我國政府績效評估指標體系構建的新趨向與新要求

閆娟

（上海理工大學管理學院，上海200093)

我國政府績效評估指標體系構建的新趨向與新要求

閆娟

（上海理工大學管理學院，上海200093)

近年來，我國政界與學界圍繞政府績效評估指標體系的構建進行了多方面的探索與研究。對我國政府績效評估指標體系構建的新趨向與新要求可著重從以下幾方面作一簡單歸納總結與展望：其一，基于科學發展觀的要求，充分體現政府績效評估指標體系的科學性和全面性；其二，樹立“公眾為本”的績效評估觀，強化政府績效評估指標體系構建中的公眾參與：其三，注重“四大結合”，不斷改進政府績效評估指標體系設計的方法與技術。

科學發展觀；政府績效評估；指標體系構建；新趨向；新要求

當今，隨著全球化與信息化的深入發展，國家間、地區間的競爭日益激烈，同時伴隨著我國政治體制與行政體制改革實踐的不斷推進，尤其是新公共管理理論在我國的傳播與應用，國內政界與學界開始關注政府績效的改善與評估并積極借鑒西方發達國家的一些成功經驗，開展我國政府績效評估的理論研究和實踐活動，努力建設績效型政府。而政府績效評估的核心問題和關鍵前提就是政府績效評估指標體系的構建，其構建的科學與否直接關系到評估的有效性、準確性和評估本身的價值取向，對政府工作也具有強烈的行為引導功能。[1]近年來，國內圍繞政府績效評估指標體系的構建進行了多方面的探索與研究，主要集中于兩方面：一是構建的方法和技術；二是構建的內容。這些探索與研究既反映了指標體系構建者不同的視角和價值取向，也體現了諸多共性，表明我國政府績效評估指標體系正逐步走向科學化、系統化、全面化和具體化。通過對當前國內外關于政府績效評估指標體系構建實踐活動和文獻資料的回顧與分析，本文嘗試對我國政府績效評估指標體系構建的新趨向與新要求作一簡單歸納總結與展望。

一、基于科學發展觀的要求，充分體現政府績效評估指標體系的科學性和全面性

改革開放以來，隨著我國把工作重點轉向以經濟建設為中心，“以經濟為中心，甚至是‘唯G D P是尊’”、“重顯性指標、短期指標，輕潛性指標、長遠指標”的傳統發展觀視域下的政府績效評估理念與評估模式曾長期居于我國政府績效評估領域的主導地位，也從根本上決定了我國政府績效評估指標體系構建的價值導向。如今，我們的經濟是上去了，但同時也為此付出了沉重的代價，政府工作中“片面追求經濟高增長”、“急功近利，盲目投資，甚至是大搞華而不實、勞民傷財的‘形象工程’和‘政績工程”’、“忽視社會管理和公共服務”、忽視環境保護”、“忽視社會公平”、“忽視人民生活”等問題日益嚴重，由此導致人與自然的矛盾、人與人的矛盾、人與社會的矛盾不斷加劇，同時也對政府職能的轉變和能力的提升帶來了負面影響。而這些問題和矛盾，追根尋源無非是發展觀和政績觀出了問題，是政府績效評估指標體系這個“風向標”出了問題。因此，要想從根本上解決這些問題和矛盾，就必須徹底轉變傳統發展觀視域下那種錯誤的發展觀和政績觀，尤其是要在科學發展觀的統領下，重構政府績效評估指標體系，以引導各級政府及領導干部樹立科學的發展觀和正確的政績觀。

對此，黨中央也及時提出了科學發展觀即“堅持以人為本，樹立全面、協調、可持續的發展觀，促進經濟社會和人的全面發展”，尤其提出要“建設生態文明”、要“加快推進以改善民生為重點的社會建設”等，對生態環境及民生等的重視上升到了一個新的戰略高度，這為重構我國政府績效評估指標體系提供了機遇，也提出了要求。一方面，科學發展觀要求各級政府及領導干部要樹立新的正確的政績觀，要求政府工作要經得起實踐、群眾和歷史的檢驗，這為當前政府績效評估指標體系的構建提供了科學的依據和明確的價值判斷標準，也對政府工作起到積極的導向或推動作用；另一方面，如何將科學發展觀的原則要求變成具有實際可操作性的科學、系統、全面和具體的政府績效評估指標體系，強化各級政府及領導干部基于科學發展觀視域的績效意識，將科學發展觀真正落到實處以引導政府管理和創新，也是當前亟待研究和解決的一個問題。

