芻論大學生村官與實現我國農村善治

李永生

（渭南師范學院管理科學系，陜西渭南714000）

芻論大學生村官與實現我國農村善治

李永生

（渭南師范學院管理科學系，陜西渭南714000）

我國農村基層政府長期以來治理不善，束縛了農村的發展。選派大學畢業生到農村擔任村官，能夠為農村發展帶來新思想、新觀念、新文化和新技術，是培養高素質農村基層干部隊伍、確保黨在農村事業后繼有人的重要途徑。從大學生村官視角透視農村善治，就要充分發揮其優勢，調動其積極性，從而為農村善治提供必要的人才保證。

大學生村官；農村；善治

一、大學生村官的由來與發展

大學生村官是指篩選的?？埔陨蠈W歷的應屆或往屆畢業生,擔任村黨支部書記助理、村主任助理或其他“兩委”（黨支部委員會、村民委員會）職務的工作者。

早在1995年，江蘇省委為解決當地“三農”問題，率先招聘大學生擔任農村基層干部；1999年，海南省啟動了大學生村官計劃，在定安縣、臨高縣、昌江黎族自治縣、東方市、文昌市、儋州市、三亞市等市縣先后組織招聘大學生村官，浙江寧波也采用公開招考的方式，在全國首個推行“一村一名大學生”計劃；2000年3月，廣州天河區公開招聘52名大學生“村官”，吸引了全國3000多名大學生前往應聘；2002年，河南鶴壁招聘205名大學生“村官”；2004年，河北邢臺決定每年選派1000名大學生到農村工作，5年內實現全市所有行政村都有大學生“村官”的目標[1]。

2005年6月29日中共中央辦公廳、國務院辦公廳聯合發布《關于引導和鼓勵高校畢業生面向基層就業的意見》，正式以文件形式將大學生村官納入國家計劃項目，指出力爭三到五年內達到一村至少一名高校畢業生的目標，至此，全國各地紛紛按照黨的政策及規定，陸續啟動大學生村官計劃，積極落實相應機制，不少大學生畢業后也響應黨的號召，奔赴農村擔任村官，有的甚至通過競選，直接擔任村主任。

截至2008年2月，我國已有28個省市區啟動了大學生村官計劃，其中17個省市區實現了村村有大學生村官的目標。同年3月，中央組織部會同教育部、財政部、人力資源和社會保障部召開選聘高校畢業生到村任職工作座談會，部署選聘高校畢業生到村任職工作，大學生村官工作進入全面發展時期。

自2009年起，各地大學生村官發展速度更快，不少省市區開展的專項工作會議都將大學生村官作為一項重要議題，全國實現大學生村官計劃的農村開通網絡等媒介，不斷開展經驗交流，深入研究大學生村官的工作與穩定機制，給予必要的物質保障和精神支持。如今，大學生村官已成為農村建設和發展的重要新生力量，并與社會主義新農村建設結合，推動我國新農村的發展。

二、我國農村治理的問題分析

治理作為一種管理形式或手段，在各類組織和機構中正發揮著重要的作用。全球治理委員會在《我們的全球伙伴關系》的研究報告中指出，治理是各種公共或私人的個人和機構管理其共同事務的諸多方式的總和，使相互沖突的或不同的利益得以調和并采取聯合行動的持續過程，其發展的更高層次是善治[2]。農村治理是依托農村環境，由基層政府采用適當方式實現農村發展的特殊形式。

從治理的角度看，目前，我國大多數農村地區受舊體制的制約和轉型期社會發展的影響，生產力發展水平相對滯后，導致所有制結構不完善、農村生態環境惡化、教育文化水平落后以及農民收入較低和勞動力過剩等問題，主要表現如下：

治理環境不充分。我國廣大農村地區發展水平和層次長期處于相對落后的狀態，經濟、文化和社會發展不平衡，某些農村地區還存在自然惡劣、交通不便、經濟發展緩慢、人文環境欠缺等問題，當地農民缺乏與外界溝通和聯系的渠道。受客觀環境的制約，這些地區很少與外界交流，難以吸引到優秀的人才為當地農村發展服務，而農村基層政府官員受環境的制約無法了解和學習其他地區先進的治理經驗來推動本地農村事業的發展，造成了這些基層政府的治理困境。

