對新時期城鄉基本公共服務均等化問題的思考

賀珍瑞

（菏澤學院，山東菏澤274015）

對新時期城鄉基本公共服務均等化問題的思考

賀珍瑞

（菏澤學院，山東菏澤274015）

推進城鄉基本公共服務均等化是構建和諧社會的內在要求。當前我國基本公共服務存在著總量不足、分配失衡等問題，一定程度上影響了社會的穩定、和諧和發展。我們必須認真探究這些問題產生的根本原因，并采取切實可行的措施予以解決。

城鄉；基本公共服務；均等化

經過30多年的改革發展，我國基本上建立了有效的公共服務體制，為13億人提供基本而有保障的公共服務。但是，進入新時期，全社會公共需求全面、快速增長與公共服務不到位、基本公共產品短缺的矛盾比較突出，一方面表現為公共服務總量不足，另一方面表現為公共服務分配失衡。這種狀況一定程度上影響了我國社會的穩定、和諧和發展。因此，實現城鄉統籌的基本公共服務均等化，已成為新時期推進改革的重大任務。

一、新時期我國基本公共服務均等化的內涵

（一）新時期我國基本公共服務的界定

公共服務是政府在市場失靈的領域發揮作用，并實現社會公平的重要途徑。通常是指建立在一定社會共識基礎上，為實現特定公共利益，一國全體公民不論其種族、性別、居所、收入和地位等方面的差異，都應公平、普遍享有的服務。公共服務一般具備社會性、公共性、公平性、動態性四個共同特征。［1］公共服務分為基本公共服務和一般公共服務?；竟卜帐侵附⒃谝欢ㄉ鐣沧R基礎上，根據一國經濟社會發展的總體水平，為維持本國經濟社會的穩定、基本的社會正義和凝聚力，保護個人最基本的生存權和發展權，為實現人的全面發展所需要的基本社會條件?；竟卜瞻▋蓚€基本層面：一是生存型公共服務，滿足居民基本生存與健康的需要，為了實現這個目標，需要政府及社會為每個人都提供基本就業保障、基本養老保障、基本生活保障、醫療衛生服務等；二是發展型公共服務，滿足基本尊嚴（或體面）和基本能力的需要，需要政府及社會為每個人都提供基本的教育和文化服務。［2］

由于受政府財力、能力和市場發育程度等綜合因素的限制，政府不可能對所有類別的公共服務和各類公共服務的所有項目都全面實施均等化，在均等化推進過程中必須區分輕重緩急，確立行動的優先順序。因而，要實現我國政府提出的基本公共服務均等化的目標，首先需要從現階段我國社會經濟發展特點出發，借鑒國際經驗，按照基礎性、廣泛性、迫切性和可行性四個標準來界定我國現階段基本公共服務的內容。所謂基礎性，是指那些對人的發展有著重要影響的公共服務，是人所必需的公共服務，它們的缺失將嚴重影響人的發展；所謂廣泛性，是指那些影響到全社會每一個家庭和個人的公共服務供給；所謂迫切性，是指事關廣大社會最直接、最現實、最迫切利益的公共服務；所謂可行性，是指公共服務的提供要與一定的經濟發展水平和公共財政能力相適應。［2］

根據上述確定的原則，我國現階段的基本公共服務可以界定為:在我國社會主義市場經濟基本框架已經初步建立但還需繼續完善的條件下，政府為實現社會的公平和公正，通過完善財政體制和提供財政保障(包括一般性轉移支付和專項轉移支付)來使不同地區政府確保本地區居民有機會、有能力、有權力接近主要公共服務項目［3］，包括義務教育、公共衛生和基本醫療、基本社會保障、公共就業等服務。

