前瞻型政府：理論基礎、內涵與特征

周定財

（徐州師范大學管理學院，江蘇徐州221009）

前瞻型政府：理論基礎、內涵與特征

周定財

（徐州師范大學管理學院，江蘇徐州221009）

前瞻型政府是在前饋控制理論、行政生態學理論特別是新公共管理理論基礎上提出的概念。前瞻型政府與回應型政府二者并不矛盾，它在以民為本理念的指導下，以科學預測并有效解決公共問題為責任，具有自覺、穩定、有效的預防、預警和預控機制，以及創造性地解決問題的前瞻能力，體現出責任取向、為民服務、及時反應、不斷創新的基本特征。

前瞻型政府；前瞻性；政府模式

前瞻，即預見、預測或高瞻遠矚，是所有社會形態及其政府運作模式下，政府管理公共事務、治理公共危機、維護公眾利益的基本方式。當今社會，經濟乃至整個社會生活的市場化、信息化、全球化，對政府治理模式、治理過程、治理效果提出了更高的要求。著眼于改善公共危機治理，提高政府前瞻能力，有必要研究和把握前瞻型政府的理論基礎、內涵和特征。

一、前瞻型政府的理論基礎

對政府前瞻性問題的研究，可以追溯到現代管理學中的前饋控制理論?？刂剖乾F代管理的一項重要職能。一般管理理論的創始人、法國著名管理學家亨利·法約爾（H e n r y F a y o l）認為：“管理，就是實行計劃、組織、指揮、協調和控制?！盵1]7所謂前饋控制，也稱為預先控制或事前控制，是一種建立在科學預測基礎上的面向未來的控制方式，其關鍵是在問題出現的臨界點之前就發現問題，提前采取糾偏措施，從而防止和避免問題的發生。前饋控制不同于現場控制和反饋控制?，F場控制即“事中控制”。反饋控制則是面對結果的“事后控制”，其特點是被動，并且損失一旦形成則無可挽回。而前饋控制是面對原因的“事前控制”，是一種“不使事情發生”的思路。前饋控制彌補了反饋控制的局限性，其優點很多，一是可以避免反饋控制的“控前損失”，二是可以避免反饋控制的“時滯”缺陷，三是控制起來比較容易?，F代社會的快速運行和高風險性使單純依靠反饋控制的管理難以奏效，所以政府管理系統的前饋控制能力如何，將是衡量其維護社會穩定本領的根本標志。

20世紀50年代后，由于人口劇增、環境惡化、能源緊張、資源破壞等環境問題的加深，喚起了人們對生態環境問題的普遍關注和高度重視，一門專門研究政府行政環境的學科——行政生態學（a d m i n i s t r a t i v e e c o l o g y）便應運而生。行政生態學理論認為，行政管理在行政環境中產生和發展，必須與行政環境相適應，并隨著行政環境的變化而變化、發展而發展。該理論告訴我們，隨著行政生態環境的變化，一個只具回應性的政府已經不能適應當代政府治道變革的要求。人們對政府的期望越來越高，不僅要求政府具有良好的回應能力，更重要的是要具有批判性思考能力、戰略思維能力和前瞻預測能力，以保障他們免受公共社會問題帶來的生命財產損失。

20世紀后期的新公共管理運動將政府前瞻性問題研究推向了歷史前臺。新公共管理運動代表之一的改革政府理論在政府再造的十項原則中明確提出，政府改革的目標是：有預見性的政府，預防而不是治療。政府就像是一艘龐大的遠洋班輪，所有昂貴的東西都堆放在甲板上，為了保護甲板上的昂貴東西，危機的預警在政府危機管理中是十分必要的。在奧斯本（D a v i d O s b o r n）看來，具有企業家精神的政府應該著眼于以預防為主，而不是通過事后服務來挽回損失；應該是有前瞻性的政府，而前瞻型政府應該集中精力做好“兩件根本性的事情。它們使用少量錢預防，而不是花大量錢治療；它們在作出決定時，盡一切可能考慮到未來?！盵2]205

