基于大部制模式的地方政府機構改革芻議

劉雅靜

摘要：推行大部制是地方機構改革的重要創新舉措。但作為一場深刻的政府自我革命，地方政府在推行大部制的進程中面臨著職責同構、部門利益、機構磨合、代理缺位等諸多困境。為使地方政府大部制改革順利推進，應采取的策略是：進行政府職責和機構的再設計；科學平衡決策權、執行權和監督權；構建部門協調聯動機制；加快社會組織的發展與改革。

關鍵詞：大部制；地方政府；機構改革

中圖分類號：D630.1文獻標識碼：A文章編號：1002-7408(2010)01-0016-03

黨的十七大報告指出要“加大機構整合力度，探索實行職能有機統一的大部門體制，健全部門間協調配合機制”，為推進新一輪的政府改革指明了方向。目前，在中央“大部制”改革已完成階段性任務的背景下，適時跟進地方政府機構改革十分必要和迫切，探索基層大部制的運作方式和方法已成為當下地方政府創新與實踐的重點內容。本文試圖對地方政府推行大部制的邏輯意蘊、現實困境、路徑選擇做出初步分析，以期對下一步的地方政府行政管理體制改革有所裨益。

一、地方政府推行大部制改革的邏輯意蘊

大部制改革作為地方政府自身建設過程中重要的創新舉措，蘊涵著深刻而豐富的政治價值與政治理念，它們構成了地方政府推行大部制改革的邏輯意蘊。

1地方政府推行大部制是推動地方經濟發展和建立全國統一高效市場體系的必然要求。改革開放三十年來，我國社會主義市場經濟體制已基本建立，但地方政府機構設置仍存在計劃經濟條件下專業分工管理的痕跡。市場經濟要求市場要素之間合理配置，并按照市場規律進行流動，而計劃經濟體制下的地方政府部門專業分工管理阻礙了市場要素的合理配置與流動。我國目前的地方政府機構設置，仍然存在著機構林立、職責交叉、政出多門、相互推諉掣肘等問題，勢必會減弱中央政府宏觀調控力度和降低地方政府服務水平。從眾多部門伸出的“有形之手”，不但習慣于干預微觀經濟事務，而且常常形成部門壟斷、行業壟斷、地方封鎖等，不利于市場經濟的高效平穩運行。對現有地方政府機構的管理內容進行梳理，減少那些市場可以自行解決的部分，保留那些市場無法調節的部分；打破部門壟斷、行業壟斷、地方封鎖，是發展地方經濟和形成全國統一高效的市場體系對地方政府機構改革提出的內在要求。

2地方政府推行大部制是轉變職能和適應社會發展的必然要求。計劃體制下的地方政府部門，在全能政府理念下習慣于壟斷公共服務。市場經濟條件下，社會已向前發展，標志是社會自治力增強，社會服務組織增多。這就為政府部分職能外移，建立有限政府奠定了良好條件。黨的十六大以來，中央一再要求政企、政資、政事、政府與市場中介組織分開，但收效甚微，根本原因是部門權力和利益難以割舍。地方政府推行大部制，能夠協實解決權力部門化、利益部門化問題，能夠切實推進政企、政資、政事、政府與市場中介組織分開，把與政府性質及職能不相符的事務交給企事業單位和市場中介組織，把部分公共服務職能外移給社會公共服務組織。

3地方政府推行大部制是參與經濟全球化進程的必然要求。在新的歷史進程中，各地方政府競相擴大開放。參與經濟全球化和世界經濟大循環。地方政府國際化程度的提高對我國地方行政體制的開放度、行政效率以及相關的政府組織結構優化提出了更高的要求。適應國際經濟運行規則，在國際大視野中提高地方政府行政效率，縮小行政審批范圍，建立適度規模的政府、公共服務的政府和依法行政的政府，都要求地方政府實行大部制改革。

二、地方政府推行大部制改革的阻力分析

改革開放以來的五次政府機構改革為地方政府推行大部制改革積累了寶貴的經驗，奠定了良好的基礎。但作為一場深刻的政府自我革命，地方政府在推行大部制改革的進程中存在諸多困境，突出表現在：

1職責同構。職責同構是當代中國縱向政府間的主要關系模式。它是指縱向的、不同層級的政府在職能、職責和機構設置上高度統一和雷同。簡單地說，就是在當代中國，每一級政府幾乎都管理相同的事情，中央政府和各級地方政府之間事權不明、職責不專。職責同構不僅是關于當代中國縱向政府間關系總體特征的一個理論概括，而且在國家的法律和制度基礎、政府經濟和社會管理體制等各個領域有著多方面的表現。這種“職責同構”模式最主要、最明顯的體現在于職責的同構和機構的同構。所以，在我國地方政府改革中，經常會遇到“職責同構”的阻力。

