完善黨內權力運行制約和監督機制的思考

顧陽，唐曉清

（中共遼寧省委黨校，沈陽110004）

完善黨內權力運行制約和監督機制的思考

顧陽，唐曉清

（中共遼寧省委黨校，沈陽110004）

權力與腐敗相伴而生。健全防治腐敗的黨內權力運行制約和監督機制，是用系統控制論方法研究解決防治腐敗問題的重要舉措。從當前反腐敗的實際出發,要以健全體現黨員主體地位的黨內民主監督制度為基礎，以構建制約有效的黨內權力監控機制為重點，以完善黨內權力運行的制度體系為保障，使權力運行中的各種制約要素和監督主體環環相扣，緊密銜接，良性互動，最大限度地實現系統的整合功能和綜合效應。

權力運行；制約監督；制度機制

權力與腐敗相伴而生，有權力就可能滋生腐敗，權力缺乏制約和監督就必然走向腐敗。防治權力腐敗是當今世界各種不同政治制度國家所共同關注的問題。黨的十七屆四中全會《決定》明確提出健全和完善“權力運行的制約和監督機制”的要求，[1]就是從構建機制角度防治權力腐敗的重要舉措，對于新形勢下深入開展反腐敗斗爭，有效遏制黨內權力腐敗具有重要的現實意義。

一、權力運行制約和監督機制理論形態分析

腐敗的滋生是一個綜合性社會問題，涉及政治、經濟、文化、法律以至社會各個層面。但從學理角度分析，腐敗的滋生有三個必要條件，其公式是：腐敗=私欲+權力+機會。腐敗的三要件是緊密聯系、相互作用的關系。在現實生活中，權力不是抽象的概念，權力本身帶有鮮明的人性色彩，權力的指向與具體人的性格、道德、思想品質密切相關。權力本身的誘惑性和腐蝕性迎合了人類追求私欲的心理，當權力與人的私欲心理相結合的時候，就開始隱含權力腐敗的可能性。腐敗能否從可能性轉變為現實性，還要有相應的機會，缺乏對權力的制約監督、存在制度漏洞和缺陷等都是直接導致權力腐敗的誘因。然而，盡管腐敗的形成是私欲、權力、機會相結合的產物，但政治腐敗的實質是權力腐敗，即權錢交易、以權謀私。綜觀人類歷史，任何政權的腐敗盡管表現形形色色，但歸根結底是圍繞權力這個中軸而展開的。所謂“欲隨權長、賄隨權集”，就形象地說明了權力是連接私欲和機會的關節點。因此，遏制腐敗必須制約和監督權力。

制約和監督是權力運行中既相互聯系，又有本質區別的兩個概念。制約，是指權力之間的制衡、牽制、約束。監督，按照詞義是指監察、監視、督促。兩者的區別是，監督側重于單向的督察和督促，而制約則側重于雙向的制衡。[2]兩者之間的聯系是，對權力的監督必須以有效的制約為基礎，能否實現對權力的有效監督，從根本上取決于對權力的制約；而權力制約又必須由強勢監督來推進和保證，缺乏有效的監督，權力制約也難以收到良好的成效。從政治學角度講，對權力運行的制約和監督主要表現為三種模式，即以權利制約監督權力、以權力制約監督權力、以法律（制度）制約監督權力。這三個方面的有機結合和相互作用，共同構成了防治腐敗的權力監控機制。

以權利制約監督權力。制約和監督，從本質上講，是權力主體對權力行使者的監督。中國古代的監察制度，實際上就是一種以皇權為主體、以授權為主要形式的臨下式強制監督。在現代民主社會，由于權力主體發生變化，監督形式正在向著多樣化方向發展，形成了多元化、多角度的民主權利監督體系。但無論采取什么形式，對權力的監督實質上仍然主要是指委托之權對受托之權的監督，是權力主體對權力行使者的制約，通過監督使權力行使者能夠按照權力委托者的意志和利益行使權力。從這個意義上講，權力監督的本質在于權力主體與權力受托者之間的制約關系，是以主體權力去監督制約權力。