古人云：“凡事預則立，不預則廢”（《禮記·中庸》），“人無遠慮，必有近憂”（《論語·衛靈公》）。在現代社會，凡人為之事，更是預則立，不預則廢；思慮不遠，近憂難纏?？傊?，無論是現代管理學理論、行政生態學理論和新公共管理理論，還是中國古代的傳統思想，都有一個重要共識：政府作為現代社會的管理者和公眾利益的代表者，應創造機會或條件，積極回應社會大眾的訴求，而更為重要的是，應從人民的利益和社會的意愿出發，準確把握事物發展趨勢，有效預測公共危機事件，洞識先機，高瞻遠矚，以前瞻主動的態度研究問題并解決問題。前饋控制理論、行政生態學理論和新公共管理理論，是研究前瞻型政府問題的理論指導。

二、前瞻型政府的內涵

迄今為止，在中國學術界，尚無對前瞻型政府內涵的權威界定，專門的研究文獻較少。盡管有學者提出了“前瞻型政府”的概念，有的還以應對災難和具體事件為例進行了分析，但還存在明顯不足。首先，已經提出的“前瞻型政府”的概念不系統、不明確，過于籠統；其次，近年來，包括從政府公共危機治理、應對災難、行政問責制度的角度，對前瞻型政府問題所進行的研究，尚未從體制建構的角度來闡述體現對政府自覺、穩定、有效地預見危機事件的前瞻型政府的內涵，有著明顯的視角局限。認真梳理中外學者對前瞻性行政、政府前瞻性、預見性政府等概念的研究成果，對準確把握前瞻型政府的內涵是必要的。

關于前瞻性行政、政府前瞻性、預見性政府等問題的研究，散見于中外學者有關公共危機治理和公共行政理論的研究中。這些研究，為科學界定前瞻型政府的內涵打下了基礎。如革命導師列寧曾指出：“我們向來都譴責，并且作為馬克思主義者也應當譴責‘過一天算一天’的策略。我們不滿足片刻的勝利，也不滿足一分鐘或一天的計劃?！盵3]8其用意就是讓人們預見未來，來規定和安排現在。洞察現代社會未來的學者托夫勒（A l v i nT o f f l e r）認為：“不去預先考慮未來的問題和機會，我們踉踉蹌蹌地從危機走向危機?！盵4]45-49國內學術界也有不少學者提出政府前瞻性的問題，如張成福教授在闡述新公共管理的主張時指出：“政府治理要具有前瞻性”[5]20。武玉英博士更是直接研究了前瞻性行政和建設前瞻型政府的問題[6]。張康之教授在論述服務型政府這種更好、更高形態的政府模式時認為，服務型政府是“超越了回應性的前瞻性政府”[7]13。此外，論述政府前瞻性（或預見性）的學術成果還有胡稅根，翁列恩的《預見性政府治理與社會突發事件的預警機制》、江永清的《從回應性政府走向預見性政府：論政府災難預防政府的多維矯正》、田星亮的《政府預見力探析——以“三鹿奶粉事件”為例》以及筆者的《前瞻型政府：公共危機治理的政府模式選擇》。而研究政府前瞻性的最直接的啟發來自吳瓊恩教授，他指出，公共行政的內涵相當豐富，并指出界定公共行政的三個途徑：一是從效率的角度來界定公共行政，這是以威爾遜、古德諾、韋伯、懷特、古利克、西蒙等為代表的主流行政學理解公共行政的基本角度；二是從“回應力”的角度來看待公共行政，他強調公共行政的公共性，亦即公共行政滿足公眾和社會的需求；三是強調前瞻性，以全中燮為代表，他要求公共行政不僅要有效率和回應力，更要具備“推動社會變遷，主導政治、經濟、文化發展的能力”[8]43。依據吳瓊恩教授的解釋，前瞻性的涵義大抵相當于戰略規劃的能力，或者加上規劃者本人具有的“前瞻性的思考傾向”[8]43-47。

由此可見，前瞻型政府的內涵要素至少應該包括：前瞻型政府的價值理念；前瞻型政府的基本責任；前瞻型政府的核心職能；前瞻型政府與公民、社會之間的關系，等等。筆者認為，所謂前瞻型政府，就是在以民為本理念的指導下，以解決公共問題、社會問題為責任，以為民服務為宗旨，以科學預測和有效預防為核心職能，具有有效治理公共危機的前瞻能力的現代政府。[9]13這就是說，前瞻型政府要求政府前瞻性地解決問題，主動地處理前景無法準確預測的事件，而不是等待社會問題出現以后再加以回應，這顯然是對現代政府提出的更高的要求。