近年來，我國諸多專家學者也圍繞如何構建新形勢下基于科學發展觀要求的政府績效評估指標體系進行了積極而努力的探索，取得了顯著成果。雖然視角不同，表述各異，所包含的具體范圍也有所差別，但基本都涵蓋了經濟發展、政治民主、社會穩定、公共服務、環境保護、人民生活等方面，充分體現了由單一的經濟績效評估轉變為以科學發展觀為指導的全面的多元綜合指標評估的趨向和要求[3]，也體現了對潛性指標和長遠指標的重視。與此同時，我國各級政府也按照黨中央的指示并根據自身實際情況積極探索，并不斷開拓創新，紛紛出臺體現科學發展觀要求的政府績效評估指標體系，尤其是把環保、民生等納入干部考核指標體系且放在了更加突出的位置，從偏重經濟建設考核向注重經濟、政治、文化、社會、生態等全面考核轉變，以引導各級政府及領導干部樹立科學的發展觀和正確的政績觀。無疑，這將對更加全面、客觀、科學地衡量政府工作、考核干部具有舉足輕重的關鍵作用，并將會不斷激發各級干部貫徹落實科學發展觀的積極性和主動性。

二、樹立“公眾為本”的績效評估觀，強化政府績效評估指標體系構建中的公眾參與

過去相當長一段時期，我國有些政府部門和公共管理者在履行公共管理與服務職能時，其價值取向不是“民本位”，而是“官本位”和“政府本位”，由此致使實際工作中的官僚主義、形式主義日益嚴重，“形象工程”、“政績工程”屢禁不絕且愈演愈烈，背離了執政為民理念，阻礙了政府績效提升。而且，我國傳統的政府績效評估基本上采用內部評估模式，即上級政府評估下級政府，或政府部門間相互評估”。這種評估容易導致評估結果失真，遮丑護短，缺乏公允性，這也是政府“內部性”的具體體現。

近年來，伴隨著以公共服務為價值取向的政府管理職能變革逐步演進成為不可逆轉的世界潮流，新公共管理理論所主張的“服務及顧客導向”理念及新公共服務理論所倡導的民主、責任和服務”理念，逐漸滲透于我國公共管理活動之中，成為構建“服務型政府”的核心指導思想，也為我們提供了一個認識政府績效評估的新視角，對我國政府績效評估的理論研究和實踐操作有著重要的啟發和借鑒意義。政府部門不僅要對上級負責，更重要的是要對公眾負責，形成上級自上而下的監督和公眾自下而上的監督相結合的績效推動機制，強化政府部門的服務意識，且將公民滿意度作為衡量政府工作的最終標準。盡管大部分公眾確實不具備政府績效評估的專業知識，但作為政府行政行為的具體感受者，對政府工作績效最有發言權；而且，公眾對政府工作過程和結果的評估并使之透明化和公開化，有助于增強政府與公眾的良好溝通，及時發現政府工作中的問題，從而促進政府有針對性地改進工作、提高績效，增強公眾對政府的信任度；同時，這也有利于密切政府與群眾的血肉關系，也有利于提高廣大民眾的參政水平，從這個意義上說，它既是加快政治文明建設的一個重要標志，也是和諧社會建設的一種重要途徑。因而，新時期，我們要確立以公眾為本的績效觀念，強化政府績效評估指標體系構建中的公眾參與，增強公眾評估主體地位，這也是科學發展觀的具體體現和要求。[2]

當前，隨著我國政府改革進程的深入特別是建設“服務型政府”及政府績效評估的積極推進，我國各級地方政府也開始積極借鑒西方發達國家政府績效評估的理論研究成果和成功實踐經驗，注重公眾對政府的評估(主要包括社會公眾和獨立的第三方評估機構的評估)，探尋政府績效外部評估模式。如今，公眾對于評議政府已不陌生，對政府的工作能力及工作作風等進行評議已成為公眾的一項權利，公眾滿意度指標已成為政府績效評估指標體系的重要組成部分。一些地方政府在構建政府績效評估指標體系時，也比較尊重民意，特別是對一些公眾十分關心的公共服務、民生等方面逐漸強化公眾參與評估指標和標準的設計過程。中組部曾下發的《體現科學發展觀要求的地方黨政領導班子和領導干部綜合考核評價試行辦法》也明確提出，干部考核要引入民意調查。十七大報告也強調，擴大干部工作民主，增強民主推薦、民主測評的科學性和真實性。

然而，從目前的現實狀況來看，我國政府績效評估尤其是其指標體系構建中的公眾參與雖有所加強但仍顯不足，公眾參與機制尚處于初創期或不成熟期，且存在諸多障礙與問題，如：相當多的政府部門和公共管理者在某種程度上還存在著“官本位”和“政府本位”的思想觀念，推行公眾參與的積極性和誠信度不夠；公眾參與機制設計上缺乏科學性和規范性，加之可操作性的配套措施不強，使一些參與制度大多只是停留在空泛的原則上而難以被具體實施；第三方評估機構的“自立性不強、自治程度較低”使其沒有能很好地發揮其作為重要社會參與主體的作用，同時也使社會公眾的參與失去了重要的組織依托和實現途徑；社會公眾參與政治生活及政府管理的積極性不高，或可說是缺乏參與意識甚至政治冷漠，且參與能力也不強，對整個公眾參與機制的信任度也很低，這已成為中國政治民主化進程中的一個嚴重障礙，也是政府績效評估順利有效推行的重要阻礙因素。[3]