治理觀念不到位。盡管近幾年國家陸續出臺了一系列對農村的寬松政策，普及惠農政策鼓勵農民積極開展生產建設，但總體來看，取得的實際效果與政策的期望差距仍然較大，主要是由于農民長期形成的固有習性難以改變，鄉土情感濃厚、思想觀念狹隘，而農村基層政府長期以來又始終傾向于實行嚴格的管制或控制[3]，習慣于照章辦事、因循守舊，依然停留在狹隘的宣傳、服務、管理等環節上，不利于真正確立科學有效的治理觀念，限制了農村地區的全面發展。

治理手段不科學。信息化社會，網絡的普及和電子政務的廣泛推行使政府利用網絡、媒體等工具進行治理日益必要，但在相對落后的農村地區，部分基層政府還很難接受這些先進的科學技術，不能充分利用這些先進的科學技術作為治理的手段保證各項工作的開展，導致農村基層政府信息化治理的水平和規模較弱，此外，農村政策的貫徹實施、各項村務活動的開展和農村地方公共事業的發展由于缺乏科學的治理手段與之相配套，治理水平差、效率低就成為新農村建設的最大阻力。

治理體制不健全。農村基層政府受短視、落后觀念的束縛，缺乏一套健全的治理運行體制，不少官員存在著濃厚的人治色彩，造成當地農村地區不能有效貫徹和實施《村委會組織法》、《村民自治條例》等相關法律，村民的政治參與和民主建設水平較差，對實現農村合作治理的目標極為不利，也導致農村基礎設施建設嚴重不足。受舊體制的影響，基層政府官員辦事缺乏效率，推諉拖拉現象依然嚴重，勤政廉政建設不夠深入，官員的腐敗和尋租行為時有發生，甚至還出現村民與村干部之間的沖突，如選舉糾紛、征地糾紛、環境破壞等。

治理結構不完善。表現在我國農村行政結構、基層政府內部結構以及權力分配結構還不科學。我國長期實行的農村隸屬城鎮的行政結構限制了農村的自主發展，造成了農村受制于城鎮的格局，各項措施難以有效開展，這樣村民委員會也由于行政化而直接插手農村事務?；鶎诱畠炔抗ぷ魅狈Ρ匾O督和政務公開的民主氛圍，造成了政府官員權力過大，而把村民公共權力變為私人權力濫用等問題。行政結構上的事實隸屬關系又造成縣、鄉、村之間權力關系嚴重失衡，出現了以“權小、責大、能弱”為主要特征的“政治病”和相應的治理危機[4]。

總之，農村治理狀況不僅決定著農村的穩定和現代化進程，也決定著“三農問題”的有效解決。而當前大學生村官計劃的實施，對于盡快提高農村治理水平，推動農村治理走向善治，服務于社會主義新農村建設具有重要作用。

三、大學生村官對實現農村善治的作用

大學生村官不只是緩解我國大學生就業壓力、提升大學生就業能力等表層次的問題，關鍵要為解讀新農村建設中各項事業的發展和實現農村善治提供有力依據。善治是治理的升華，是有效治理經濟、政治、文化、資源的最佳形式，即實現公共利益最大化的社會管理過程，主要特征則是合法、透明、責任、回應和有效[2]。隨著社會生活的發展，善治已滲透到各個領域，調動大學生村官的工作積極性，對實現農村政治和諧、經濟發展、文化繁榮、科技發達的善治目標具有重要作用。

為農村善治帶來新觀念。大學生村官思想活躍、視野開闊、接受能力強、掌握新東西較快，到農村任職后必定會給農村輸入現代化、科學化的新思想，沖擊農村落后的思想觀念，逐步改變農民狹隘的思想觀念、思維方式和生產生活方式。大學生村官將自己的價值觀念、市場觀念、競爭觀念、創新觀念、開放觀念等融入農村基層政府的治理環節中，也使農村基層政府改變舊觀念，培養開放意識和科學民主的分析態度，逐漸確立善治的理念，推動社會主義新農村建設。

