新農村鄉鎮政府職能轉變的內容與路徑選擇

朱建民，魏大鵬

（1.天津科技大學 經濟與管理學院 ，天津 300222；2.天津市人力資源與社會保障局，天津 300040）

新農村鄉鎮政府職能轉變的內容與路徑選擇

朱建民1，魏大鵬2

（1.天津科技大學 經濟與管理學院 ，天津 300222；2.天津市人力資源與社會保障局，天津 300040）

鄉鎮政府是地方經濟社會的管理者和組織者，承擔著組織、協調本地區經濟社會發展的職能。當前加快新農村建設，需要從五個方面轉變鄉鎮政府職能：從微觀管理轉向宏觀調控，實現社會管理職能；從行政管理轉向經濟調節，體現經濟管理職能；從人治政府轉向法治政府，實現責任政府職能；從強調管理轉向規制維序，實現公共服務職能；加強鄉鎮政府自身建設，體現鄉鎮領導能力職能。

新農村；鄉鎮政府；職能轉變；路徑選擇

鄉鎮政府是我國行政體制設置中最低層次的一級地方政權組織，與廣大農民群眾有著廣泛、直接、密切的聯系，是聯系和溝通群眾與國家政權機關的紐帶和橋梁，是地方經濟社會的管理者和組織者，承擔著組織、協調本地區經濟社會發展的職能。黨的十六大報告把社會主義市場經濟條件下的政府職能歸結為“經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務”四個大的方面，黨的十七大強調“加快行政管理體制改革，建設服務型政府”，這就為新農村建設中鄉鎮政府職能的定位和路徑選擇指明了方向。

一、從微觀管理轉向宏觀調控，實現鄉鎮政府社會管理的職能

“社會管理”是各級政府的重要職能之一。轉變鄉鎮政府社會管理職能的核心就是“抓大放小”，即由傳統的微觀管理轉向宏觀調控。政府對農村的宏觀調控的關鍵在于“多予少取放活”，而不是“少予多取管死”，農村提供更多的制度支持、財政支持和資源支持，政府在農村問題上只應該起引導作用，不應該過分地干預農村的正常社會秩序，農村應該有一定程度的自治能力。為此就必須正確處理鄉鎮政府與市場、與社會、與鄉鎮事業單位的關系，通過合理放權和職能轉移，最終實現政資分開、政社分開、政事分開，進而實現鄉鎮政府社會管理職能的轉變。

第一，變集權為放權，體現出規劃引導作用。實際上，市場經濟條件下，鄉鎮政府除了直接管理鄉鎮基礎性、公益性事務外，主要就是彌補“市場失靈”———管那些市場管不了和管不好的事情。將自己原來所承擔的行業性、事務性職能移交給社會中介組織、行業協會和民間服務機構，這樣，就可將主要精力和時間用到改善發展環境、提供公共服務和發展公益事業上來，從而實現科學管理?！皻w位而不缺位，放手而不撒手”，將鄉鎮政府職能定位在“規劃、協調、服務、監督”。同時，規劃是新農村建設的前提和依據，各地的新農村建設規劃只能由當地政府承擔。在規劃制定、實施過程中注意以下問題：一是既要立足當前，又要著眼長遠，充分體現新農村建設規劃的前瞻性；另一方面，規劃又必須著眼長遠，適當超前。

第二，變領導為指導，定位主導作用。為徹底改變二者職能交叉和鄉鎮事業單位社會功能行政化的現狀，鄉鎮政府必須正確處理自己與鄉鎮事業單位的關系，變領導為指導，在積極推行公共服務市場化的同時，堅持政事分開。從而實現鄉鎮政府職能整體轉型。這就必須使鄉鎮政府原有的“管理”和“領導”觀念向“主導”觀念轉變。具體到新農村建設中，鄉鎮政府就應該指導農民進行新農村建設，大力培養農民的自身的管理能力，幫助農民利用法律杠桿和憲法及法律賦予的權利來維護自身的權益，行使當家作主的主人翁權利，提高農民參政議政的能力和意識，實現政府與群眾的良性互動。

第三，引導社會民間組織建設管理服務于社會。要改革民間組織管理體制，激發社會組織發展活力。要針對我國社會組織發展中面臨的問題，實行社會組織分類管理?？梢愿鶕鐣M織的服務類型，如衛生、教育、科研、慈善、社區、文化、福利等制定不同的稅收政策，鼓勵從事社會服務的社會組織發展。充分發揮社團、行業組織、社會中介組織等各類社會組織提供服務、反映訴求、規范行為的作用。政府應該向社會放權，要求社會多方力量參與到社會事務管理中來，承擔以往由政府包攬的部分職責，協助政府進行社會管理。[1]

