推動經濟發展方式轉變的動力機制分析

鐘清流

摘 要: 轉變發展方式是一個涉及政治、經濟和社會 的深層次問題,是當前改革的主題和難點,它需要依靠地方政府的推動?？茖W、民主、公平、公正的政績考核制度是運用激勵機制的行為調節導向,確保各級政府參與并激發轉變發展方式積極性的動力之源。

關鍵詞:發展方式轉變;政績考核;動力機制

中圖分類號:F12文獻標識碼:A文章編號:1002-7408(2010)04-0024-02

一、 轉變發展方式的目標與難點

金融危機使得中國經濟發展方式轉變刻不容緩。2009年中央經濟工作會議將“加快經濟發展方式的轉變”提到各項工作之首, 然而,轉變發展方式是個喊了十幾年,知易行難的老問題.之所以難以解決, 是因為它涉及到多個領域的全方位改革,需要觸及到政治、經濟和社會一系列深層次問題。,

轉變發展方式的中心目標是要將主要依靠物質投入、外延擴張和出口導向的發展模式轉變到主要依靠技術進步、內需驅動的方向上來。為實現這種轉變需要涉及的改革絕非只與經濟領域相關,也與社會領域和行政管理體制密切相關。換句話說,經濟發展方式轉變本質上要求相關的經濟體制、社會體制和行政體制的全方位轉變。而相應體制機制改革的重大突破和制度創新是能否實現這種轉變的關鍵所在。目前對于如何實現轉變在具體操作上尚無先例可循,改革只能摸索前進,因而困難重重。

我國經濟體制轉變的核心問題無疑在于正確處理政府與市場之間的關系,其目標是建立社會主義市場經濟體制。需要通過深化市場化改革,建立反映資源要素稀缺程度的價格形成機制、公平競爭的市場秩序、產權邊界清晰的微觀主體,充分發揮市場在資源配置中的作用,并以打破行政壟斷為突破口。

行政體制轉變就是要實現政府職能及角色轉換.政府角色要從市場培育者轉向市場監管者、從經濟建設主體轉向經濟性公共服務主體。這需要“科學而嚴格界定政府的職能”。由于政府行政體制改革與經濟體制、社會管理體制改革密切相關。無論是政府機構改革,還是政府職能界定以及政府行為方式轉變,都離不開經濟社會體制的變革和整個社會管理體制的推進。因而涉及政治、經濟、社會多個領域方方面面的配套改革,這既是當前中國改革的重要主題又是一大難題。

二、歷次改革成功的動力機制

綜上所述,所有這些轉變最終集中到了政府如何推動這個關鍵點上。簡言之,發展方式轉變的鑰匙掌握在政府手中。轉變的起步歸根結底當從政府官員的改革取向開始。而根據以往改革的經驗教訓,改革能否成功取決于是否存在激發這種轉變的動力機制,相應的制度安排則是規范改革行為,激發改革動力的基礎?；仡欀袊洕母锏臍v程,其每一次重大成功都是在制度創新激發了改革動力的情況下實現的。從上個世紀70年代末開始的改革,不論是“讓一部分人先富起來”,還是“以經濟建設為中心”乃至到后來社會主義市場經濟的建立,其要點就是承認并鼓勵社會成員追求利益,并以利益調節作為改革的動力。而當前的經濟體制和運行機制是在上世紀80年代財政大包干(“分灶吃飯”)制度以及隨后一系列分權化變革背景下形成的。地方分權和財政包干制的本質就是用利益分成的制度安排作為當時經濟改革的動力。在此制度下,經濟抓出成效(政績)的地方官員可得到更多利益,這種利益激勵機制有效地調動了地方官員發展經濟的積極性,使發展經濟成為地方政府的首要目標,由此導致了地區之間發展經濟的競爭,促使政府為招商引資而改善市場環境,客觀上刺激了民營經濟的發展,對中國經濟的市場化起到了巨大的作用,成為推動中國改革與發展的最重要動力之一。這也是中國經濟得以飛速發展的根本原因。

然而,由于這個制度安排本身的不完善,也導致這種激勵的動力方向出現偏差,因而在追求利益最大化的動機下,一些地方運用政府的動員能力,不惜以很大的資源、環境代價和扭曲性政策實現經濟總量的高增長,表現出強烈的追求短期GDP增長的傾向,帶來不少背離初衷的弊端或問題,有些甚至成為經濟發展的障礙。經濟政績競爭使地方政府更注重于業績顯著可見的短平快大項目,當前房地產泡沫和許多產業的嚴重產能過剩也與地方政府的這種發展思路密切相關。因為推高地價和房價及大規模投資是增加本地GDP的最便捷途徑。地方政府對GDP擴張的強烈沖動,造成了高能耗高污染低技術產業高速畸形發展;還導致外貿出口和招商引資的惡性競爭,如為了擴大本地出口量各地不惜相互壓價, 使出口產業效益每況愈下;而為了加速本地招商引資速度,各地又竭盡全力比拼優惠政策。為外資企業提供超國民待遇,人為地惡化了國內企業的生存環境。造成經濟發展主要利益外流,很多情況下甚至得不償失;而GDP政績競爭使政府過于注重國企和重化制造業,在投資、信貸、資源配置及政策支持方面過于向此類企業傾斜,造成事實上的“國進民退”,中小民營企業發展環境不佳。因而也構成對解決就業問題的制度性約束;增加GDP的沖動還引發低水平重復建設和地方保護主義,大手筆政績投資屢禁不止,產能過剩越演越烈。

