從博弈論視角解讀政策執行阻滯

崔利利

摘要：公共政策執行難是當前各級政府面臨的普遍問題。由于政策相關主客體的“經濟人”屬性所導致的政策執行過程中的利益博弈，是政策執行難的主要原因。

關鍵詞：經濟人；政策執行；阻滯；利益博弈

中國分類號：D630.1文獻標識碼：A文章編號：1002-7408(2010)01-0019-03

在經典的《執行》一書中，普雷斯曼(Pressman)和韋達夫斯基(Wildavsky)等提出，“再好的政策方案，如果沒有正確有效的執行，仍將導致失敗?！庇绊懻哂行绦械囊蛩厥嵌喾矫娴?，既有政策本身質量因素，也受到政策資源、政策環境以及目標群體素質水平的影響。但在諸多的影響因素中，利益沖突是導致政策執行阻滯的主要原因之一。

亞當·斯密(Adam·Smith)認為，每個人都是盤算著自己利益最大化的個人，追求利益最大化是驅動人類經濟活動的根本動力。在此基礎上，約翰·穆勒(John·Mueller)提出了“經濟人”假設，他指出人“在經過深思熟慮之后會選擇那些能夠比其他行為能更好地滿足自己的偏好的行為”?；凇敖洕恕钡募僭O，一些管理學家提出了政府執行主體的唯利性，如丹尼斯C·穆勒(Dennis C·MueUer)就說過，“毫無疑問，假若把權力授之一群稱之為代表的人，如果可能的話，他們會像任何其他人一樣，運用他們手中的權力謀求自身利益，而不是謀求社會利益”。這種“經濟人”假設否定了那種專心致志、一心為公的“公共人”假設，指出了政府組織或行政人員也是“經濟人”。也在追求自身利益最大化。在政策執行過程中他們可能尋租?？赡軐φ邎绦羞M行扭曲變異。政策執行實際上是對利益進行的一種調適過程，其必然有人得益，有人受損。正如金太君教授所說，“政策的存在作為一種社會現象，并不是人們遵守或違反它的原因，人們之所以遵守政策或違反政策，是因為政策表現了一定的利益，利益在推動或抑制人們的行為中扮演著極為重要的角色，利益追求是政策執行者的內在驅動力，正是利益推動著人們去執行政策或違反政策?！币虼?，政策執行過程中的利益博弈是影響政策有效執行的主要原因。

一、政策執行阻滯的利益博弈分析

1作為政策執行者的地方政府與中央政府之間的利益博弈。在缺乏制度約束的條件下，在利益誘惑的背景下，地方政府不少行為表現為追求自身利益最大化的機會主義行為，即體現出“經濟人”屬性。而中央政府與地方政府的利益關系是構成兩者之間關系的核心內容。政府的“經濟人”屬性，決定了雙方之間的利益差別基礎上的政策執行博弈。當中央政府制定的政策有利于本地區利益的時候，地方政府就會不遺余力地貫徹執行；但當中央政府制定的政策不利于本地區利益的時候，地方政府就有可能挖空心思地去曲解扭曲該政策，搞“上有政策，下有對策”，有令不行，有禁不止。主要表現為：一是政策敷衍。地方政府對中央政策陽奉陰違，只做表面地應付和宣傳，并未采取具有可操作性的具體措施去落實。二是政策附加。地方政府在政策執行過程中沒有嚴格按照中央政策規定的實施對象、范圍、目標有效執行，而是根據自身利益的需要，人為地擴大或有選擇地執行中央政策精神。三是政策扭曲。地方政府對中央政策精神或部分內容故意曲解，為己所用。以對自身有利的方式解釋政策或以扭曲的方式執行政策。四是政策抵制。地方政府從局部或自身的需要出發對中央政府制定的某些政策有意不執行或變相不執行，要么“見了紅燈繞著走”，要么干脆就直接“闖紅燈”。正如學者張金馬所說：“由于利益的至上性。使得政策制定者和執行者之間出現一個利益“過濾”機制。下級對上級政策往往以自己的利益和損益值作為參考，得益越多，越樂于執行；受損越多，越不樂于執行，乃至抵制政策?！庇纱藥硪幌盗械闹醒胝畽嗤魇?，宏觀調控乏力等問題，產生政策執行阻滯。