以權力制約監督權力。這是權力運行過程中最重要的制約監督權力。它實際上強調的是權力之間的相互約束和制衡，意在通過權力分解，使每一種權力的行使都能受到各方面權力的相互制約，防止出現絕對的、不受約束的權力。按照制約和監督本身的含義，以權力制約監督權力，關鍵在于如何配置監督權力。監督與被監督是一種權力博弈關系，能否實現有效的權力制約和監督，從根本上取決于權力與監督權力之間的力量對比和較量，能不能有效地遏制權力的濫用和腐敗，不僅取決于制約體制和機制的完善、監督方式和技能的嫻熟，更關鍵的是監督權力要具有相對的權威性和威懾性。

以法律（制度）制約監督權力。權力運行制約和監督機制能否有效發揮作用，與機制建設的制度化、法制化水平密切相關。按照系統論中結構和功能的關系理論，系統在結構中運行，沒有適當的結構就不可能發揮必要的功能。在權力運行系統中，制度可以比喻為規范化的結構，權力運行的制約和監督結構需要通過完備的制度體系來體現。只有當權力運行結構在制度中被確立，才能有效發揮制約監督的功能和作用。

二、完善黨內權力運行制約和監督機制的重要意義

社會科學中的“機制”概念，是系統論和控制論原理在社會領域中的具體運用。所謂機制，是指系統結構以及內外部各種要素之間的律動或有機聯系，這種聯系通過一定的互動、互補和互濟作用形式表現出來，形成系統的整合功能和綜合效率。研究完善防治腐敗的黨內權力運行制約和監督機制，是用系統控制論方法研究解決權力腐敗問題的重要探索。

從目前黨內防治腐敗的權力運行制約和監督機制情況看，我們認為仍有一些薄弱環節，主要表現在四個方面：其一，在監督和制約的關系上，以往的實踐往往關注對權力運行的監督，而忽視了對權力運行的制約和制衡。事實上，沒有權力之間的制約就難以形成真正有效的監督。其二，在權力監督和監督權力的關系上，我們往往重視對權力的監督問題，忽視了對監督權力的研究，在實際工作中經常是以相對弱勢權力去監督制約強勢權力，如紀委對同級黨委的監督、黨委班子成員對“一把手”的監督、黨員對領導干部的監督等，這樣就事實上形成了“無權監督有權、弱權監督強權、小權監督大權”的“虛監”格局。其三，在制約權力和監督干部上，往往偏重對干部活動的監督，輕視對權力運行過程和環節的制約監督，如過分強調“八小時之外”、“生活圈”和“社交圈”的監督等。其四，在監督制度和機制的關系上，重視研究和建立各種黨內制度規范，忽視了對推動制度運行的內在機制的研究，這是導致目前許多制度難以發揮作用的重要原因。

綜合上述分析不難看出，在目前的黨內權力運行體制框架中，雖然形成了相應的制約監督機制，但權力很容易擺脫“監督制約”和“制度機制”，成為不受限制的權力；很容易在權力行使過程中“身不由己”、“防不勝防”，導致權力的質變。而權力腐敗本身又會對現行體制機制造成腐蝕和影響，形成系統循環效應。因此，對于改革開放以來糾而復生、屢禁不止的腐敗問題，需要從系統整體和規律性的角度去認識，從權力運行體制機制的深層次去查找原因，并依據黨內權力產生、運行的基本原理，針對目前權力運行體制中存在的權力缺乏有效制約和監督的弊端，研究建立相應的權力運行制約和監督機制，實現防治腐敗的體制和機制創新。所謂完善防治腐敗的黨內權力運行制約和監督機制，就是依據系統控制論原理，對黨內權力運行過程進行系統設計和整體控制，使權力運行中的各種制約要素和監督主體環環相扣，緊密銜接，良性互動，最大限度地實現系統的整合功能和綜合效應，推動黨內權力運行系統與制約監督要素的有機統一，從源頭上遏制權力腐敗。