促進先進科技和新知識的推廣。大學生村官擁有一定的專業技術和處理問題的能力，可將其所掌握的科學技術和新知識應用于農村善治，為推進新農村建設提供強大的人才智力保證，而農村善治也需要先進的科學技術和新知識，在大學生村官的支持下必然會實現科技和新知識推廣和應用的目標，既有利于改變農村貧窮落后的面貌，推動農村各項事業的發展，也有利于在農村范圍內宣傳和貫徹文化知識、法律常識、方針政策等，為農村善治奠定基礎，實現農村基層政府高效、廉潔、透明、法治的善治目標。

優化村級領導班子，健全村級行政組織。過去我國農村的領導班子文化水平低、工作手段和技術落后、工作方法不當、接受新鮮事物的能力差，造成工作中的固步自封、思想更新慢，處理問題主觀臆斷等問題，影響了農村基層政府的整體形象。大學生村官充實到村級干部隊伍后，可將其掌握的各項技能滲透到農村具體事務中，優化了村級領導班子的年齡結構、文化結構、能力結構，提高了整體決策力和分析力，有利于逐步實現村級領導班子由“低效”形象向“知識”形象轉變，塑造自身的現代管理理念和現代農業科技知識的新形象[5]。

完善農村人才的流動機制，培育新型農民。大學生村官改變了我國傳統的城鄉二元結構和人才單項流動機制的不合理問題，使人才合理地流向農村，解決了農村人才匱乏和制約農村善治的瓶頸問題，有利于吸引更多優秀的大學生到農村服務，貢獻自己的聰明才智，為農村的善治奠定雄厚的人才基礎。同時，大學生村官憑借自身擁有的優良品質到農村工作后，也容易與農民傳統的思想意識發生碰撞，引導、帶動和幫助農村改變貧窮落后的面貌，間接服務于基層政府的善治，保證其有效貫徹方針政策，開展工作[5]。

可見，從高校畢業生中選拔優秀人才到農村任職，可以讓他們在處理實際事務、解決實際問題方面與村民直接互動，提出具體對策和意見，或直接參與農村基層政府的各項活動，提高基層政府組織的執政能力和干部隊伍的整體素質，與當前農村干部隊伍形成互補，共同研究農村發展大計，擔當好農村事業的管理者和復雜矛盾的協調者，既推動了農村經濟發展、實現農村社會全面進步，也促進了農村基層政府走向善治。

四、調動大學生村官實現農村善治的策略

盡快更新思想觀念。思想觀念決定了農村基層政府善治的方向，思想觀念放不開始終是束縛農村發展、造成其發展緩慢的主要根源。大學生村官年紀輕、知識新、思想活躍、接受能力強、干勁十足、富有創造性，又具有現代創新理念、現代管理知識和現代科學技術知識，他們憑借著新思想、新觀念、新思維、新知識，會對新農村建設和發展產生重要影響，因此，實現農村善治首先要求農村基層政府充分發揮大學生的智慧，利用他們所掌握的新觀念，將之融入農村的發展，盡快改變農村地區農民觀念落后、基層黨員干部思想僵化、基層政府治理理念滯后等問題，使農村基層政府改變陳舊的思想觀念，確立信息化、學習、法治、責任、民本、競爭、績效及危機意識等善治理念，為將工作落到實處奠定基礎[6]。

創新農村工作方式。農村基層政府要為大學生村官創造良好的工作環境，幫助其發揮優勢彌補農村基層政府工作的不足，使他們到農村后能夠盡快將所掌握的知識和技術應用于具體工作，指導農村各項事業的有序發展。一般來看，大學生村官到農村，農村基層政府給予其直接參與農村事務的權力，對村民開展面對面的指導和幫助，他們才能創造性地發揮優勢，促進農村基層政府工作方式的創新，保證其綜合利用現代管理方法和科技手段實現農村的善治。此外，國家要進一步向農村基層政府放權，鼓勵其由單獨治理向政府與村民自治組織合作治理轉變，將微觀、直接事務交由村民自主管理，才能保證大學生村官較高的工作熱情，創新農村工作方式。