2作為政策執行者的地方政府之間的利益博弈。地方政府作為本地區局部利益和地方特殊利益的代理人，在執行政策的過程中，總是以本地區的利益最大化為追求目標。而有些政策地執行，比如環保政策，具有外部經濟性特征。所謂外部經濟性，按照薩繆爾森和諾德豪斯的觀點，是指“當生產或消費對其他人產生附帶的成本或收益時，外部經濟效果便發生了；就是說，成本或效益被加于其他人身上，然而施加這種影響的人卻沒有為此而付出代價。根據前文對政府作出的“經濟人”假設，地方政府選擇抵制政策，“搭便車”享受其他地方政府執行政策的成果，符合本地區或本政府利益最大化的訴求。由此產生作為政策執行者的地方政府之間的利益博弈，導致政策執行阻滯。

另一方面。改革開放以來，經濟體制改革，行政權力分化，進一步加劇了地方政府之間的政績競爭。上級政府基于政績考核便利性，往往重點考核下級政府的經濟指標，科層行政體制又造就了層層加碼的政績考評體系，促成了“GDP”導向的壓力型考核體制的形成。出現了在政策執行過程中，個別地方政府為了本地發展或官員的政績，不顧大局、追求地方利益最大化的地方主義行為，從而形成區域間競爭的“囚徒困境”。阻礙政策資源配置實現帕累托最優，進而為政策的有力執行帶來阻滯。

3政策執行者與作為政策對象的目標群體之間的利益博彝。目標群體對政策順從和接受的程度是影響政策能否有效執行的關鍵因素之一。而目標群體的順從接受程度與其利益密切相關。當政策傳達到目標群體以后，利益受損的那一部分政策對象將采取博弈行動。如果政策執行者忠實執行該政策，目標群體往往采取直接抵制的辦法予以回應?；蛘咄ㄟ^“政策尋租”等途徑尋求“網開一面”的“特殊關照”來規避政策。這樣一方面造成了公共政策的部分失效；另一方面又為政府官員尋租腐敗提供了土壤和空間。如果政策執行者也對政策表示不滿，則雙方可能結成“攻守同盟”共同變相抵制上級政府的政策精神，即達成所謂的“政策合謀”，結成“利益聯盟”，互通信息，共同進退。例如，房地產利益集團與地方政府之間的雙贏非零和博弈，致使中央的調控政策淪為這場博弈的犧牲品。

另外，政府組織與目標群體之間存在著行政權的“委托一代理”博弈關系，政府政策執行機關理應向作為目標群體的人民群眾負責，接受人民群眾的監督，其執行過程理應公開化，透明化。然而，政府也是“經濟人”，也在追求自身利益最大化。在執行政策的過程中出現扭曲異化、曲解上級政策或執行地方土政策，進而損害目標群體利益。最嚴重的情況甚至于出現對目標群體進行政策信息封鎖壟斷，以削減政策目標群體的博弈能力，使目標群體對地方政府扭曲異化的政策執行進行抵制抗衡能力不足，進而導致中央政策在執行過程中由于執行主體的“經濟人”屬性而發生阻滯。

4作為政策對象的目標群體之間的利益博弈?；凇敖洕恕奔僭O，人都是理性的，人們總是追求個人效用最大化。而政策本質上是對社會利益結構、社會利益關系的規范和調整。政策執行的結果必然使一部分人受益，另一部分人受損。