（二）均等化是基本公共服務發展的目標

基本公共服務的均等化，是指一個國家的公民無論居住在哪個地區，都有平等享受國家提供的基本公共服務的權利。它包括標準的均等化，也包括結果的均等化，它是一個通過調節、平衡達到相等的動態過程。當然，這里所謂相等只是大體相當或者差距較小，而不是也不可能是絕對相等。城鄉基本公共服務均等化包括兩個層次的含義：一是城鄉居民享有公共服務的機會均等，例如，農村居民與城市居民平等享有接受教育的權利；二是城鄉居民享受公共服務的結果均等，即無論居民居住在何地，身份為何種，所獲得的公共服務在數量和質量上都應大致相當?；竟卜站然臉藴什皇且怀刹蛔兊?，它根據經濟發展水平和財力水平的變化而變化，最初可能是低水平的保底，然后逐步提高到中等水平，最后實現結果均等。政府應通過有傾向性的資金投入向農村居民提供包括教育、衛生、社會保障、文化及基礎設施，逐步縮小農村公共服務供給上的城鄉差別，使城鄉居民享有大致均衡的公共服務，保障城鄉居民從機會和結果兩個方面同時達到公共服務需求的一致性。

二、我國城鄉基本公共服務現狀評價及原因分析

（一）現狀評價

黨的十六大以來，國家在統籌城鄉、破解城鄉二元結構方面做了大量工作，出臺了一系列支持農業的惠農、強農政策，從而使農村居民享受基本公共服務的狀況有了明顯的改善。但相對于龐大的農村人口規模來說，這種改善僅僅是起步，城鄉基本公共服務差距仍然很大，具體表現在：

1.城鄉教育資源分配不均等。我國在推進義務教育方面取得巨大進步，但是經費不足一直是制約農村義務教育發展的突出問題，城鄉教育資源分布差距較大，教育不公平的問題一直未能有效解決。據統計，2006年農村各級學校生均教育經費為城市的81.3%，農村學生平均儀器設備折算金額僅為城市的66.6%?！秶医逃綄蟾?008》顯示，2006年全國城市小學校均擁有計算機71臺，而農村小學平均只有6臺；全國城市初中校均擁有計算機102臺，而農村初中平均只有38臺，農村學校教學條件不能滿足需要；西部農村小學的建網學校比例為3.1%，農村初中建網學校比例僅為18.4%，無法滿足教師利用現代教育信息的要求，制約優質教育資源共享。同時，由于農村條件艱苦、生活條件差，高學歷的年輕教師都不愿意到落后的偏遠地區，師資力量薄弱，導致大部分農村教育質量不如城市。

2.城鄉社會保障不均等。目前，我國在擴大城鄉基本社會保障覆蓋面、提高基本社會保障水平方面雖說有了一定的進展，但基本社會保障體系的重心仍在城鎮。農村社會保障體系建設滯后，距離實現農民“困有所救、病有所醫、老有所養”等目標，仍有很大差距。主要表現在：（1）養老保險制度的差距。城鎮企業職工養老保險制度強調風險共擔，較多地體現了社會保險原則；農村社會養老保險制度突出個人的養老責任，以土地保障和家庭保障為主，由于缺乏政府財政和政策支持，農村養老基金幾乎全靠農民自己交費，許多農民因此不愿參加農村養老保險。（2）基本醫療保險的差距。城鄉居民實行不同的基本醫療保障模式和運行機制，城鎮職工參加基本醫療保險，由用人單位和個人共同繳費，實行社會統籌和個人賬戶相結合的管理模式，其保障水平比較高；城鎮非從業人員和中小學階段的學生等人員參加城鎮居民基本醫療保險，以家庭繳費為主，政府給予適當補助，屬自愿行為；農村居民自愿參加新型農村合作醫療制度，其保險費由個人、中央和地方政府共同分擔，但是由于個人交費比例低，制約了醫療服務的保障范圍，新型農村合作醫療主要以大病統籌為主。（3）最低生活保障的差距。2007年，中國政府決定在全國建立農村最低生活保障制度，將符合條件的農村貧困人口納入保障范圍，雖然農村低保人數增加比較快，并超過城鎮低保人數，但城鄉保障水平不同。2007年，農村最低生活保障平均實際支出水平（補差額）為人均37元/月，而城鎮的最低生活保障平均支出水平（補差額）人均102元/月，城鎮是農村的2.76倍。即使把城鎮生活成本比農村高的因素考慮在內，這個差距仍顯過大。［4］