30年改革的歷史經驗及教訓告訴我們, 改革的推動需要有激發改革不斷延續的動力,而這種動力來自各行為主體對改革前景能否給自身帶來利益的判斷。新制度經濟學認為,任何行為主體(各級政府、企業、個人)都有追求自身利益最大化的傾向。如果改革不能帶來利益,那么,任何行為主體都不會有積極參與的動力,則改革成功的希望就不大。從這個意義上看,長期以來轉變發展方式成效不大的根本原因,在于以往的制度安排缺乏激勵改革主體實現這種轉變的動力機制或者是這種動力導向出現了偏差。

三、完善政績考核制度,激發改革新動力

轉變發展方式最實質性的挑戰在于,在以往分權制和財稅包干利益調節的制度安排下,地方政府在推動區域經濟競爭發展的同時可以獲得大量利益。而轉變發展方式中的關鍵內容--政府體制改革的職能及角色轉換,很大程度上將可能使政府官員喪失這些利益。因此,如果不改變舊的激勵機制,政府自身將很難產生自覺推進這種轉變的動力。如何建立有利于經濟發展方式轉變的制度安排,如何創造新的改革動力將是這項改革成功與否的關鍵所在。

2009年12月中央經濟工作會議明確提出,“要從制度安排入手,以優化經濟結構、提高自主創新能力為重點,以完善政績考核評價機制為抓手,增強加快經濟發展方式轉變的自覺性和主動性”。這為今后的改革指明了方向。

事實上,政績考核評價機制作為黨政干部的工作成效評價機制, 在地方分權和財政包干體制下, 它是中央政府用于保證其政令暢通實施宏觀調控的指揮棒,對地方官員而言它是工作成績能否得到肯定,利益能否兌現的關鍵環節,也是其奮力工作的動力之源。

鑒于改革需要依靠各級地方政府成員來推動,并且需要有相應地激勵機制來確保其參與改革的動力,中央明確提出從制度安排入手,而把完善政績考核評價機制當作運用激勵機制調整動力導向的突破口。其目的是用其來引導改革走向,既要保護干部關注地區經濟的積極性,又要制約那些不計效果的不當經濟行為。因而以完善政績考核評價機制為抓手,對保證干部推動改革的主動性有深遠意義,可以形成推動政府改革的新動力。

當然,究竟何種政績考核指標更科學合理有效,這是一個涉及眾多領域理論及實踐的復雜問題,需要我們堅持實事求是和實踐是檢驗真理的唯一標準的原則,在理論和實踐的不斷探索中尋找答案。

轉變發展方式是一個不斷解放思想,不斷深化認識,循序漸進不斷深入的過程,不可能等到把一切問題都弄清楚后才有行動?；诂F有認識基礎上的嘗試和不斷總結可以加快進程。因此,改革和完善政績考核評價機制應當朝評價標準的科學化, 評價方式的民主化,評價程序的透明化方向發展。

首先,考核標準的科學化通過修改政績標準, 實質也修改了激勵機制的方向,這有利于將改革的動力調整到正確的導向 。例如,在標準中加入“民生,環境,結構,民意”等指標,實際上就是加入了與指標相應的激勵導向,也就增加了為推動相應改革的努力。 而考核標準的修改原則是既要方便上級政府用作宏觀調控的指揮棒,又要有利于社會各階層相關利益主體的民主監督,讓多方利益協調機制引導政府官員在滿足各方利益的前提下追求自身利益。這既可確保其抓經濟發展的積極性,又有利于社會和諧,提高整體發展效益;其次,評價方式的民主化通過將政績評價方式由上級評價或自己評價改變為由當地群眾民主評價, 可以克服政府自我評價的天然缺陷,增加政績考核的可靠性和可信度,同時它也是實施民主監督的基本形式,可以制約那些只重GDP數字的表面功夫,而忽視改善民生實際內容的行為,確保以人為本的發展觀落到實處,也有利于引導政府決策民主化進而走向科學化;最后,評價程序的透明化可以防止數字出官,官出數字,暗箱操作等不正之風的出現,以此保證評價的公平公正,提高地方政府的公信力。

改革和完善政績考核評價機制,科學、民主、公平、公正的政績考核是運用激勵機制對改革進行正確導向的基礎,也是引導政府官員積極推動各項改革的有效動力。

[責任編輯:孫 巍]