征是普適性，即制度必須公正平等，“無人應高踞于法律之上”。普適性蘊含三條準則：(1)制度的一般性。制度不應在無確切理由的情況下對個人和情景實施差別待遇。(2)制度的確定性。制度必須是顯明清晰的，能夠為公民的行為提供可靠的指南。(3)制度的開放性。制度應當允許行為者通過創新行動對新環境作出反應。亨廷頓認為，評價政治制度發展程度的標準有四：(1)適應性：適應變動中環境挑戰的能力；(2)復雜性：組織與制度體系的結構分化；(3)自立性：政治組織和程序獨立于其他社會集團以及其他行為方式的程度；(4)凝聚性：具有深厚的政治共識基礎。在帕特南看來，評價政治制度的績效應該遵循四個標準：(1)全面性。制度績效必須是全面的，涵蓋社會經濟文化發展的所有領域。(2)一致性。制度績效必須具有內在的一致性，即注重整體效率，而不偏廢任何一個方面。(3)可靠性。制度績效必須是持續的、可靠的，而非轉瞬即逝的；(4)合民意性。制度績效必須與制度的支持者或者說選民的目標和評價相一致。綜合學術界的觀點，可以得出，有效率的政制至少應具有以下幾個基本特點：(1)權威性。有效的政制必須具有權威性和剛性。政制安排與法律規則的施用范圍涵蓋全體社會成員，任何人都不得有超越法律和制度的特權。制度只有具有權威性才能保證其平等性與公正性，才能正常執行其對政治生活的規范與協調功能。(2)自立性。雖然政制總是帶有階級偏好，但是有效的政制總是需要保持

相對的獨立性。如果政制純粹地淪為某一集團瘋狂逐利的私人化工具，就意味著這種政制公共職能的枯竭和政制的衰敗。當代新制度主義把制度的自立性尤其是司法組織和制度的自立性看作是制度有效運轉所必需的實施機制與保證。在亨廷頓看來，政制自立性不僅是衡量政制績效，而且是衡量整個政治體系發展程度的標準。(3)合法性。政制的合法性就是政治制度的正當性與合理性，也即政治制度能夠得到社會成員普遍的認同、支持與服從。如果一套政制能夠得到社會的廣泛認同和支持，那么就會無形中提升政制的整合和規范功能，法律和制度的實施及政策的貫徹執行受到的阻力就會比較小，政制的運行成本就會降低，運作效率就會提高。政制的合法性與政制的有效性之間是相互依賴、相得益彰的關系：政制必須具有合法性，才能有效地運作和實施；政制的施行也必須具有高效性，才能增強自身的合法性。因此，合法性不僅是政制建設的核心內容，也是其重要目標。

(六)非正式政制創新

在新制度主義語境中，非正式制度也被稱作內在制度、軟制度，是指對共同體成員行為有著潛在的規約作用的道德意識、倫理規范、慣例習俗等，它是一種人類社會歷史演進的文化積淀與遺傳。政治生活中的非正式制度則主要表現為政治意識形態和政治文化。

“意識形態”(Ideology)一詞最初出現于18世紀初，由法國哲學家、政治家德·特拉西1796年首先在《意識形態原理》一書中使用，指的是向人們揭示觀念的成見和偏見的根源的“觀念科學”。之后著名的學者如曼海姆、馬克思、丹尼爾·貝爾和道格拉斯·諾斯等人對意識形態的涵義進行了多方面的解釋與研究。政治意識形態屬于思想上層建筑，是由特定階級和政治集團基于自身利益對社會存在的自覺反映而形成的認知體系，由一定的政治、法律、哲學、道德、宗教等學說、觀點所構成，反映了該階級或集團的利益取向和價值取向，并成為其政治綱領和行為準則的理論依據。對于特定政治集團來說，意識形態是一種粘合劑，發揮著論證集團合法性、引導和規范集團成員的政治行為、動員集團成員采取集體行動、凝聚和整合集團成員的巨大功能。政治意識形態是政治學研究的重要內容，也是非正式政制的主要體現之一。在政制創新進程中，政制創新集團能否擁有一套成功的意識形態，直接關系到政制創新的成敗。

“政治文化”一詞由美國政治學家阿爾蒙德在其論文《比較政治體系》(1956年)中提出。1963年阿爾蒙德和維巴在《公民文化：五國的政治態度和民主》一書中進一步對政治文化展開了跨國比較和系統研究。此后政治文化遂成為現代政治分析的關鍵術語。根據阿爾蒙德的觀點，政治文化是一個民族在特定時期流行的一套政治態度、政治信仰和感情，它由本民族的歷史和當代社會、經濟和政治活動進程所促成。政治文化可分為三種類型：(1)地域型政治文化。地域型政治文化以封閉狀態的部落和結構單一的小型社會文化為典型。由于社會成員被封閉在地域狹小的空間內，生活簡單，事務單純，所以人們不關心自身區域以外的事務，國家政策也很少影響他們的生活。這種較為原始的政治文化一般與部落酋長和宗教巫師的統治相匹配。(2)順從型政治文化。順從型政治文化下的民眾往往被動地接受統治，由于認識到自己不可能對政府產生影響，所以在現實生活中被動地服從政府管制，對于政治體系沒有任何的期望，既不想也沒有能力去參與政治生活。在這種文化下，民眾視自己為臣民，而不是參與政治的公民。這種政治文化往往與獨裁統治相伴隨。(3)參與型政治文化。政治體系與社會成員利害相關，政治體系直接影響成員利益，社會成員相信，參與政治不僅是自己的權利，也是維護自己利益的手段。所以，民眾一般積極要求參與政治過程，以便影響政治決策。參與型政治文化往往與現代民主政治體系相一致。阿爾蒙德和維巴認為，這種分類并不代表政治文化的同質或一致，公民文化總是三種類型政治文化的混合。而在一個以參與型政治文化為主、地域型和服從型政治文化為輔的社會中，民主政治容易得到穩定發展。政治文化對于理解政制創新極其重要(阿爾蒙德將其視為一個最重要的變量)。世界政治發展的歷程和經驗表明，移植一套政制容易，而使其有效運轉卻很困難，制度失靈和政制創新失敗在許多轉型國家都不同程度地存在。驅動政制運轉、賦予政制生命力與靈魂的就是作為非正式規則和隱政制結構的政治文化。一個民族的政治文化潛在制約著該民族的政制創新績效和政治發展進程。