3.城鄉公共衛生與基本醫療服務不均等。城鄉公共衛生與基本醫療服務不均等差距首先表現在衛生費用的投入上。1990到2005年期間，雖然城鄉人均衛生費用都有較大增長，但城鄉人均衛生費用之間的差距卻在擴大。2005年，中國人均衛生總費用為662.3元，其中城市為1122.8元，農村為318.5元，城市為農村的3.53倍。［2］其次，醫療衛生資源分布及機構的設置也存在差距。城市里不僅擁有醫療設備先進的大醫院，也有方便就診的社區醫院，較好地滿足了城市居民的醫療衛生服務需要。相比之下，農村的醫療條件比較落后。農村不僅人均醫療設施資源擁有量少，且一半以上的村子距離最近的醫院和衛生室在1-3公里。據統計，2006年，按市縣統計的每千人擁有的醫療衛生技術人員為3.59人、醫療機構床位數為2.54張；而每千農業人口鄉鎮衛生院人員數為1.16人；每千農業人口鄉鎮衛生院床位數為0.81張。［2］

4.城鄉公共就業服務不均等。公共就業服務均等化是指政府向每一個公民提供的公共就業產品和公共服務是公平的，即其享受公共就業服務的機會均等。但在我國公共服務總體投入不足的情況下，城鄉二元結構架構下的公共就業服務供給嚴重失衡。與城市相比，目前農村還沒有完善的就業服務體系，縣、鄉、村三級公共就業服務在基礎建設、覆蓋范圍、服務內容和服務水平等方面還很落后，農村富余勞動力轉移就業和進城務工的農民工在享受公共就業服務方面還存在明顯的不足，城鄉公共就業服務均等化方面問題十分突出。

（二）原因分析

1.二元經濟結構導致城鄉公共服務供給制度不均衡。建國后，為了快速發展經濟，我國選擇了優先發展重工業的戰略，長期實行“以農補工”、“重城輕鄉”的二元經濟社會體制和政策。在特定的經濟運行機制和差別政策的作用下，國家通過工農價格的“剪刀差”等非經濟手段提取農業剩余支持工業資本積累及城市建設，逐漸形成了城鄉分隔的二元公共服務供給體系。城市實行的是以政府為主導的公共服務供給制度，而農村很大程度上實行的是以農民為主的“自給自足”型公共服務供給制度。由此，造成城鄉居民基本權利和發展機會的不平等，并形成城鄉經濟社會結構的失衡。改革開放以來，由于城鄉二元的公共服務供給體制尚未改變，加之地方政府尤其是鄉鎮政府缺乏相應的財力，使農村基本公共服務供給嚴重不足。

2.各級政府在公共服務供給中的角色與責任劃分模糊。由于公共服務自身具有的非競爭性和非排他性的特點，決定了政府必然是公共服務供給的主體。但是在實際中，中央與地方政府在提供公共服務中承擔的角色與責權利的劃分上不盡合理，模糊不清，政府成為造成目前我國基本公共服務領域所存在問題的關鍵因素。面對農村的教育、衛生、農田水利、基礎設施建設等公共服務的供給，地方政府承擔了主要的供給，但因財力窘迫，根本就無法支付農村社會事業發展和基礎設施建設所需要的足夠投入。雖然中央和省政府的財政轉移支付中有一部分以“專項”的形式被規定安排于農村公共服務事業及基礎設施建設，由于標準低、數額少，與實際需要相距甚遠。

3.農村居民需求表達機制缺失。當前農村公共服務的供給體制往往是“自上而下”的決策方式，政府是主導。雖然農民在現實中所享用的公共服務數量少、品質低，難以滿足他們在生產和生活中的基本需要，但是他們卻沒有任何渠道表達這種不滿，更沒有依據資源條件選擇所需求的公共服務的政治和社會機制。由于農民公共服務需求表達機制缺失，決策過程民主化程度相對較低，以及農民獲得信息的滯后，政府成為農民需求的代言人與決策者。政府憑自身單方面的管理經驗、政績需求等提供的公共服務，實施政績工程，卻不真正了解農民需要什么。農村公共服務的供給與農民的需求之間出現了“供非所需”、“供不應求”的不平衡局面。