2部門利益。部門利益是指行政部門偏離公共利益導向，追求部門局部利益，變相實現小團體或少數領導個人的利益，其實質就是“權力衙門化”與“衙門權力利益化”。過去，部門利益多體現為政治利益?，F在，隨著市場經濟的發展，使部門不僅作為一個行政主體，而且還成為一個相對獨立的經濟利益主體。大部制改革將改變原先的部門機構設置，相同性質或相同職能的部門合并，這意味著部門的重組，也必然涉及部門之間權力和利益的重新分配。部門利益既得者，對具體的行政改革，凡是能鞏固、謀取部門利益的。則積極作為；凡是與部門利益相抵觸、難以謀取部門利益的，則消極不作為。事實上，正是由于部門利益作祟，在我國多次行政機構改革的歷程中，“精簡－膨脹－再精簡－再膨脹”的陰影一直揮之不去。地方政府大部制改革將直接影響到現實的部門利益，所以有專家認為部門利益將是此項改革面臨的最大阻力和難點。

3機構磨合。地方政府大部制改革的作用原理在于通過外部強大的政治力量干預，改變現有利益格局，避免權力結構固化，促進機構間的合作。通過強制力將兩、三個原部門整合為一個“大部門”來行使原先兩三個部門的職能，一定會有磨合期，且不議磨合期的長短，就其合作必然表現為“被動”、“被迫”的行動。根據道格拉斯諾斯的制度變遷路徑依賴理論，原先的部門肯定會對強制整合后的“大部門”產生影響，也許“大部門”會演變為“形同而神不同”的機構。

4代理缺位。地方政府大部制改革的關鍵是轉變政府職能，而不單純是機構的合并。在合并機構的同時需要根據新公共管理理論，從理念上重新思考和調整國家、社會與市場三者之間的關系，尋求政府、社會與市場的平衡，把自己的一部分職能讓渡給市場或者社會。但是有一個前提，即市場與社會有能力來承擔政府讓渡的這部分職能。經過我國市場經濟的改革，市場已經漸漸成熟，基本上可以承擔政府讓渡的這部分職能，而社會這部分力量則相對薄弱。長期以來，我國政府機構改革缺乏系統性，在機構改革中只考慮政府機構的自身改革，而沒有考慮社會組織的改革，致使政府職能轉變受到制約，同時造成社會中介組織發育不成熟。其成長的現狀無疑無力支撐地方政府大部制所需的資質條件，即存在代理缺位的問題。因而，當地方政府一些職能需要從政府轉移出去時。卻沒有相應的承接主體。這無疑會影響到我國地方政府的大部制改革進程。

三、地方政府推行大部制改革的路徑選擇

大部制改革是以轉變政府職能為精髓的系統改革，涉及復雜的利益關系和權力關系調整。目前，要突破地方政府大部制改革困境，使其順利推進，應從以下幾個方面進行路徑選擇：

1進行政府職責和機構的再設計。不同層級的政府工作任務是有差別的，位于不同層級的政府其職能應各不相同。對于超大規模的中國來說，中央和上級政府不可能作到事無巨細、事必躬親，把各項事務包攬于一身，而是得根據事務的性質在各個層級的政府中合理地配置政府的職能和權力。但是現有的關于縱向政府間關系的研究都無法走出“在中央的統一領導下，發揮中央與地方的兩個積極性”這一籠統而抽象的哲學表述，陷入了一種“或集權、或分權”的簡單爭執之中。對此，應該把中央與地方的關系具體化，每一層級的政府都應有自己特定的職責范圍，只管特定的事，對于重要的事項，相鄰的政府可以有交叉，但權責要明晰。不該中央掌握的權力，中央必須放出來，該下放的權力必須堅決下放。

政府的職能、職責決定著機構的設置。隨著各個層級的政府職責的再設計，政府機構也必然要進行再設計，這將使得地方政府機構改革取得新的突破。既然處于不同層級的政府職責不同，那么，在機構設置上就應該因地制宜，按照各個層級政府的實際職責的需要設立。地方可以根據自己的專屬職責因地制宜地設置機構。中央對此不能隨意干涉，也不要在中央設立類似的主管機構。這樣則可以既體現與中央大部制改革的對應性又體現自身特色。在對應性和特色化上，總的原則是要處理好地方特色執政與依據中央要求統一行動之間的平衡。實施大部制改革后，地方政府可能需要考慮兩個問題：一是在中央政府不同部門可能實施不同大部制改革模式后，地方政府如何調整現有機構進行應對，以保證業務通暢?二是由于地方政府包括省、市、縣和鄉鎮四個層級，近年來還推行省管縣的改革試點。因此，地方政府應考慮與中央大部制組織同構到哪幾個層級。對此，筆者認為，在省級政府層面應盡量與中央大部制同構，體現對應性；省級政府以下的地方政府除必須上下對口的部門以外。根據自身特點建構組織體系，實現異構化?？赡芨兄诖蟛恐聘母飳嵸|功能發揮。具體而言，首先，轉變觀念，地方機構設置并非一定要和中央對口。除了省一級政府機構的設置將與中央政府保持一致性。省級以下的各級地方政府，尤其是縣級政府，基于各地域較強的特殊性，其機構設置的差異性可能會相對較大。不一定在機構設置上與中央對口。其次，發揮各地的主觀能動性，結合各地實際，積極探索適合本地的地方機構設置模式。如在我國的資源型城市和少數民族地方，為了方便本地的行政事務管理，加快本地經濟發展，可以適當設置針對資源利用與管理和民族發展的部門，而不必拘泥于中央的機構設置框架。

