我國城鄉二元結構的制度障礙與破解之路

華中煜

摘要：近年來，城鄉二元經濟社會結構的制度缺陷與弊端越來越凸顯，已成為阻礙我國經濟社會發展的巨大障礙。打破城鄉分治的體制，拆除城鄉分割的樊籬，要在發展戰略、體制機制、制度創新等關鍵環節取得突破性進展。

關鍵詞：城鄉二元結構；制度缺陷；危害；破解路徑

中圖分類號：F12文獻標識碼：A文章編號：1002-7408(2010)01-0010-03

城鄉二元結構已經成為制約我國經濟社會協調發展的瓶頸性障礙，如果任其存在而不著力破除，勢必阻礙現代化進程。目前，我國總體上已“進入著力破除城鄉二元結構、形成城鄉經濟社會發展一體化新格局的重要時期”，因此，必須牢牢把握住這一重要時期，大力推進改革創新，打破城鄉分治的體制，拆除城鄉分割的樊籬，在發展戰略、體制機制、制度創新等關鍵環節取得突破性進展。

一、城鄉二元經濟社會結構的制度缺陷

隨著工業化、城市化進程的加速，我國城鄉二元結構的許多制度弊端凸顯，嚴重阻礙著城鄉經濟社會的協調發展，主要表現如下：

1城鄉二元戶籍制度的壁壘。長期以來，一直存在的二元戶籍制度，將公民劃分為農業和非農業兩種社會身份。界限分明的“農業”和“非農業”戶口以及不能隨便轉換和遷移的規定，限制了農村勞動力向城市的自由流動，導致了工農、城鄉關系對立惡化，阻礙了社會良性運行，制約了城市化和現代化的進程。戶籍制度是留在中國人尤其是中國農民身上帶有明顯歧視色彩的烙印。在城市勞動力市場中，存在著針對農民工和城市工的工資歧視、就業歧視和福利歧視。有關研究表明，“農民工和城市工的工資差異的15.73％是由戶籍制度造成的；農民工和城市工的行業分布差異的50.00％是由戶籍制度造成的：農民工和城市工養老保險、失業保險和醫療保險享有率差異的59.48％、51.82％、17.23％是由戶籍制度造成的?！?/p>

2不合理的二元土地制度。中國實行的是城鄉分治、政府壟斷土地一級市場的土地制度。一方面，農村集體土地與城市國有土地分別適用不同的法律規則，由不同的行政機構進行管理，形成不同的市場和權利體系；另一方面，非農建設用地，必須由地方政府先征地，轉為國有土地之后，再以高價出讓使用。由此形成兩種土地市場、兩種土地價格的二元土地制度。二元土地結構的存在，人為地割裂了土地的市場與價值，不利于按照統一的市場規律與價值配置土地資源。同一土地，由于土地所有性質的不同，造成巨大的增值收益被征地部門所占有，被征地農民權益受到了無情剝奪。扭曲的土地管理制度使農民享受不到平等交換權，許多農民“雙失”后，生計得不到保障，社會穩定受到影響。

3城鄉分割的二元教育制度?！拔覈逃贫鹊淖畲笕毕菰谟谒亩指钚?。其表現形式是，在城市和農村之間進行整體分割，形成“農村教育”和“城市教育”的巨大差別：從幼兒園到大學的各教育階段實行內部分割。形成重點學校和普通學校的“兩個世界”。其實質內容是，政府有限的教育經費向著城市學校和各級學校中的“重點”傾斜。其直接結果是，分屬于兩種制度下的教育者和受教育者權利的實現程度截然不同，不同的社會成員及其子女必須宿命地面對著教育機會的不平等?！苯逃牟还郊畜w現在城鄉的不平衡和區域的不平衡上，主要表現在農村教育得不到優質教育資源，過度集中于城市，造成了農村教育在起點、過程、結果的三大社會不公平。

4二元的就業歧視制度。我國對城鄉居民實行有差別的就業環境和條件。對農村勞動者的就業歧視普遍存在，大多數城市沒有將農村勞動力納入就業計劃和勞動保障管理，沒有把城鄉勞動力資源作為一個整體通盤考慮，沒有形成城鄉平等就業的勞動力市場；非市場化的分層明顯，農民工勞動報酬、子女就學、公共衛生、勞動保護、住房租購等方面與城市居民享有不平等待遇；農村勞動力得不到平等的就業服務，難以享有城市公共就業服務機構提供的各種就業信息、職業輔導、技能訓練和小額信貸、補貼培訓等就業優惠政策：農民工的權益維護和社會保障缺位，同工不同酬、工資水平低、欠薪現象多，勞動保護少、安全衛生差。