三、政制創新的價值意義

政制創新的價值與意義可以從政治、經濟、文化三個方面來考察：政制創新是政治發展的核心，同時影響并制約著—個社會的經濟與文化發展。

(一)政制創新是政治發展的核心

政治發展是指一個社會的政治體系與政治生活從低級到高級的變遷和演進過程。具體內容包括：政治制度的進步、政府能力的提高、政治參與的擴大、政治行為的理性化、政治文化的現代化等，其中政治制度的發展是政治發展的核心。在既定社會中，其政制建設和政制運行狀態又直接映射出該社會的政治發展水平。亨廷頓通過對比世界各國政治發展的歷程發現，政治制度軟弱無力的社會，就必然伴隨著政治衰??；而在政治制度健全完善且具有權威性，也即政治制度化水平比較高的社會，往往呈現政治發展欣欣向榮之景象。所謂政治制度化“是組織與程序獲得價值和穩定性的過程”。政治制度需要具有穩定性，但是指具有穩定的權威性。而不是指政治制度一經建立就僵化不變。政治制度必須具有靈活性和適應性，必須能夠隨著經濟社會的發展而及時改革與創新。亨氏發現，亞非拉一些發展中國家之所以出現政治衰敗和政治不發展，正是因為這些國家“政治制度的發展落后于社會和經濟的變革”。人類政治共同體越是趨于復雜、多元與現代，越需要政治制度進行適切的創新與再創新。

(二)影響經濟發展績效

上層建筑受經濟基礎的決定，同時也能動地反作用于經濟基礎。這種能動作用表現在政治上層建筑能夠促進或阻礙經濟發展進程。政治制度的最終目的是為經濟發展服務，因此政制創新應當“按照合乎規律的經濟發展的精神和方向起作用”，從而促進經濟發展，否則“照例總是在經濟發展的壓力下陷于崩潰”。當代新制度經濟學派進一步放大了政制的能動作用，進而認為，在社會的整個制度體系和制度環境中，政治制度居于核心地位，它通過影響經濟結構而間接決定著經濟發展績效。諾斯指出，“制度構造了人們在政治、社會或經濟方面發生交換的激勵結構。制度變遷則決定了社會演進的方式，因此，它是理解歷史變遷的關鍵?！薄耙粋€國家政體起著根本性的至關重要的作用，它仍然決定著我們經濟組織和經濟發展?！贝骶S·菲尼認為，憲法制度“規定確立集體選擇的條件的基本規則，這些規則是制定規則的規則”。諾曼·尼科爾森進一步確切指出，以憲法秩序為核心的政制通過三個層面對發展問題產生重大影響：其一，在政策層面上，由于政制安排具體確定了個人與政府當局相互作用的方式，這樣，政制就決定了特定的政策類型，從而對發展產生影響。其二。由于在公共生活中，行政制度同公共物品及混合物品的定價及資源配置有緊密關系，而這些公共物品及混合物品又是公共生活所不可缺少的。所以政制的選擇與設計就對發展至關重要。其三，從市場完善與經濟發展的角度看，技術創新無疑是推進經濟發展的直接動力。但是技術創新進程“依賴于一套復雜的制度安排”，其中最為緊要的制度就是憲法及其秩序構成，而“憲法秩序對經濟的影響是通過一套非常多樣化的市場制度來傳導的”。因此，憲法秩序及相關制度安排決定了技術創新的進程，也決定了市場動力的激勵，并對經濟發展過程產生重大影響。

(三)與文化發展的互動

文化有廣義與狹義之分，廣義的文化指人類社會所創造的物質成果與精神成果的總和；狹義的文化僅指人們在精神領域的生產成果，包括觀念、意識、信仰、道德、規范、制度、習俗等等。制度與文化的關系是復雜的，不能簡單地定論為制度決定文化，或者文化決定制度。具體到政制與文化的關系，確切地說應該是：文化孕育了政制，同時也型塑了不同的政制模式；政制深嵌于社會文化之中，并與文化母體進行著傳導與互動。作為政制的生態環境，文化影響制約著政制的價值選擇、生成模式與運行績效。如柯武鋼和史漫飛所言：“制度反映著對一個人與共同體內其他人之間關系的主觀理解，對制度的認可和執行完全依賴于社會所主張的文化觀念?！倍埔坏┐_立和運行就會反作用于文化，并推動文化的嬗變轉型。莫伊尼漢說得好：“保守地說，真理的中心在于，對一個社會的成功起決定作用的，是文化而不是政治。開明地說，真理的中心在于，政治可以改變文化，使文化免于沉淪?！币虼?，政制創新與政制發展的過程，也就是文化逐漸更新嬗變的過程。

責任編輯啟仁