應當指出的是，政府前瞻性與回應性之間并不是矛盾的，它們之間的差別只在于：回應性的政府是被動地等待回應社會要求和解決問題，只有當問題出現了或被發現了，才會采取應對措施。在許多情況下，社會問題往往并不能及時地引發政府的回應。比如，從政策制定的過程來看，社會問題需要轉化為政策問題，才能進入政策過程。事實上，許許多多社會問題是不能轉化為政策問題的，因而也就無法進入政策過程，也就無法得到政府的回應。而前瞻性的政府則創造性地發現問題和解決問題，甚至在社會問題尚未出現的時候，就已經創造性地解決了。顯然，當政府能夠創造性地發現問題和解決問題的時候，回應性已在其中了。這就是說，政府前瞻性和回應性兩者緊密聯系，不可分割，在價值歸屬上是一致的，都著眼于政府公共服務能力與質量的提升。因此，當前的行政學研究，在把兩個概念進行區分的前提下，應盡可能把二者統一起來，一方面需要在改進和完善政府的回應性方面繼續努力，另一方面又需要自覺地去探討前瞻型政府的建構問題。

三、前瞻型政府的基本特征

研究前瞻型政府的基本特征，實際上是在前瞻型政府的理論基礎之上，對其內涵的進一步解讀。前瞻型政府要體現以民為本的理念，具有自覺、穩定、有效的預防、預警和預控機制，以及創造性地解決問題的前瞻能力，就必須體現責任取向、為民服務、及時反應、不斷創新的特征或屬性。

1.以民為本。所謂“以民為本”，就是政府的行政活動以實現最廣大人民的根本利益為出發點，全面彰顯政府的人性關懷和人文關懷，以實現經濟社會和人的全面發展為基本目標?！罢菍儆诠竦?，應將公民置于首位?！盵10]21而只有堅持以民為本的政府，才能建立起優良的政民關系。實際上，早在20世紀30年代，迪莫克（M.D i m o c k）等行政學者就建議，“顧客滿意標準在政府運作中的運用應當與企業中的運用一樣廣泛開展”[11]28。這可視為政府須“以民為本”的政治學和行政學的初步表達。人民信任政府、委托政府管理公共事務，其中一條就是希望政府能夠預測、預防和及時處理各種公共的社會問題，保證人民有一個安全可靠、公平舒適的社會環境。前瞻型政府正是從人民的利益和社會的意愿出發，積極回應社會大眾的訴求，準確把握事物發展趨勢，有效預測公共危機事件，洞識先機，高瞻遠矚，以前瞻主動的態度研究問題，制訂出危機治理的戰略發展規劃，解決相關問題?？傊?，前瞻型政府的核心就在于，它對社會需求和主觀價值予以同樣的關注，以積極進取的態度去接受環境的影響并形塑和改變環境，在創造環境的行動中去實現公眾的利益。

2.責任取向。弗雷德里克·莫舍（F r e d e r i c kC.M o s h e r）曾說過：“在公共行政和私人部門行政的所有詞匯中，責任一詞是最為重要的?！盵12]62前瞻型政府首先應該是責任政府，表現為政府的一種責任性（a c c o u n t a b i l i t y），強調政府公務員及管理機構由于其擔任的職務，必須履行一定的職責和義務，即從為民負責的角度科學預測可能出現的社會問題。列寧曾指出：“神奇的預言是神話，科學的預言卻是事實?！盵13]576政府的前瞻性是謀劃未來、搶占先機的需要，是防患未然、規避風險的需要，更是治理危機、為民負責的需要。在前瞻型政府條件下，政府的責任有三個基本方面：政府能科學預測可能發生的公共問題或積極主動地發現即將出現的社會問題；政府組織及其公務員忠實履行其在整個社會的職責和義務，力爭社會問題不出現、出現時預見性地提出相應對策，同時將問題出現給民眾帶來的損失降到最低；沒有、不適當或不正確地對即將發生的社會問題作出科學預測，即為失職，需要承擔相應的法律后果。為此必須建立與前瞻型政府相適應的前瞻性行政問責制度。