在政策被實施的過程中，政策對象(不管是利益獲得者還是利益失去者)不是被動接受政策實施所帶來的影響，而是積極利用自己手中的資源對政策執行施加影響，以此來獲得一定的收益(利益失去者減少利益損失也是一種收益)。而尋租就是其中的一種手段。作為政策對象的目標群體基于自身利益最大化的考慮，必然會利用自己手中的資源對政策執行者進行“尋租”，使其政策執行向對自已有利的方向發展。尤其是對于一些具有外部經濟性特征的政策，目標群體會利用自己手中的資源進行觀望，與其他利益相關的目標群體展開博弈。

二、制度創新——應對政策執行阻滯的必由之路

為了實現有利于政策執行的利益博弈均衡，中央政府應當積極改變博弈參數，引導博弈方向。根據新制度主義的觀點，個人的目的和需求偏好多受制于制度，是在制度框架限定的范圍之內的一種自由和理性的選擇。而政策制度體系正是對政策執行博弈參與者的行為具有決定性約束功能的規則體系，它能夠通過對博弈參與者的違規行為施加懲罰，加大其風險成本的方式達到對其行為進行規范和約束的目的。因此，進行政策制度體系創新，將是應對政策執行阻滯的必由之路。

1進一步整合中央和地方利益，協調其利益關系，實現中央和地方利益博弈均衡。政府具有的“經濟人，屬性表明，地方政府和中央政府的利益博弈是“有利可圖”的。雙方之間的政策博弈正是建立在彼此之間的利益差別基礎之上的。從上文的博弈分析可，要從根本上減少地方政府為維護自身利益所進行的利益博弈行為，就要從政策制定的源頭人手，有效整合中央和地方不同利益。即在承認和尊重中央政府和地方政府利益差別的前提下，強調地方利益服從中央利益。地方政府必須自覺克服狹隘的地方本位主義觀念，適當克制內在的自利性沖動，堅決貫徹執行中央政府的各項政策、法令，服從和服務于中央的全局利益，維護中央政府的權威。另一方面，也要盡量考慮到地方特殊利益。地方政府作為不同利益主體所具有的不同利益訴求，都要求在中央政府政策的制定、執行和評估等過程中得到適當的反應和體現。對于因執行中央政策而利益受損或未能享受中央的某項優惠政策而利益相對受損的地區，中央政府應通過建立相應得規范得利益補償機制，對利益受損地區給予適當合理的利益補償，由此以協調各利益相關主體之間的利益關系，促進政策順暢執行。

2轉變地方政府政績導向，構建科學合理的績效考核體系和激勵約束機制。單純地用經濟指標來考核地方政府的績效，在實踐中已經被證明是十分片面的。同時，這也是導致地方主義觀念盛行的主要原因之一。因此，中央政府部門在制定政府績效考核體系時應將“顯項”和“潛項”有機結合，眼前和長遠有機結合，地方與中央利益有機結合，以引導地方政府積極競爭，合理博弈。抵制相互攀比、盲目投資、經濟封鎖、市場割據等不正當競爭。另外，建立科學合理有效的激勵約束機制，也是促進中央政府與地方政府以及地方政府之間博弈的良性互動、博弈活動有序進行的保障。對于遵守博弈規則，積極執行中央政策的地方政府，中央政府應對其提供必要的政策傾斜和優惠政策，鼓勵其積極性；對違反博弈規則，給政策執行帶來阻滯的，中央政府必須全面采取嚴厲措施，從政治、經濟、法律等方面制裁其不合作行為，進而減少政策執行阻滯。

3加強地方政府“執行力文化”建設，提高政策執行效率。作為“經濟人”，理性選擇是地方政府決策行為的基本特征。但地方政府畢竟不完全等同于市場經濟行為主體，政治生活賦予了地方政府“公共性”特征。因此，培育地方政府“以民為本”的公共行政的精神，加強地方政府“執行力文化”建設，將有助于地方政府樹立大局意識，弱化逐利動機，提高政策執行效率。