總之，樹立“公眾為本”的績效評估觀，強化政府績效評估指標體系構建中的公眾參與，已是我國政府績效評估指標體系構建的一個新趨向與新要求。這就要求政府要極力培育和擴大公眾權力，調動公眾的參與積極性，增強公眾的參與能力；而且，關鍵要看如何細化與落實，尤其是要通過精心的制度設計與安排切實落實公眾的知情權、參與權、表達權和監督權，這將是一個長期探索的過程。

三、注重“四大結合”，不斷改進政府績效評估指標體系設計的方法與技術

1．定性指標與定量指標相結合。一個科學、完整的績效評估指標體系，應該是定性指標和定量指標相結合。一方面，政府部門在進行公共管理、提供公共服務時，管理目標相對復雜，公共產品具有產品形態特殊、價格缺失和要素獨特的特點，使得相當一部分管理與服務績效難以簡單計量，只能用定性的方式加以確定與描述。另一方面，為了提高政府管理過程的科學化和規范化水平、實現績效標準的剛性化，政府績效目標的設定與指標體系的構建也要強調定量化的重要性。但同時，我們也要看到且必須提及的一點是，近年來政府績效評估中產生了“過于強調量化”、“單純追求量化”及“為了量化而量化”的偏差，引發了政府行為的錯誤導向，甚至出現了屢禁不止的“政績工程”、“形象工程”、“數字工程”等現象，不僅使政府績效評估流于形式，還勞民傷財，使政府失信于民，嚴重影響了政民關系。因而，為了科學、完整地反映政府績效，定性指標與定量指標的結合是非常必要和重要的，且關鍵是要找到和落實定性指標和定量指標各自適合的考核點，以保證其可操作性。

2.過程指標與結果指標相結合。進入到信息化社會和知識經濟時代以后，政府面臨著復雜多變的環境，關注過程、鐵板一塊”的規范化管理日益成為瓶頸。于是，近年來西方國家政府績效評估紛紛引入“績效契約”的形式，甚至提出放松管制”、“彈性管理”，績效評估更加側重于“結果導向”。在西方國家“結果導向”理念的支撐下，針對我國政府部門長期以來重辦事過程、輕辦事效果的現象，我國當今的政府績效評估實踐也強調重視實際業績和工作效果。當然，理論上講，這種“結果導向”的績效評估對于提高政府工作績效、促進績效預算起到改進公共資源配置效率的作用以及避免政府因過于關注過程與投入而產生的勞民擾民現象，無疑具有積極的意義。但就我國目前的政府績效評估實踐看，某些地方政府績效評估對“結果導向”的理解和運用也出現了“過于重視結果”甚或“只考核結果而不考核過程”的偏差，致使一些地方政府“為達目的不擇手段”，甚至為取得所謂“政績”而違法行政，損害行政相對人的利益、損害公共利益。

因而，為了校正這種偏差，在設計政府績效評估指標體系時，在強調政府實際業績和工作效果的同時，還要重視政府的工作內容、工作流程、工作方式、工作作風及其改進狀況等，即綜合運用過程指標和結果指標。其一，績效評估本身是重視結果的，但是工作過程的質量直接影響到工作結果的質量，政府績效的提高必須通過工作的改進來保障，且從某種意義上講，績效評估的根本目的也就是為了促進政府工作的改進，因而政府績效評估往往是既評績效結果也評工作改進的過程，像歐盟的政府績效評估通用框架就是一個很好的范例(該通用評估框架包含政府工作改進和績效結果兩部分)。其二，政府部門的很多工作處于整個工作鏈的中間狀態，不具有終端產品的意義，這也決定了政府績效要以結果為導向，同時也需要用過程來反映。其三，與西方國家在政府組織職能、工作流程以及崗位職責等方面的規定較為健全和完善相比，我國政府管理的規范化程度還不夠高，這就要求我國政府績效評估要體現既重結果、又重過程的原則，且要通過績效評估來促使我國政府組織職能和崗位職責的清晰界定及業務流程的再造和規范?？傊?，注重結果并不是不關注過程和規則，而是要在基本的規制下，充分調動組織和員工在績效創造過程中的積極性和創造性。[4]