3.為民服務。以民為本、責任取向的邏輯結果，是對前瞻型政府須以服務為導向的要求。羅伯特·登哈特（R o b e r t B.D e n h a r d t）指出，公共行政的核心問題是，“一方面，政府機構要求在進行服務時要保持最高的效率；另一方面，公共組織是為公共利益而運作，必須反映服務對象的需求及愿望”[14]9。戴維·羅森布魯姆（D a v i dH.R o s e n b l o o m）也指出，政府作為現代社會的管理者和公民利益的代表者，應該始終履行“為整個社會或者社會的局部提供所需的管制與服務功能”[11]6。只有建設前瞻型政府，才能真正做到為人民服務。因此，構建前瞻型政府是建設服務型政府總目標中的一個子目標，前瞻型政府治理模式和運行機制的建立，可以使政府更好地實現其服務職能，有助于政府服務能力和質量的提升，是建設服務型政府的重要基礎和基本條件。只有崇尚為民服務的政府，才能體現以民為本的要求，更為負責、有效地解決各類公共社會問題，實現公共利益，才能成為前瞻型政府。

4.及時反應。如前所述，政府的“回應性”寓于前瞻性之中，前瞻型政府必須首先具有及時反應的特征。這種反應，既包括問題出現之前的預防和發現，也包括問題出現之時采取的預見性的措施?！胺阑加谖慈弧薄拔从昃I繆”應該成為政府及其工作人員的基本價值理念，因為只要預防措施得力，任何問題都是可以預防的。同時，任何問題的出現都不是偶然的，有它出現的前兆或現象，政府及其工作人員應具有一種政治敏銳性和透過現象看本質的洞察力，以便及早發現問題，采取措施。問題出現以后的反應則包括政府及其工作人員迅速采取措施，及時、有效防止問題的蔓延和擴大，并啟動政府部門間的信息共享機制和部門聯動機制，盡可能用較小的代價解決問題。這種反應效果的判斷標準，一是快速，即在反應的有效期內，以盡可能短的時間妥善解決相關問題；二是有效，即方向有效（政府解決問題的基本方向符合公共利益的實現方向）、內容有效（政府解決問題的內容符合民眾的基本價值需求）、力度有效（政府采取的措施得力）、時間有效（政府在問題要求的時間段內準確反應民眾訴求）等。

5.不斷創新?！叭祟愑肋h不可能找到將人類社會變成天堂的辦法，只有無休止的嘗試和失敗才能取得不斷的進步?！鼻罢靶驼挥胁粩嗤晟坪蜕朴趧撔?，才能保證自身的前瞻性和前衛性，提高自身預測公共問題的能力和為民服務的水平。在公民的民主意識和主體意識不斷提高、對公共產品和服務要求越來越高的情況下，政府需要不斷加強自身的管理和建設，對政府部門進行創造性的改革，樹立創新意識，培養創新思維，營造創新氛圍，集聚創新要素，提高創新能力，激發管理活力?？傊?，前瞻型政府應該是不斷探索政府體制運轉的新方法、新模式，不斷創新管理方式，完善政府自身組織結構，以適應新環境變化的開拓創新的政府。

四、結語

前瞻性是現代政府必備的戰略能力，但是從回應型政府走向前瞻型政府卻是一個尚待跨越的過程。這是因為，一個政府的前瞻能力與這個國家的經濟實力有很大關系，沒有強大的經濟實力做支撐，能及時回應就已經很困難，而做到具有戰略前瞻性需要更高的智慧和勇氣。需要指出的是，前瞻型政府的建設是一個長遠的目標，我們可以先集中探討建設前瞻型政府的可能性，再在現有的政府結構、制度前提下，研究如何提高政府的前瞻性問題，在一切可以通過前瞻性解決問題的地方，都積極地用前瞻性嘗試去代替回應性追求。在此基礎上，可以考慮前瞻型政府的建構問題，去研究前瞻性如何能夠作為一種普遍屬性而貫穿于政府結構、制度、運行機制等每一個方面，去探討如何根據前瞻性的要求去重塑政府的問題。與此同時，還必須認識到，在建設前瞻型政府的過程中，最重要的是要加強地方政府和基層政府的前瞻能力和政策執行力，他們的前瞻性和回應性更直接、更具體地決定公眾的利益。

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[責任編輯∶王潤秋]

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A

1002-7408（2010）07-0086-03

國家社科基金重大項目“地方服務型政府建構路徑與對策研究”（09&Z D 063）的階段性成果。

周定財（1979-），男，湖北襄樊人，徐州師范大學講師，行政管理碩士，研究方向：行政改革與政府創新。