“執行力文化”建設已經成為地方政府加強自身素質與能力建設的當務之急。首先，要強化執行意識。執行意識的核心是注重落實，要改變“以會議落實會議，以文件落實文件”的形式主義作風。在執行上要動真格，在落實上要下苦功，牢固樹立求真務實的良好風氣。其次，要提高執行能力。善于把原則性和靈活性統一起來，善于把政策精神創造性的在本地區本部門落到實處。再次，要加強執行力的培訓與指導。上級組織和領導在努力提高自身執行能力和水平的同時，還要加強對下級組織人員的執行力培訓，使重視執行、善于執行成為地方政府執行力文化建設的重要組成部分，從而改變我國目前政府系統中普遍存在的“能力恐慌”現象。

4倡導公眾參與，建立多元政策制定體制，提高政策本身質量。作為理性“經濟人”，博弈者都努力尋求自身利益最大化，傾向選擇的政策方案都盡量對自己有利。完備的法律制度雖然可以約束地方政府的相關行為，但是地方政府仍有可能從自身利益出發，有針對性地找出政策漏洞。因此，提高政策本身的質量是抑制“鉆政策空子”、促進政策有效執行的關鍵。為此。在政策制定過程中要求所制定的政策要符合明晰、合理、協調、穩定等要求。而這些要求的滿足都必須以政策制定過程中的科學民主為前提。因此，在政策制定的過程中，要充分尊重民主權利，建立公眾參與、專家論證、政府決策的多元政策制定體制，使政策的相關利益主體都能夠有效地參與政策制定中來，能夠有效地進行利益表達，以保證政策制定的高質量，減少地方政府在政策執行過程中對政策的扭曲異化，以消除和化解與政策執行相關的主客體對政策執行的利益博弈，減少政策執行阻滯。

5完善政策執行監督體制，落實責任追究制度。完善的監督可以增強政策的威懾力。作為理性逐利人，政策執行者與政策制定者之間客觀存在的利益矛盾決定了對政策執行活動實施有效監督的必要性。首先，要理順監督體制。改變現行的雙重領導體制，實行垂直管理，使得監督機構的財政權、人事任免權等不再受制于監督客體，保證監督權的超然。其次，要強化權力機關的監督職能，提高代表素質，制定人大監督法，落實監督內容，真正體現國家權力機關的權威地位。再次，要落實和完善社會監督。其主體不僅包括各種社會團體和輿論傳媒，還包括各種群體自治組織及公民?？傊?，要科學劃分各系統監督機構的監督職能，并以法律的形式確定下來，形成多層次、多功能，內外溝通、上下結合的監督網絡，著力發揮監督系統的最大效能。另外，政策執行是責、權、利的統一，政策執行要以強化責任追究制度為關鍵，將責任落實到個人。在很長一段時間內，責任行政在我國一直很乏力。因此。要進一步完善地方政府官員的離任責任審計制度和政策執行失誤責任追究制度。對因政策執行失敗而造成損失的責任者，要依法追究其責任，保證政策執行的責任明晰和實施嚴肅，從而提高政策執行者的責任意識和風險意識，促使其控制政策執行方向，規范政策執行行為。

6完善政府政策執行中的信息溝通機制，拓寬利益表達渠道。博弈活動中。參與人選擇行動策略的基礎是博弈信息。而地方政府處在行政體系“金字塔”低端，比中央政府更加貼近社會生活現場。就政策執行信息掌握情況而言，地方政府擁有信息優勢。這就為地方政府基于利益考慮“過濾”真實信息提供可乘之機。因此，中央政府處在明顯的信息弱勢地位。只有進一步完善政府政策執行信息溝通機制，打破地方政府對執行信息的壟斷，才能從根本上扭轉“上有政策，下有對策”的被動局面。另外。只有拓寬利益表達渠道。使政策的利益相關者能夠進行充分的溝通與交流，才能在政策制定的過程中制定出平衡各方利益的政策，使政策更加科學合理。這樣也有助于地方政府在了解中央的政策意圖后，結合本地實際，更加合理的執行政策，使得各方利益都能夠得到體現，保證政策的順利執行。

責任編輯：孫巍