3．共性與個性相結合。長期以來，我國政府績效評估活動基本上處于一種各地、各部門的自發狀態，實踐中存在一定盲目性，缺乏相應的法律保障，也沒有形成統一化、標準化的政府績效評估制度和規范，至于指標體系的統一化、標準化，更是無從談起。而且，指標體系方面的術語使用也顯得較為混亂，沒有對相關概念術語的統一界定。這勢必會影響到評估的科學性和可比性，不利于進行部門或地區間的比較評估，不利于政府績效評估激勵機制和長效機制的建立。于是，近年來，又有些專家學者傾向于從政府職能定位或作業出發，試圖構建一套系統、全面且具普適性的政府績效評估指標體系。當然，這種努力的出發點是好的，其探索也具有一定的積極意義，但我們也要看到，不同地方、不同部門所面臨的具體環境會不同，也會具有不同的政府績效基礎、不同的職能重點、不同的工作過程與方法、不同的發展特色等，而這顯然會使得一套“通用”的指標體系缺乏實際可操作性和科學性，也不能體現評估的公平性。

那么，這是否意味著公平性和可比性本身就是一對無法兩全的矛盾體呢?當然，答案是否定的。但由此我們也可見，既要體現評估的公平性，又要體現評估的可比性，已成為當今我國政府績效評估中一個難以解決的復雜問題，同時也是一個必須解決的迫切而重要的問題。如今，諸多專家學者也都對此進行努力探索，試圖通過綜合運用共性指標和個性指標及對指標權重的設計與調整來尋求一個“兩全其美”的設計方案，體現評估的公平性與可比性。[4]不過，究竟如何實現共性與個性的有機結合，還有待繼續研究與探索。

4.自上而下與自下而上相結合。作為單一制國家，我國在構建政府績效評估指標體系時，無疑要首先考慮國家的發展規劃及中央政府對地方政府的施政要求；但另一方面，我國地域廣闊，且各地情況各異，又決定了我國政府績效評估指標體系的構建同時也要依據各地的具體實際而區別對待、因地制宜，且同時要體現“公眾本位”的價值理念。正因如此，我國需要建立與完善自上而下與自下而上相結合的政府績效評估指標體系生成機制。

但長期以來，在高度集權的政治結構下，我國形成了自上而下壓力型績效傳輸體制，即上級政府擬定各項經濟和社會管理目標，并自上而下將目標進行層層分解，同時生成相應的政府績效評估指標體系，再根據完成情況對下級政府實施獎懲。事實證明，這種自上而下的指標構建方式導致了政府績效評估中的價值嚴重扭曲，評估指標與其代表的公共利益之間也產生了一種人為的“誤差”。比如，一方面，“公眾本位”被“政府本位”所取代，公共利益導向發生偏差且易于被模糊，公眾滿意度也未能凸現；另一方面，地方政府陷于一種疲于奔命應付“上級評估”的境地且絲毫不敢怠慢，致使政府行為短期化，好大喜功，追求“片面政績”、“數字政績”甚或“虛假政績”，這顯然違背了現代績效型政府所應遵循的辦實事、務實效、求實績的正確政績觀，也必然會扼制地方的資源稟賦、壓制地方創新的積極性，從而嚴重阻礙地方經濟和社會的發展，所取得的“政績”也不可能經得起群眾、實踐和歷史的檢驗。[2]

因而，當前我國政府績效評估指標體系構建中需要加強的是自下而上這一部分。自下而上的指標構建方式主要表現在政府的發展規劃及績效指標要有良好的公眾參與和下級參與基礎，使其更加體現公眾的意愿和需求、更加貼近實際、更加符合各地的實際情況。唯此，才能真正發揮政府績效評估的激勵性與改善性功能。這就要求各級地方政府的績效評估指標體系在做到與中央的法律和政策相銜接的同時，還必須與其自身的使命和長期戰略有機結合并將其作為績效評估指標體系構建的前提和價值判斷標準。至于如何使政府績效評估指標具有良好的公眾參與基礎，已于上述“二、”中論之，在此不再贅述。

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[3]閆娟．論我國政府績效管理制度基礎之構建[J].理論導刊，2008,(4).

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[6]崔述強．中國地方政府績效評估指標體系探討[J]．統計研究，2006,(3).

[7]王良健，侯文力．地方政府績效評估指標體系及評估方法研究[J]．2005,(4).

[8]錢德春,黃孟州．加入世貿組織后我國政府績效評估指標體系的構建[J].成都行政學院學報,2005,(4).

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[10]范柏乃．政府績效評估理論與實務[M]．北京：人民出版社，2005.

[11]彭國甫．應用層次分析法確定政府績效評估指標權重研究[J]．中國軟科學，2004,(6).

[12]倪星,李曉慶．試論政府績效評估的價值標準與指標體系[J]．科技進步與對策，2004,(9).

[責任編輯:王潤秋]

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1002-7408（2010）07-0008-04

閆娟(1979-),女,安徽亳州人，上海理工大學管理學院教師，主要研究方向為公共管理。