二、從行政管理轉向經濟調節，體現鄉鎮政府經濟管理的職能

目前，處在最底層級的鄉鎮政府整體上職能不完整，一些鄉鎮依然將自己當作市場主體直接從事具體經濟活動，不適當地干預微觀經濟，甚至代替企業招商引資、投資決策，沒有把主要精力集中到為市場主體服務和營造環境上來。在市場經濟條件下，鄉鎮政府一定要科學界定政府與企業的職能和責任，凡屬應該由企業解決的問題，都交由企業自己去解決，各級政府都不得干預；政府只扮演“掌舵者”和“護航員”的角色。按照市場規律運作，政府由經濟管制轉到“經濟調節”上來，運用“有形”和“無形”之手，培育和規范市場；積極履行“市場監管”的職責，支持合法經濟，鼓勵合法經營，嚴厲打擊各種非法經濟活動，從而為鄉鎮“企業發展創造寬松的宏觀經濟環境和公平競爭的市場環境”。[2]

建設社會主義新農村，要大力發展農村經濟。要優化經濟結構和資源配置，大力發展新興工業。要把加快農村經濟發展作為工作中心，把強村富民作為第一職責。鄉鎮政府要按照“五個統籌”的要求，完善政府管理和社會服務職能，為建設社會主義新農村提供體制性保障。搞好農業結構調整，要堅持以潛在市場為導向的原則，堅持因地制宜，發揮當地資源優勢，實現農業產業化并充分發揮農業科技的作用，大力發展農村產業化經營，推廣“公司加農戶”“訂單農業”等方式，逐步形成農產品生產、加工、銷售一體化經營。各級政府要合理規劃，形成系統的思維路徑，制定更加合農村實際的政策，科學地指導農民進行產業結構調整。政府有責任引導、推進農業和農村經濟結構進行戰略性調整。一是要調整農產品結構，大力發展適銷對路的優質農產品、無公害綠色農產品、專用高檔農產品，滿足市場多樣化、個性化的需求。二是要調整農業內部種養業結構，加快發展非糧種植業、畜牧業和養殖業，使之成為一個強大的支柱產業，廣泛吸納農民就業，提高農民收入。三是要調整農業布局結構，發揮區域的比較優勢，宜糧則糧、宜牧則牧、宜林則林、宜漁則漁、宜果則果、宜菜則菜，促進農業生產力的合理布局，按市場需求決定產品生產。四是要調整農村勞動力就業結構，大力發展農產品加工業，促進勞動力向城鎮和非農產業轉移。[3]

三、從人治政府轉向法治政府，實現鄉鎮責任政府的職能

沒有民主和法制，農民的權益就難以得到有效的保障，就不可能有經濟的安全和生活的安定，也不可能有真正的小康生活。人們在享受經濟狀況不斷好轉的同時，民主法治建設卻相對滯后。農村管理法規不健全，鄉鎮干部民主依法行政水平低這是不爭的事實。因此，民主法制理念、自覺依法行政理念是鄉鎮政府在建設服務型政府過程中需要特別牢固樹立的理念?！坝袡啾赜胸?，用權受監督，侵權要賠償”，這是法治政府執政的新理念。在法治基礎上政府提供的服務才是規范化的服務。政府服務的形式、方法、手段是可以創新的，但是在服務內容、服務對象、服務標準上必須依法行政，必須嚴格按照法律提供規范的服務。

責任政府，是現代政府公共行政活動所必須奉行的基本原則。[4]一個有責任的政府一定是能夠提供優質公共服務的。政府責任性的高低，將直接影響到政府在公眾中的形象和地位以及政府公共服務職能作用的有效發揮。在傳統的管制型政府中，政府提供公共服務往往是靠從上而下的指令，提供的公共服務經常是不能滿足村民的公共需求，而導致了公共服務的低效率和低質量。

四、從強調管理轉向規制維序，實現鄉鎮政府提供公共服務的職能

政府應全面加強管理，從根本上說就是要依法規范和維護社會主義新農村秩序，形成和健全新農村經濟社會發展的科學管理制度和機制。進一步講，規范經濟和社會生活規則，完善行為約束機制，堵住社會管理的漏洞，建立一個平等競爭的社會環境，從而樹立法治政府形象，建立法制權威，建設法治國家。實踐證明，一個政府承擔規制維序職責的優劣，常常會對社會主要活動的效率產生重要影響。在建設社會主義新農村的首要時期，政府的職能應該主要放在承擔規制維序職責方面，即制定相應規制，減少無序狀況，緩解矛盾沖突，將混亂限制在最小范圍內，確保平穩順利地實現社會主義新農村目標。政府應通過強化法規調控和政策引導來協調各種利益關系以保障社會公平。改變政府單一提供的“單中心治理”模式，建立政府與社會共同提供公共服務的“多中心治理”模式。

