健全經濟責任審計領導體制的思考

摘要:本文揭示了當前經濟責任審計工作在干部監督管理方面存在的突出問題,這些問題與領導體制、運行機制密切相關。為較好解決這些問題,必須在審計之外尋求體制、機制上的改革,著手健全完善經濟責任審計領導體制,進一步加強對領導干部經濟責任監督的領導,發揮經濟責任審計監督在干部監督管理方面的重要作用。

關鍵詞:健全;經濟責任審計;領導體制;思考

中圖分類號:F239.2文獻標識碼:A文章編號:1009-8631(2009)12-0030-02

審計在發揮專業優勢,以獨立、客觀、公正的立場審查、揭露和處理問題,維護財經紀律、促進黨風廉政、推動行政管理提高、促進社會經濟科學發展的同時,希望自身能夠科學發展,所以一直在努力探尋自己的發展空間和領域。再者,中國共產黨非常重視鞏固自己的執政地位,針對領導干部隊伍的現狀,希望借助審計優勢來加強并改善對領導干部的有效監督。具有專業優勢的審計謀求自身發展的需求和執政黨加強干部監督的需求找到了共同科學發展的結合點,產生了領導干部經濟責任審計。自1999年中央、國務院辦公廳印發《兩個暫行規定》以來,開展黨政領導干部和企業領導人員經濟責任審計工作已有10年了,這些年以來雖然審計監督在干部監督管理方面發揮了重要作用,但是,也暴露出如“屢審屢犯”和“審用脫節”以及“責任追究不到位”一些突出問題。

一、原因分析

1、政府制約。審計是政府內部的監督職能部門,對政府負責并向政府首長報告工作。在我國強勢政府的領導下,審計自成立以來,在完善政府內部監管機制,促進行政效能建設方面發揮了突出作用。但是如果向政府以外的任何一方提供信息,匯報工作,都難以擺脫政府的制約。從現實情況來看,向黨委報告什么,取決于政府領導對報告之后產生的后果和影響的分析和判斷。政府可能出于自身工作部署以及自身利益的需要,運用法定的權力來決定報告的內容、范圍以及重要事項。但結果可能與執政黨的要求存在一定的差距。

2、職權有限。審計法律賦予的職權基本與審計機關的行政地位相適應,各級審計主要通過行使要求提供資料權、檢查權、調查權、處理處罰權等權限,對被審計單位財政財務收支進行檢查,發揮政府自身免疫系統功能。如今,為了滿足執政黨監督管理干部的需要,為政府系統外服務顯然原本的體制是不順暢的。另一方面,審計要從監督單位轉向按照執政黨的意圖監督領導干部個人,所有被審計的領導干部均比審計干部權高勢重,并且一些領導干部可能決定或影響審計工作,監督者與被監督者地位相差懸殊,原來監督單位的職權和手段顯然不能適應監督領導干部的需要等。于是,可見經濟責任審計受到了體制的制約、權力不對等的尷尬、地位懸殊的無奈、手段軟弱的遺憾,使審計結果與執政黨的愿望存在一定差距。

3、力量不足。開展領導干部經濟責任審計工作10多年,卻一直沒有建立起一支專業監督力量。各級審計機關在面臨多次機構改革的情況下,雖然在內部增設了專門的經濟責任審計工作機構,但是人員大多是內部調劑,沒有增加專門的編制。近幾年,經濟責任審計任務占到了審計機關業務總量的三分之一以上,有的地方甚至達到了一半以上。但是,專職機構的人員平均不足3人,而各級審計機關要用不足10%的人員,承擔20%以上的工作任務,當年完不成的項目只能在審計機關內部交由其他業務部門完成;有的審計機關力量嚴重不足,就只能把項目轉到下一年度繼續完成,特別是一些縣級審計機關經濟責任審計任務繁殖與專業力量不足的矛盾非常突出,審計人員疲于完成任務,審計質量與黨委的需求有一定差距。

4、缺乏領導。中央雖然要求各地結合實際成立經濟責任審計工作領導小組,但是,各地對這一規定的貫徹執行情況不一。有一半地方沒有成立領導小組,成立了領導小組的地方也不一定是黨委一把手親自掛帥。由于各級黨委沒有對經濟責任審計工作形成強有力的領導體制,沒有建立長效領導機制,沒有把經濟責任審計納入干部監督機制的組成部分,審計機關在日常工作中無法及時領會黨委監督干部的意圖和要求,只能在政府的領導下完成工作,使現行體制下的經濟責任審計處于“一仆三主”(審計機關要為人大的預算監督服務、為黨委的干部監督服務、為政府的經濟監督服務)的尷尬境地。

5、合力不夠。中央要求,開展領導干部經濟責任審計工作要建立有關單位相互協調配合、各司其職、各盡其能的聯席會議。但是,在現實工作中已經建立的聯席會議無法發揮應由的作用。一是聯席會議各成員單位僅從本單位工作職責的角度理解和把握領導干部經濟責任審計工作,認識上沒有高度統一,工作價值取向不一致,工作上行不成監督合力,經濟責任審計所能發揮的作用越來越有限。二是聯席會議每年只是召開一兩次例會,簡單通報一下審計工作情況。成員單位只是聽聽情況而已,會議沒有實質內容,不研究解決實際問題,大事議不了,小事只議不決,職責履行不夠充分,已經不能適應工作發展的需要,成了一個象征意義大于實際意義的議事機構。三是各成員單位在日常工作中主動參與、及時介入、齊抓共管的工作機制沒有形成,依舊停留在審計不移送,紀檢監察不查處不介入的狀態,審計不報告組織部門不參與的被動狀態,沒有把領導干部經濟責任審計作為各成員單位的共同職責。