2科學平衡決策權、執行權和監督權。大部制改革的實質是建立在組織結構調整基礎上的政府運行機制的重塑，因此，以大部制改革為契機來推進地方政府建設，結構層面的調整只是表面上的變革，要突破以往改革的固有窠臼還必須深入探索制度層面的跟進措施。要按照決策、執行、監督這三者相互協調、相互制約的原則重構政府運行機制，使決策、執行和監督這三種不同的組織功能相對分化，相互協調和監督。實現決策科學、執行順暢、監督有力。具體舉措包括：首先，建立以地方行政首長為責任人的大部門決策責任主體，這個主體必須具有廣泛的覆蓋性和代表性。要用制度保證決策的集思廣益，強調決策的宏觀思維，同時要解決決策的科學性問題，保證國家、社會、公共利益最大化；其次，探索實行決策權與執行權適度分離，執行部門負責執行和服務，業務要相對獨立。針對當前地方政府管理過程中存在的職能在相關機構間配置不合理的問題，應將公共服務、行政執法等方面的執行職能分離出來，設立專門的執行機構。大部制改革后，執行方面的權力將向議事協調機構、事業單位和基層政府轉移，因此，要把調整、整合政府的議事協調機構、事業單位改革、特別是有行政職能的事業單位的改革進行統一的考慮。最后，建立有效的監督體制。這種監督更多地側重于決策要不要調整、協調性怎樣、執行評估等績效監督，當然也要對決策、執行中的合法與否進行監督。改革后的政府各部門既然是在“大部”框架下的綜合職能部門，部門首長應對部門各機構的政策、行為及其后果向人大、政府承擔政治責任、行政責任。因此，除強化黨的監督職能外，還要進一步建立健全包括政治問責(人大對政府進行質詢甚至罷免)。行政問責(建立行政首長問責制、行政機關責任制和崗位責任制)，法律問責(司法機關追究行政違法行為)，道德問責(通過媒體、公眾監督，強化道義責任)在內的各種問責制。此外，還要強化審計監督和紀委監察機關監督。

3構建部門協調聯動機制。地方政府大部制改革的關鍵不是將政府部門歸大堆，而是要通過職能重組和部門調整在各部門內部和部門之間構建科學、高效的協調聯動機制，形成“大職能、寬領域”的政府事務綜合管理體制。首先，要對廳局合并進行細致的功能分析，這是推進大部制改革的前提，也是一項需要發揮政界、學界和各方面智慧的工作。這一環節的工作需要結合我國正在由生存型社會向著發展型社會邁進的現實背景，多凸顯服務職能。以此對地方政府各部門確定功能譜系，界定其“作用域”。其次。在功能分析的基礎上對地方政府部門實行“瘦身”，拓寬治理幅度。要逐步將職能和管轄范圍相近、業務性質雷同的政府部門進行整合，消除機構重疊、政出多門的弊端，進一步縮小政府從事事務管理的范圍，把與政府性質及職能不相符的事務交由企事業單位和市場中介組織管理。再次，要著力構建政府內部的協調聯動機制，力爭通過大部制改革將在以往多部門下發生的部際矛盾變成部內協調，以此減少機構、人員、會議與相關的運轉成本。特別要改變“為民服務的部門人手不足，向民伸手要錢的部門不少”的現狀，力爭使改革后的各部門都能成為獨當一面、辦事干練、勤政為民的行動者。

4加快社會組織的發展與改革。隨著我國社會主義民主制度的逐步建立和完善，國家與社會的關系也發生了深刻的變化，政府與公民社會的關系正在向著合作伙伴關系轉變。地方政府應認識到社會組織的優勢與作用，并抓住和利用當前轉變政府職能的時機，鼓勵促進社會組織發展，使其在承接政府職能、承擔政府委托任務上有所作為。首先，要明確行業協會、商會等社會組織的地位和作用，充分發揮行業協會和商會組織提供服務、反映訴求、規范行為的作用。其次。要理順行業協會、商會等社會組織的管理體制。行業協會、商會必須依法辦會和民間辦會，在“自愿發起、自選會長、自籌經費、自聘人員、自主會務”的“五自”原則基礎上，實行無行政級別、無行政事業編制、無行政業務主管部門，真正實現民間化和自治性。第三，建立發揮行業協會、商會等社會組織作用的有效機制。政府要構建與社會組織長期穩定的聯系對話平臺，政府制定涉及行業利益的政策規定前，應征求行業協會、商會意見。政府舉行的各類聽證會，凡涉及行業利益的，應吸收行業協會、商會代表參加。政府相關部門應協助指導行業協會、商會制定和完善行規行約，報登記管理部門備案并公布，接受社會監督；支持對違規會員進行處罰，樹立行業協會、商會權威。同時，借鑒國際經驗，建立評級制度，探索建立行業協會、商會的綜合評價體系，定期跟蹤考評，結合年審做出升降級決定。

責任編輯：孫巍