三、完善黨內權力運行制約和監督機制的思路

完善防治腐敗的黨內權力運行制約和監督機制是一個系統工程，必須按照權力監控的本質要求，研究設計黨內權力的合理配置，重點強化黨內各種有效的制約機制和監督權力，實現對權力運行的強勢制約和監督。

1．夯實基礎——健全體現黨員主體地位的黨內民主監督制度。完善防治腐敗的黨內權力運行制約和監督機制，必須夯實基礎，發展黨內民主，加強黨內民主制度建設。改革開放以來，理論界圍繞改革黨內監督體制的問題提出許多建議，如擴大黨的代表大會的監督權力，實行紀委垂直領導等，這些建議都有可取之處。但我們認為，僅僅從領導體制角度研究黨內監督還不夠。民主是監督的基礎，如果不從黨內民主發展的內在規律和黨內權力主體的角度研究實現黨內權力制約監督的基本路徑，就難以解決黨內監督體制中的深層次矛盾。因此，健全和完善充分體現黨員主體地位的黨內民主機制，是建立科學的黨內監督體制的根本問題，也是實現黨內權力科學分解和有效制約的關鍵所在。

一是按照“黨員主體”理念健全黨的代表大會制度。黨的代表大會制度是黨內根本的政治制度和領導制度。健全黨的代表大會制度，對于確立黨員在黨內的主體地位，實現黨內權力科學分解和有效制約具有重要意義。在實踐中應突破傳統意義的“黨代會常任制”理解，重點在突出黨員主體地位、強化權力主體的監督作用上取得進展。要加強黨代表隊伍建設，建立黨代表提案、評議制度，充分發揮黨代表的代理、表達作用；建立黨代表對黨員負責制度，完善罷免制與任期制，實行代表評議、質詢、彈劾制。通過建立相應的機制，實現各級常委會向全委會負責，全委會向黨的代表大會負責，黨的代表大會向黨員負責的轉變。二是按照“黨員主體”原則改進黨內民主決策制度。參與黨內重大問題決策，是黨員主體地位的重要體現。要提高各級黨委科學決策、民主決策、依法決策水平，必須建立和完善黨員參與決策機制，健全黨務公開、黨內情況通報和重大決策征求意見制度，做到重大問題黨內先通報、重要文件黨內先傳達、重大決策黨內先討論；設立黨內論壇，鼓勵黨員就黨代會的重大決策進行公開討論，營造黨內不同意見平等討論的環境氛圍。三是按照“黨員主體”思路改革黨內選舉制度。在黨內，選舉權和被選舉權是黨員最基本的民主權利。確立黨員在黨內生活中的主體地位，關鍵是改革黨內選舉制度，從根本上改變黨內權力授受關系，切實解決“由少數人選人”的弊端，建立黨內主體授權機制，保障黨內權力來自于黨員的委托。要健全民主推薦干部制度，在基層黨委選舉中健全上下結合的候選人提名制度，使黨內選舉真正體現黨員意志；要在基層黨代會代表選舉中逐步推行代表競選制度，使代表真正體現選區黨員的意志；要逐步擴大黨內直選范圍，在基層試行不僅委員、而且書記，不僅副職、而且正職的直選制，使書記直接向全體黨員負責。四是按照“黨員主體”要求完善黨內監督制度。要在完善黨章賦予黨員的批評權、檢舉權和罷免權的基礎上，進一步健全黨員權利保障制度，增強約束力，保證執行到位；要把黨員參與黨內監督的組織化建設作為重中之重，各級黨的代表大會應設立黨內監督委員會，各級紀委也應建立黨內監督員制度，并把它作為黨內監督體系的一個重要方面，使黨員能夠通過權威性機構、以有組織的形式參與黨內權力監督。