5不公平的二元社會保障制度。城鎮職工的養老、醫療、失業、工傷、生育等社會保險項目已經全部出臺，建立了相對完善的社會保障體系，實際覆蓋率達到70％～80％，城鎮居民低?；緦崿F了應保盡保。而農村社會保障發展大大落后于城鎮，覆蓋范圍窄、層次低、社會化程度低。農村低保制度僅覆蓋約50％的農村貧困居民，而農村養老保險則仍處于試點階段，覆蓋面不足10％。目前，中國有2億農民工，2008年年末，只有4976萬農民工參加了工傷保險；參加城鎮醫療保險的農民工只有4249萬人。農民工的社會保險關系接續難，對于跨省流動的農民工很不利。

6分配不公的城鄉二元衛生制度。城鄉人均公共衛生支出規模存在很大差異?！?000～2004年城鎮居民人均享受的公共衛生經費是農村地區的4倍左右。農村人口享受的公共衛生經費遠低于城鎮人口?！蔽覈?5％以上的優質衛生設備和85％的人力資源主要集中在城市。而農村醫療衛生機構因投入少又缺乏人才而難以生存和發展；其衛生服務質量難以適應農村的需要，農民長期處在看病難、看病貴的困境中，農民看不起病，因病致貧、因病返貧的問題十分突出。城鄉社會醫療保障體制存在巨大差距，基本醫療保險大部分在城市，公共財政投入新型農村合作醫療的力度不足，還遠遠不能發揮醫療保障的社會功能。

7歧視性的資源分配制度?！稗r村發展長期缺乏發展要素，金融剪刀差、土地剪刀差、農產品價格剪刀差、勞動力價格剪刀差。使農業成本長期處于虧損狀態，各項社會事業和農村基礎設施建設極其落后?！睋＜覝y算，僅農產品價格剪刀差從農村提取了8000億元。土地剪刀差約2萬億元。

二、城鄉二元經濟社會結構的危害及原因

城鄉二元經濟結構是我國經濟發展的特殊階段和我國國情所決定的。但是，近年來城鄉二元經濟結構已經越來越成為阻礙我國經濟發展的障礙，對我國經濟和社會發展造成了一系列的負面影響。

1“重工輕農、以鄉養城”的城鄉差別發展戰略，造成城鄉隔離，差距拉大，關系疏遠。建國后黨的工作重心由農村轉向城市，在一定程度上采取了放棄農村，發展城市的指導思想。在發展上，采取了以農業原始積累支持重工業優先發展的發展戰略：在政策上，通過“工農產品價格剪刀差”、“財政稅收收支差”、“金融資金存貸差”和“土地征用出讓價格差”等形式和渠道。維系著“城市偏向”的利益格局。由此，造成城市和農村日益分化：城市經濟發展迅速，基礎設施完善，逐步走向現代化，而農村經濟發展緩慢；城市和農村的經濟聯系薄弱，沒有形成城市反哺農村、工業支持農村的良性互動，隨著城市居民的恩格爾系數不斷下降，對農村的依賴逐步減少，城鄉經濟聯系日益疏遠。

2“城鄉分割、工農分割”的經濟二元結構，造成城鄉發展

失衡。協調發展難度加大?！俺青l分割、工農分割”的二元經濟結構。在城鄉之間筑起了一道道資金、市場、技術、勞動力等壁壘，阻礙了生產要素在城鄉之間的交流。一方面是城市經濟越做越大，在城市圈內自我調整結構、自我發展，另一方面是農村經濟越來越在狹小、封閉的圈子內自行發展。結果不僅農業產業化的進程因此而遇到阻力，而且鄉鎮企業的產業升級和資產重組以及物流業的發展都會因城鄉分割、工農分割現象的繼續存在而受到制約。

3“城鄉割據、二類公民”的二元社會結構，使得城市化相對滯后，工業化受阻。傳統的計劃經濟體制下，城鄉之間實行了區域界限分明、人員控制嚴格、產業分工清楚、管理方式迥異的體制，造成了城鄉對立的格局。特別是戶籍制度嚴重阻礙著農村人口向城市的非農化轉移，把農民束縛在土地上，造成城市化率滯后于工業化水平，造成農業現代化程度低下，從而制約著工業化進一步地發展。