構建新型的農村善治機制。新型的農村善治機制要在尊重大學生村官的基礎上定位好基層政府的角色，使其由權威型、統治型向市場導向型、放權型轉變，并構建以下機制：一是靈活高效的基層政府組織機制，以科學、合理、公開、效率的原則促進農村基層政府變革結構；二是勤政廉潔的工作機制，激勵農村政府公務人員的工作熱情；三是政府與村民的互動機制，發揮村民自治的優勢，擴大基層民主政權；四是農村突發事件預警機制，防止農村惡性事件的蔓延和危害，做到機構協調合理、人員素質提高、辦事公開透明、危機有效防治，實現農村基層政府的科學化、規范化和現代化。大學生村官要在這些機制運行中發揮參謀咨詢作用，參與協商和探討農村事務，才能將具體工作落到實處[7]。

提高農村基層政府的工作效率。農村基層政府工作效率低下、辦事拖拉、不負責任、法治化建設落后的問題嚴重制約了農村發展，大學生村官到農村工作必然會帶來城市快節奏的工作生活方式和先進的技術，對改變農村工作現狀有積極的影響?？梢栽诖髮W生村官的示范帶動下盡快搭建信息網絡平臺，宣傳和普及網絡知識，逐步實行網上辦公、簡化辦事程序、公開辦事內容，實現信息資源的整合和共享，還要注意雙向溝通與信息的及時反饋。由大學生村官參與制定有效的績效考評系統，定期對基層政府工作人員服務態度、工作效率、創新能力等方面進行綜合考評，督促基層政府工作人員牢固樹立“為人民服務”的觀念和“公仆”意識，提高工作效率和素質。

完善村務法治建設。善治還要求深入推行法治化建設，針對當前農民法治觀念不強，基層政府辦事缺乏法制觀念和程序等問題，就要讓大學生村官深入農村，發現和糾正違法和不當的問題，加強農村法制建設，營造法治化環境，構建農村基層法治化政府。除了完善《村民委員會組織法》和新的《村民自治條例》外，還要針對農村特點加強法律建設，指導農村的全面發展。同時，要大力完善農村土地流轉制度，促進農村稅費改革，將資源、環境問題以及地區差距、貧富差距、農村分配公平和農村保障等問題納入法律的軌道，實現農村區域協調發展、農民生活質量提高、農村和諧穩定的目標[8]。

大學生村官作為農村發展的重要人才保障，對農村改革和建設具有重要作用，農村基層政府一定要重視大學生村官的作用，采取必要的措施，營造良好的激勵環境鼓勵大學生村官積極開展工作，通過完善政策解除其后顧之憂，推動農村基層政府向民主、法治、責任、效益、透明、廉潔、服務的善治方向轉變，更好地服務于社會主義新農村建設。

[1]大學生村官發展研究報告[N].光明日報,2008-03-25.

[2]嚴新明.公共管理學[M].北京：科學出版社,2007:253-256.

[3]張曉峰.面向農民需要的服務型鄉鎮治理模式與新農村建設[J].哈爾濱市委黨校學報,2009,（7）.

[4]丁祥艷.社會主義新農村視域中的鄉村治理優化研究[J].求實,2009,(7).

[5]呂洪良.新農村建設與大學生村官政策[J].中州學刊,2009,（1）.

[6]韓新寶.大學生“村官”職業發展的影響因素及對策[J].河北學刊,2009,（9）.

[7]林潔.建立大學生村官工作的長效機制思考[J].理論探索,2009,（2）.

[8]張麗,韓新寶.新農村建設中“大學生村官”的作用及實現途徑[J].青島農業大學學報,2009,（6）.

F325.4

A

1002－7408（2010）04－0076-03

陜西省社會科學基金項目《大學生村官制度設計的長效機制研究》（09E048）的研究成果。

李永生（1979－），男，內蒙古包頭人，渭南師范學院管理科學系公共管理教研室主任，研究方向：政府治理研究。

[責任編輯:王潤秋]