二、改革建議

要解決以上問題,就必須在審計之外尋求體制、機制上的改革之策,加強對領導干部經濟責任監督的領導。

1、準確定位功能。在現行體制下,審計機關是政府系統的職能部門,審計在進一步強化政府決策、執行與監督高度統一的行政管理體制的同時,還始終圍繞政府中心工作來履行經濟監督職責,成為了政府監督機制的重要組成部分。這一功能定位是無法改變的。然而,執政黨要想發揮審計的專業優勢,加強和改進黨對干部的監督,實現黨管干部的職責,只能是“借用”審計手段,使審計成為黨管干部的“助手”。于是在執政黨的這一需求下,審計被定位在為執政黨履行干部監督提供服務上。但是,不能因為執政黨的監督需要,審計就從政府監督機制變成為執政黨的監督機制。另一方面,執政黨要求審計服務于干部監督,對審計產生了深層次、多方面的影響,如審計監督的服務目標由政府、人大增加到執政黨,審計監督對象由單位增加到各級領導干部,審計監督的內容由財政財務收支增加到行政經濟權力的運行,審計目標由資金的真實性、合法性、效益性增加到行政管理效率和領導經濟責任履行情況,審計職能由監督增加到鑒證、評價,進而影響了審計體制的改革和創新。所以,執政黨只有明確了審計的功能定位,才能采取有效措施,使審計監督目標與黨管干部目標相聯系,并朝著執政黨的監督方向發展,把審計監督用作強化黨內監督的主要手段和途徑,納入執政黨的監督機制。

2、建立領導體制。中國共產黨是執政黨,其執政地位,是通過對國家政權機關的領導實現的。經濟責任審計的體現如果離開執政黨的領導與支持,監督效果當然也就很有限了。我們開展領導干部經濟責任審計一定要依靠執政黨的領導權威和政治優勢,各級黨委政府需要把經濟責任審計工作納入領導干部反腐倡廉體系、監督管理體系和目標責任考核體系,建立地方黨政主要領導親自掛帥的經濟責任審計工作領導小組,健全黨委統一領導,政府直接抓,紀檢、組織、監察、人事、審計和國資委等部門共商大事的組織領導格局,加大經濟責任審計工作領導力度。同時,在各級組織部門設立領導小組辦公室,由組織部長兼任辦公室主任。形成具有政治優勢和堅強有力的經濟責任審計領導體制和長效機制。各級黨委通過這一領導體制和工作機制,主動表達執政黨對干部監督的要求、對審計工作的要求;通過這一領導體制和工作機制強化干部監督與審計工作的聯系,并把這種聯系用制度確定下來;通過這一領導體制和工作機制使審計借助執政黨的全力支撐,把領導干部的經濟責任監督到位;通過這一領導體制和工作機制使審計成為黨內加強監督的“得力工具”,促使執政黨的監督工作更上一層樓。從而實現黨的領導與依法治國的有機結合,使黨的執政方式更加科學、合理,執政地位更加牢固。

3、健全共管機制。黨中央要求在新形勢下建立領導干部經濟責任監督經濟責任審計這一新型制度,其工作鏈條應當由組織人事、紀檢監察、審計國資等機關共同構成,經濟責任的監督主體應是各成員單位組成的聯席會議,監督機制是多部門形成的協調配合、齊抓共管的工作機制,任何一個部門的缺失都會影響它的效能和作用的發揮。所以一定要形成組織部門委托、審計機關檢查、紀檢部門監督的工作機制。各成員單位一定要把經濟責任審計納入本部門監督管理工作機制之中,納入本部門的日常工作視野之中、程序之內和日程之列,并應當指派專人參加經濟責任審計聯席會議,代表本部門在聯席會議工作機制中全過程、經常性的參與、協商、處理經濟責任審計日常工作,反饋經濟責任審計成果利用情況,提出對經濟責任審計工作的要求和建議,提供本部門了解和掌握的需要檢查的經濟責任問題線索;還要協調處理好審計查實的經濟責任問題由本單位相關職能部門及時進行責任追究,并收集處理結果。最后聯席會議通過共同制定審計規劃、擬訂年度項目計劃、提出委托建議,共同參加現場審計查證、提出處理處罰意見、判定領導干部經濟責任,共同檢查指導工作、研究解決問題、制定工作制度等,為各個監督部門搭建一個發揮各自職權優勢的平臺、履行各自監督職責的平臺、信息共享的平臺、合作交流的平臺、優勢互補的平臺。

總之,我認為,執政黨只有加強對經濟責任審計工作的領導,建立堅強有力的領導體制和長效機制,才能發揮經濟責任審計在鞏固黨的執政地位、推進民主法治中應有的作用。

作者簡介:馬忠國,現就職于寧夏廣播電視大學校長辦公室。