2．突出重點——構建制約有效的黨內權力監控機制。健全防治腐敗的黨內權力監控機制，其實質是建立黨內的權力平衡關系，有效實現黨內權力的監督和制衡。為此，首先必須科學分解黨內權力。只有實行黨內決策權、執行權和監督權的相對分離，才能保證黨內權力的健康有序運行和相互制約，防止和減少權力腐敗現象的滋生和蔓延。一是健全黨的代表大會制度，發揮黨內最高決策機關作用。黨的代表大會制度，是實現黨內民主和黨內監督的最基本的形式和制度。黨的代表大會作為同級黨的最高權力機關和最高決策機關，由它選舉產生的常委會只是它的常設機構，常委會的權力應受到黨的代表大會的監督和限制。黨內重大決策應當由黨的代表大會討論決定，重要事項通過全委會決定，日常事項由常委會決定?？茖W分解黨內權力，必須從健全和完善黨的代表大會制度入手，探索代表大會常任制的最佳形式，有效發揮黨內最高決策機關的作用。二是健全黨委會制度，完善黨委內部的監督機制。健全黨內權力監控機制，必須完善黨委內部的制約監督機制。委員會制度，從本質上講是一種集體決策制度。完善黨委會內部監督機制，最重要的是健全民主集中制。必須按照“集體領導、民主集中、個別醞釀、會議決定”原則，不斷完善黨委內部的議事和決策機制。各級黨委要進一步完善重大問題集體討論制度，切實遵守少數服從多數的原則。對重大決策、重要任免、重要項目等不僅必須由領導班子集體做出決定，還應提交黨的全委會進行表決；要從程序上、內容上完善相關制度，按照擴大民主、有利監督的原則，分別對常委會、全委會的議題范圍、審批權限、表決方式等，做出統一規定，在重大問題上普遍推行表決制，試行票決制。三是改革紀檢領導體制，形成黨內有效的權力監控機制。監督主體的獨立性是監督有效性的根本保障。改革現行紀檢體制，充分發揮紀檢機關的監督作用，首先應實現紀檢機關由辦案機關向監督機關的轉變。從黨的紀律檢查委員會的名稱上看，紀委的工作主要是對黨員違紀行為的事后檢查和處理，重點是查處違紀案件。這種工作性質使黨的紀檢機關沒有真正發揮黨內權力監控機制的作用。事實上，《黨內監督條例》已明確紀委是黨內專門監督機關。因此，應在名稱上變黨的紀律檢查委員會為“監察委員會”，相應擴大其權限和職能。在此基礎上，應變革目前的雙重領導體制，實行垂直領導體制。具體地講，就是要實行黨的專門監督機關以上級專門監督機關領導為主，向同級黨的代表大會負責的領導體制。應賦予紀檢監察機構相對獨立的執紀執法權，獨立辦案、獨立查處問題的權力，真正使由黨的代表大會選舉產生的紀檢委員會，直接對黨的各級代表大會負責，接受黨的代表大會領導，改變目前監督者受制于被監督者的尷尬局面。四是建立健全黨內權力運行的制約制衡機制。要按照黨的十七屆四中全會決定提出的要求，以加強領導干部特別是主要領導干部監督為重點，建立健全決策權、執行權、監督權既相互制約又相互協調的權力結構和運行機制，推進權力運行程序化和公開透明。在實行黨代會常任制的基礎上，將黨內的決策、執行和監督職能適當分開，并對黨的代表大會、黨委會和紀律檢查委員會在黨內政治生活中的相互關系進行科學定位，使其能夠切實發揮各自的作用，實現黨內權力體制既相互制約又相互協調的功能。五是完善黨內巡視制度。完善黨內巡視制度的意義，就是通過專門的巡視機構和專職的巡視隊伍，強化黨內自上而下的監督，克服對黨的中、高級干部，特別是“一把手”監督普遍薄弱的弊端，填補黨內監督制度的空白。為強化黨內巡視制度的作用，建議各級巡視工作機構名稱統一為“中國共產黨巡視員辦公室”，為常設機構，列同級黨委機構序列，設首席特派員、特派員和巡視專員。首席特派員、特派員實行任期制，由黨的代表大會任命。要盡快制定出臺《巡視工作條例》，進一步明確巡視員任期制度、交流制度、考核制度、培訓制度、激勵和保障制度等，完善黨內巡視監督依據，嚴密巡視工作程序，探索巡視制度與黨內外各項監督制度有機整合的形式，提高巡視工作的制度化、法制化水平。