4.公共服務政策法規體系不完善。我國雖然已經初步建立了由法律、法規和部門規章條例三個層次組成的公共服務政策法規體系，在保障基本公共服務供給方面發揮著重要作用。但現行基本公共服務政策法規體系也存在一些問題：不同的基本公共服務領域立法進程不一；有些領域的立法層次較低，缺乏全國統一的法律。例如，養老保險、基本醫療保險等大都是由國務院出臺相關條例或指導性意見，由各級地方政府制定本地的實施條例或者辦法。雖然這種模式有利于地方政府因地制宜地制定和實施政策，但也成為逐步實現基本公共服務均等化過程中的不確定因素。在缺乏剛性約束的情況下，一些地方政府就很容易在基本公共服務供給中責任不到位；由于某些基本公共服務的標準缺乏全國統一的法規政策規定，不僅不利于基本公共服務均等化，還對勞動者跨地區流動形成障礙。

三、實現城鄉基本公共服務均等化的對策建議

（一）改革城鄉二元結構，推進城鄉一體化制度建設

城鄉二元化在一定程度上就是由于人為的城鄉劃分，以及制度等各方面的區別制定引起的。要改變目前城鄉公共服務不均衡的局面，首先要從制度安排上入手，政府要逐步完善社會管理制度。首先，破除二元結構，建立城鄉一體化的戶籍管理制度。按照居住地登記戶籍管理，建立城鄉統一的戶口登記管理體系，實現城市和農村居民的自由流動。取消身份標識的差異，讓農村和城市居民享受同等的政策待遇，獲得同等的就業機會、同等的社會保障、同等的接受教育機會等各項公共服務，實現城鄉制度建設的一體化。其次，建立城鄉一體化的社會保障制度。一要建立城鄉統一的義務教育體制，二是統籌發展城鄉公共醫療衛生事業，使城鄉醫療機構和衛生資源配置日趨合理，逐步建立農村公共衛生經費保障機制，加快全面推行新型農村合作醫療制度，建立醫療救助制度，三是全面落實農村最低生活保障，堅持政府投入為主的原則，把農村最低生活保障資金列入財政預算。再次，打破城鄉壁壘、構建城鄉統一勞動力市場。政府應盡快打破城鄉體制和政策分割，發揮市場在調節就業中的基礎作用，建立城鄉勞動者自主擇業、平等就業的新型就業制度，引導農村富余勞動力在城鄉、地區間有序流動，逐步實現城鄉勞動力市場一體化；同時，逐步建立統籌城鄉就業的管理體制，盡快把農民就業納入國民經濟和社會發展總體規劃。

（二）改革和調整政府上下級之間關系，建立區域協調發展機制

首先，明確中央和地方政府供給農村公共服務的責任劃分。加強上下級政府之間的分工與協作有利于提高公共服務供給效率。其重點是建立中央與地方政府合理的分工體制，使基本公共服務的責任與財力相對稱。中央和地方政府供給農村公共服務的責任劃分應按照農村公共物品的實際受益范圍，科學劃分財權和事權，明確界定各級政府提供公共服務的責任和范圍。其次，建立政府基本公共服務績效評價體系，提高公共部門在基本公共服務供給方面的效率。建立健全基本公共服務績效評價體系，盡快把基本公共服務數量和質量指標納入政府績效考核體系中，并逐步增加其權重。要引入多元化的評估機制，堅持透明性、公開性的原則，以公民滿意為尺度。再次，建立基本公共服務嚴格的問責制。將基本公共服務績效評估與干部選拔、任用和內部激勵相聯系，結合人事制度改革，把公共服務指標納入干部考核體系，在此基礎上建立相應的問責機制，加強政府對基本公共服務供給的監管職責。