4“偏愛市民，吝嗇農民”的城鄉二元政策，造成城鄉發展機會不平等，收入差距擴大。舒爾茨指出：造成窮人貧窮的絕不是什么他們的觀念落后，而在于欠發達國家對農業部門的制度性歧視所造成的。在我國，“偏愛市民，吝嗇農民”的制度安排突出表現在：以教育、醫療、養老、失業等為主要內容的公共服務制度、稅收制度、金融政策等方面還存在著嚴重的不平等現象。由于政府的財政、稅收和信貸政策偏愛市民。吝嗇農民，甚至掠奪農民的勞動剩余，用來支持城市建設。發展工業經濟，提高市民福利水平。最終導致農民喪失了許多發展機會和發展能力，從而加大了城鄉居民收入的差距。

5“重工輕農、城鄉分治”的經濟社會發展戰略導致“三農”問題突出。由于“重工輕農、城鄉分治”的經濟社會發展戰略沒有根本改變，城鄉發展嚴重失調，城鄉發展差距不是縮小而是擴大?！叭r”問題不僅沒有消除。反而累積和疊加變得更加尖銳和引人注目，已經不是發展中國家普遍存在的一般性城鄉發展差距問題，而是制約經濟社會發展的“瓶頸”。是全面建設小康社會的難點和重點，是全黨工作的重中之重，到了非治不可的時候。

三、破除城鄉二元結構的途徑及對策

“破除城鄉二元結構是一個復雜的系統工程，具有長期性、艱巨性，當務之急是要在關鍵環節上取得突破。

1以確立統籌城鄉發展的基本方略為前提。統籌城鄉發展基本方略的含義，就是要把工業與農業、城市與鄉村、城鎮居民與農村居民作為一個整體，放到經濟社會發展全局中統一部署：就是要把農村社會事業放到全面建設小康社會進程中統籌安排；就是要打破以二元結構為特征的城鄉分治格局，最終建立起城鄉互補互促、共同進步、平等和諧的城鄉一體化發展新格局。確立統籌城鄉發展基本方略，一是樹立全局觀念。就是把“三農”納入到國民經濟和現代化建設的大局來統一考慮。改變就農村論農村、就城市論城市的傳統思維定勢，統籌城鄉發展，打破城鄉分治，實現城鄉資源和要素的自由流動和優化重組，為城市發展提供無限商機，為農村發展注入強大動力。保持國民經濟全面協調持續發展。二是樹立協調觀念。城市與鄉村是一個有機聯系的整體系統，相互不可分割。必須破除“重城市輕農村、重工業輕農業、重市民輕農民”的“三重三輕”的陳舊觀念，樹立“城鄉并重、工農并舉、市民農民平等”的新理念。實施城鄉一體化發展戰略。三是樹立持續觀念。要把“三農”納入法治軌道。因為。制度和機制具有長效性、固定性、規范性、程序性的特點，必須改變“三農”工作人為化的思維慣性，建立規范化、制度化、法律化的機制。要充分發揮市場配置資源的基礎性作用，打破城鄉分治體制，營造平等、公開、公平競爭的新體制，形成城鄉統一的要素市場，增強農村經濟發展活力。

2以戶籍制度和農村產權制度改革為突破口。一是實行城鄉統一戶口制度，廢除農村人口與城市人口兩種不同的戶籍制度，在《憲法》中恢復居民有遷徙居住的自由。以具有合法固定住所為基本落戶條件，進一步調整戶口遷移政策，完善暫住戶口登記，探索建立居住證制度；放寬夫妻投靠、老年人投靠子女及未成年子女投靠父母落戶的條件限制。放寬對投資、興辦實業和購房人員的落戶政策，放寬各類人才落戶政策。二是進一步完善土地制度，承包土地實行永包制，允許農民承包土地的使用權進入一級市場；推動中國土地產權制度的分類改革，農民宅基地應歸農民；改革農地征用制度。完善征地程序，嚴格界定公益性和經營性建設用地，及時給予農民合理補償。