3．強化保障——完善黨內權力運行的制度體系。執政黨的拒腐防變能力與黨內制度化建設水平密切相關。制度化水平是一個綜合概念，不僅包括黨內監督的一些基本原則要求，而且要看制度體系橫向上的整合功能和縱向上的關聯機制，更要看執政黨的制度建設理念和制度創新能力。當前，要把建立懲治和預防腐敗體系作為以制度制約監督權力的重要契機，按照整體性、科學性、聯動性相統一的要求設計制度，把制度建設貫穿于反腐倡廉工作的各個環節，體現到黨內權力運行的各個方面，形成一個由整體制度和局部制度、綜合制度和配套制度相互結合、相互銜接、相輔相成的制度反腐敗體系。一是建立規范黨內權力運行的制度體系。按照黨的十七屆四中全會決定提出的“健全用制度管權、管事、管人的體制機制”的要求，制定黨員領導干部特別是主要領導干部在黨內和國家權力機關中的政治活動準則、權力行為規范等，并建立相應的越權追究制度，把各級領導干部的用權行為納入法制的范疇，把建立黨內權力運行監控機制納入制度化的軌道，借助法規制度的強制力，形成對權力運行的制約和監督法制化、制度化的格局。二是不斷推進反腐倡廉制度創新。要不斷深化重要領域和關鍵環節的改革，最大限度地減少體制障礙和制度漏洞，提高反腐倡廉制度化、法制化水平。在行政體制改革方面，要推進政企分開、政資分開、政事分開，減少和規范行政審批；在司法體制改革方面，要健全執法過錯、違紀違法責任追究等制度，加強對司法活動的監督，保證司法公正；在金融和投資體制改革方面，要加強金融監管和內控機制建設，完善金融帳戶實名制，健全政府重大投資項目公示制和責任追究制；在企業改革方面，要完善國有企業權力運行制衡機制、薪酬激勵和約束機制。要加強反腐倡廉制度執行情況監督制度，提高制度執行力，維護制度權威性。三是完善監督責任制，特別是責任追究制。健全黨內權力運行制約和監督的制度體系，關鍵是建立責任制，特別是完善責任追究制。責任制是權力運行制度體系中一個帶有根本性、本源性的制度。一定的權力對應于相應的責任，這就是“對等原則”。[3]目前黨內監督責任制的缺失，是導致一些制度失效的重要原因。因此，在健全權力運行制約和監督機制的過程中，必須重視健全和完善黨風廉政建設責任制、干部選拔任用責任制等，特別是要完善問責制，對不執行制度者要依照有關黨紀國法予以追究。通過完善各種責任制，保證黨內權力運行制約和監督機制的有效運轉。

[1]中共中央關于加強和改進新形勢下黨的建設若干重大問題的決定[M].人民出版社,2009.

[2]侯少文.監督的含義及其與制約的區別[J].中國黨政干部論壇,2003,(9).

[3]常光民.健全執政黨拒腐防變機制的思考[J].政治學研究,2007,(1).

D26

A

1002-7408（2010）04-0053-04

國家社會科學基金研究課題《完善執政黨反腐敗動力機制研究》（07BDJ30）的階段性成果。

顧陽（1978-），女，遼寧營口人，中共遼寧省委黨校黨建教研部講師；唐曉清(1955-)，男，湖南新化人，中共遼寧省委黨校黨建教研部教授，主要研究方向：中共黨史與黨的建設。

[責任編輯:張亞茹]