鄉鎮政府應按照“經濟調節、市場監管、社會管理、公共服務”的要求，合理界定政府在市場經濟活動中的職責范圍，在抓好經濟調節和市場監管的同時，更加注重社會管理和公共服務。政府公共服務職能，就是“維護公共利益”和向“社會提供基礎性的服務”，也就是要通過強化其公共管理、公共服務與社會保障職能，確保公共環境與公共安全，最終實現鄉鎮社會的繁榮與穩定。這就要求鄉鎮政府全方位、多層面提供各項服務，要求創新管理方式和管理手段，大幅度提升鄉鎮政府的管理水平和服務質量。筆者認為具體體現為：第一，供給公共產品。鄉鎮政府作為與農村直接聯系的政府，鄉鎮政府必須實現供給公共產品的基本職能。在實際管理中明確本級政府應提供的公共產品，以滿足農村、農業、農民的需求。第二，提供公共服務。分散性較強的農民群體不僅需要一個政府的管理指導，更需要政府的服務引導。必須在農民、農村、農業現實需求的基礎上，圍繞“三農”提供公共服務，提供如市場信息、技術推廣、培訓咨詢、病蟲害預測預報、抗災救災、風險管理、檢測驗測、基礎設施建設等公共服務。提供農業產前、產中、產后的服務，建立公共性的協會、專業、中介組織為農村及鄉鎮社區的經濟社會發展服務，以此構建較為完善的鄉鎮社區公共服務體系。第三，維護公共秩序。維護好本地區的公共秩序，這是政府任何時期都必須具備的基本職能。鄉鎮政府維護的公共秩序主要有生產資料市場秩序，農村生產活動秩序，農村社會的經濟、政治、文化秩序，農民的生活習俗秩序，農村消費市場秩序，農村社會治安秩序等等，只有這樣，才真正實現公共管理的目的。

五、加強鄉鎮政府自身建設，體現鄉鎮領導能力

鄉鎮政府的職能轉變,是指鄉鎮政府由過去的權力型政府向現代的服務型、法治型政府轉變。這種職能轉變必然對鄉鎮政府工作人員的素質提出了較高的要求。為此，鄉鎮政府要加強自身建設，深化機構改革，完善選人機制，創新管理方式和管理手段，建立科學的激勵機制，以適應執政方式的轉變。

首先，深化鄉鎮機構改革。規范鄉鎮機構設置。根據“精簡、高效”原則，從不同類型鄉鎮的需要出發，科學合理設置鄉鎮職能機構。鄉鎮職能機構設置要扁平化，鄉鎮以下不設立片區等管理層次，要直接面向基層、面向群眾，要有利于為群眾服務，方便群眾辦事。切忌上下對口，要對現有的機構進行整合，優化辦事流程。同時，要對鄉鎮內設機構的中層領導職數予以明確。同時，要加快鄉鎮事業單位改革，對各類事業站所職能進行全面整合。

其次，加強鄉鎮領導班子和干部隊伍建設。要大力提高鄉鎮干部的思想政治素質，塑造積極進取的精神狀態，營造干事創業的良好氛圍。要加強民主集中制建設，完善集體領導下的分工負責制，建立健全民主科學的決策機制，增進班子團結。要牢固樹立“立黨為公，執政為民”的理念，努力提高做群眾工作的能力和水平。要進一步轉變工作作風，深入基層，深入群眾，幫助群眾排憂解難。完善選人機制，要堅持任人唯賢、德才兼備的用人原則，真正做到“能者上、平者讓、庸者下”，從而為鄉鎮政府領導職能的轉變提供組織上的保證。同時，創新鄉鎮政府干部考核機制和報酬制度。要制定新的干部考核考評標準,把人員工作業績的標準放在公共管理和服務職能的實現上。對此,特別要把當地群眾的意見作為重要參考依據,讓受益群眾參與鄉鎮干部業績考核評定。在人員報酬上,推行以績效定獎懲、聯績計酬的獎懲機制,破除平均主義的獎懲制度。

[1]田群.淺析改善政府社會管理職能的對策[J].法制與社會,2009,(4).

[2]劉文海.努力建設服務型政府[J].黨建研究，2005,(5).

[3]何秀玲.試論政府在農村社會經濟發展中的十大責任[J].農村經濟，2004,(9).

[4]李東升，李蕾.新農村建設中地方政府績效評估探討[J].中國行政管理，2007,(10).

D630

A

1002-7408（2010）01-0067-03

天津市哲學社會科學研究規劃資助項目（TJTY07-004）

朱建民（1974—），男，天津科技大學經濟與管理學院教師，在讀博士研究生，公共管理和教育學雙碩士，主要從事于農村管理和農村建設研究。魏大鵬（1957—），男，教授，博士生導師，天津市委組織部副部長、市人力資源與社會保障局黨組書記，主要從事于戰略管理和創新管理。

[責任編輯:孫 巍]