3以建立城鄉公共服務均等化制度為關鍵。一是建立平等就業制度。消除農村勞動力轉移就業的歧視性制度障礙。建立統一的勞動力就業市場，建立城鄉勞動者平等的就業服務制度。二是建立城鄉平等教育制度。大力增加義務教育投資，加快農村義務教育體制改革，鞏固以政府為主的經費保障機制，改善教師的教學條件和生活條件，提高教師的待遇，吸引城市和師范院校的優秀畢業生到農村任教。大力發展農村文化事業，加大對農村文化設施建設的投入。三是建立城鄉平等衛生制度。對原有的縣、鄉、村三級衛生網絡進行資源調整，完善基層醫療衛生機構經費保障機制，實行政府預算全額管理；加強基層醫療衛生人才培養，提高衛生服務能力和水平；擴大公共衛生服務范圍，逐步形成集疾病防控、計劃免疫、婦幼保健、健康教育“四位一體”的農村基本公共衛生服務體系。四是建立城鄉平等社會保障制度。綜合運用各種政策手段，依法逐步建立以權利公平、機會公平、規則公平、分配公平為主要原則的社會保障體系。按照個人繳費、集體補助、政府補貼相結合的要求，逐步在農村推行與城市接軌的基本養老和基本醫療保險，堅持大病住院保障為主、兼顧門診醫療保障。加強農民工權益保護，盡快制定和實施農民工養老保險關系轉移續接辦法，努力實現農民工的同工同酬及子女人學、就業、住房等與城市居民享受同等待遇。不斷完善農村社會救助制度，進一步加大扶貧力度，創新扶貧開發路子，提高社會救助水平，對貧困戶勞動力技能培訓轉移就業服務實行補貼，提高貧困人口和貧困地區自我發展能力。

4以構建“市場、政府、第三部門”三位一體的體制機制為保障。一是市場要引導農村經濟繁榮。改變城鄉二元經濟結構的一個重要途徑是繁榮農村經濟。為此，必須大力發展農業產業化經營。農業產業化是將農民和市場連接起來的有效途徑，通過利益機制，把貿工農連為一體，可以形成“龍頭”在城鎮、“龍身”在農村的“龍形”經濟，這無疑有利于促進城市化的發展。大力調整農業產業結構，通過農業工業化，推動傳統農業向現代農業轉變。改變城鄉二元經濟結構還必須加快我國城鎮化進程。小城鎮和大中小城市是一個體系，必須協調發展，并要促進小城鎮和鄉鎮企業的結合，加快小城鎮第三產業的發展。二是政府要致力于政策調整和制度創新。從目前來看，首要的任務就是必須消除城鄉之間在居住、就業、社保、教育、醫療、稅收、財政和金融等等方面“二元化”的政策和制度，實現政策的統一和制度的公平。通過改革，消除造成城鄉隔離、阻礙城鄉融合的制度性障礙，實現城鄉之間資金、技術、物資、人才、信息、勞動力等生產要素的自由流動，更大程度地發揮市場在資源配置中的基礎性作用，為統一開放競爭有序的現代市場體系的形成奠定基礎。必須致力于政策調整和制度創新，加大對農業、農村和農民的支持和保護的力度，實現社會的公正。當前尤其應增加各級財政對農業和農村的投人，特別是增加國家對農村教育、衛生、文化等公共事業支出，實現城鄉協調發展。三是第三部門要提高農民組織化程度?！坝捎诮M織能力的制約，農民的利益表達機制、利益疏導機制、利益調節機制和基本權利保障機制處于形成階段，結果是農民的人多之因并未轉化成力量大之果，市民的人少卻占據著談判中的強勢地位”。大力發展農村的各種經濟組織有利于加快農村二元經濟結構的轉化，加快農村剩余勞動力的轉移，加快城市化和工業化步伐，大力發展社會中介組織則有助于改變農民在市場經濟中信息不對稱和維權談判能力較弱而處于弱勢地位困境等問題，同時有助于農民規避風險，減少交易成本，提高農民的談判能力。

5以城市化為解決二元經濟結構矛盾的根本出路。我國二元經濟結構矛盾是長期的歷史原因形成的，解決和突破這一矛盾的根本出路應是在發展農村經濟的基礎上走農村城市化道路，實現城鄉良性互動，逐步減少農村人口。轉移農村剩余勞動力，增加城鎮人口，轉變生產增長方式，提高勞動生產率，優化第一產業結構，促進第二、三產業的發展，從而提高農村整體的經濟效益和社會效益。具體的實踐路徑上，在微觀層面，要通過農民市民化、農業工業化、農村城市(鎮)化這“三化”來完成城鄉生產方式一體化、生活方式一體化、市場體系一體化，“三化”中農民市民化是根本；在宏觀層面，要通過國家逐步改變對城鄉的二元宏觀政策，實現城鄉平等的一體化宏觀管理。

責任編輯：黎峰