（三）深化財政制度改革，強化轉移支付的均等化效果

公共服務均等化是公共財政“公共性”的重要體現。要實現城鄉、地區之間公共服務的均等化，必須縮小城鄉、地區財政能力的差異，優化財政資源的空間配置結構，改變城鄉、地區之間公共財政投入不均衡的狀況。首先，要調整地方既得利益，將稅收返還等納入過渡期轉移支付范圍，擴大規范化一般性轉移支付規模；其次，要調整國民收入分配格局和財政支出結構，使國民收入和財政支出更多地向農村傾斜，不斷增加農業和農村的投入，擴大公共財政覆蓋農村的范圍，建立健全財政支農資金穩定增長機制；再次，調整財政支農資金分配結構，擴大農村公共服務支出比重，加大在教育、衛生、文化、就業再就業服務、社會保障、生態環境、公共基礎設施、社會治安等方面的投入，以均等化為目標，逐步縮小城鄉間基本公共服務的差距。按照基本公共服務均等化的要求，進一步完善省以下財政管理體制，增強基層政府提供公共服務的能力。積極推進省直管縣的財政管理體制改革，探索“鄉財縣管鄉用”財政管理方式，切實增強鄉鎮政府履行職責和提供公共服務的能力。

（四）改革和完善公共服務領域的投資體制，構建以政府為主體的多元化投資主體

市場、企業、非政府組織、公民和民間社會組織等參與基本公共服務的供給，已有大量的國際經驗。我國應借鑒國際經驗，充分考慮我國國情，建立以政府為主導的公共服務供給的多中心治理模式。首先，政府在基本公共服務的供給過程中應居主導地位，在“市場失靈”或者“第三方、志愿者失靈”的情況下擔負起保障基本公共服務供給的最終責任。其次，發揮市場力量在農村公共物品供給中的作用。在政府提供農村公共物品的過程中，引入市場競爭機制，容許私人企業參與競爭，這不但不會給政府造成損失，相反競爭的加強將會提高政府供給農村公共物品的效率。再次，發揮第三種力量(非營利性機構)農村公共物品供給中的作用。第三種力量是指區別于政府組織和市場組織之外的非政府組織、非營利組織的集合，是那些主動承擔社會公共事務和公共福利事業的社會中介機構。在農村公共物品供給領域，第三種力量的主要作用在于它能提供政府和市場都無法有效提供的農村公共物品，可以對多樣化的、快速變化的農民需求做出及時的反應，從而為需求特殊的農民群體提供特別的農村公共物品，滿足農民多樣化的需求。［5］

（五）改革自上而下的公共服務供給決策機制，建立有效的農民需求表達機制

農民的需求表達機制建設包括兩個層面:一是關于公共服務、公共資源以及特定公共服務供給需要的條件等相關信息可以被農民了解，形成選擇需求表達的有效性基礎；二是建立公共服務供給主體對農民需求敏感反應機制，使得農民需求表達成為公共服務供給中的關鍵環節。［6］

［1］陳昌盛.基本公共服務均等化:中國行動路線圖［J］.財會研究，2008,（2）.

［2］中國（海南）改革發展研究院.百姓·民生——共享基本公共服務100題［M］.中國經濟出版社，2008.

［3］國家發展改革委宏觀經濟研究院課題組.促進我國的基本公共服務均等化［J］.宏觀經濟研究.2008,（5）.

［4］中國城鄉基本社會保障差距:基本社保體系重心仍在城鎮［EB/OL］.http://www.21gwy.com/fz/shfzgc/a/7730/757730.html

［5］劉宏凱.農村公共物品供給的制度缺陷與政府責任探析［J］.哈爾濱工業大學學報(社會科學版).2008,（1）.

［6］劉義強.建構農民需求導向的公共產品供給制度［J］.華中師范大學學報(人文社會科學版)，2006,（2）.

C91

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1002-7408（2010）04-0016-03

賀珍瑞（1968-），女，山東即墨人，山東省菏澤學院經濟系副教授，研究方向：農村經濟與工商管理。

[責任編輯：閆生金]