用制度建設推進高校領導班子民主化進程

潘文靜，楊濤，朱曉渭

（1.中共陜西省委組織部，西安710054；2.安康學院，陜西安康725000）

用制度建設推進高校領導班子民主化進程

潘文靜1，楊濤2，朱曉渭1

（1.中共陜西省委組織部，西安710054；2.安康學院，陜西安康725000）

我國高校領導班子的領導體制架構是黨委領導下的校長負責制。高校內部領導體制的變化，始終圍繞著以權責分配與承擔為中心而上下波動，其實質是如何劃分校長和黨委書記間的權力和職責。高校內部四種權力縱橫交錯導致各種權力之間界限模糊。應當通過建立議事決策制度、組織運行制度、評價監督制度、實施保障制度等配套制度體系，推進高校領導班子民主化進程。

高校領導班子；領導體制；民主運行機制；制度建設

我國現行高校領導班子的體制架構是黨委領導下的校長負責制。這種體制架構將黨的領導同我國高等教育法規定的行政首長（法定代表人）負責制有機地結合，在實踐運行中取得了良好效果，為我國高等教育的發展提供了有力的組織保障。在肯定成績的同時，我們也應看到，在高校民主建設體制架構的決策、運行、評價等環節尚存在一些真空地帶，應該通過制度設計使各項工作有章可循，將權力制衡和權力監督問題進一步處理好；學校教學、科研、師資等重大事項要上黨委會的規定中何謂“重大事項”尚需界定；在議事決策制度、組織運行制度、評價監督制度、實施保障制度等一系列民主運行的配套制度體系中，也有許多需要完善的地方。

一、我國高校內部領導體制演進及特點分析

對我國高等學校民主管理及其運行機制的研究開始于上世紀80年代末期。葉裕森（1987）從當時高校管理科學化的角度，提出在高校管理權限上，要注意解決“縱向放權”和學校內部的“橫向分權”的問題。[1]90年代上半期，高校民主管理的研究處于相對沉寂階段，90年代下半期又受到學者的關注，其關注點主要集中在落實教職工代表大會的民主監督與民主管理職能、增強教職工的民主參與意識(劉斌1999)，[2]以及我國高等學校實現決策民主化與科學化的途徑上（許歡科1995）。[3]

國外高等學校內部領導體制表明：（1）一般高校都是委員會制（前蘇聯除外），校長由委員會選舉產生，校長有較高的行政和學術權威。（2）高等學校的內部領導體制表現出較強的獨立性，不因政治經濟形勢的變化大起大落。（3）校長負責制并不意味校長擁有絕對的權力，校長的權力也是受到許多限制的。（4）歷來有教授參與治校的傳統。（5）力圖使集體管理與個人負責相結合。[4]

建國以來我國公立高等學校內部領導體制經歷多次變化，從演變歷程中我們可以得知高校內部領導體制的變化是與當時的政治形勢緊密相關的，其實質是如何處理政治權力、行政權力和學術權力的關系。當今高等學校內部領導體制改革的關鍵也是處理好三者間的關系。在我國高等教育體制下，高等學校內部領導體制在不同時期有不同的表現形式，并體現出不同的特點。

建國后我國高等學校內部領導體制的演變歷程經歷了八個階段：（1）校務委員會制(1949—1950年)。新中國成立后，中央對舊中國的高等教育實行“維持原有學校，逐步加以必要的與可能的改良”的總方針。各高等學校成立校務委員會(臨時管委會)，行使管理學校的權力。校務委員會(臨時管委會)由思想進步的教職員代表組成，集體負責，民主管理學校。（2）校長負責制(1950—1956年)?！按髮W及專門學院采取校(院)長負責制。校長由中央人民政府任命，代表學?！?。校長全面領導學校工作，直接向政府負責。（3）黨委領導下的校務委員會負責制(1956—1961年)。黨的“八大”以后，新修改的黨章規定基層黨組織對本單位起領導作用，隨后高校的內部領導體制開始發生了變化。（4）黨委領導下的以校長為首的校務委員會負責制(1961—1966年)。1961年9月中共中央頒布的《教育部直屬高等學校暫行工作條例(草案)》規定：高等學校實行“黨委領導下的以校長為首的校務委員會負責制”，“校長是國家任命的學校行政負責人。對外代表學校，對內主持校務委員會和學校的經常工作”。（5）黨的一元化領導下革命委員會制(1966—1976年)。在“文革”期間，建國以來形成的高等學校管理體制、規章制度被全部否定，學校管理系統全部處于癱瘓狀態。（6）黨委領導下的校長分工負責制(1977—1985年)。1978年10月教育部發布的《全國重點高等學校暫行工作條例(試行草案)》指出：“高等學校實行黨委領導下的校長分工負責制?！薄皩W校的教學、科學研究、后勤工作中的重大問題，一定要經過黨委討論。黨委做出決定后，由校長負責組織執行?！保?）部分高校試行校長負責制(1985—1989年)。1985年5月27日頒布《中共中央關于教育體制改革的決定》?！稕Q定》頒布后，在部分高校開始進行校長負責制的試點。（8）黨委領導下的校長負責制(1989—)。從1989年至今，我國高等學校的內部領導體制實行的一直是黨委領導下的校長負責制。黨委領導下的校長負責制是我國建國以來歷次高等學校內部管理體制變革的經驗總結，與其他幾種管理體制相比，顯然，它更加強化黨委的政治核心和領導地位，校長及行政處于被領導的地位。經過前后半個多世紀的反復變化，我國高等學校內部領導體制的結構基本形成。[5]

我國高等學校內部領導體制演變的特點是：（1）我國高等學校內部領導體制的變化，始終圍繞著以權責分配與承擔為中心而上下波動，其實質是如何劃分校長和黨委書記間的權力和職責；（2）政治因素是影響我國高等學校內部領導體制的直接因素，而政策法規是其轉變的標志；（3）學術權力與行政權力的縱橫交錯是我國高等學校內部領導體制演變的核心問題；（4）隨著經濟全球化進程加深，必然帶來高等教育國際化。從內外因分析，當前我國高等學校實行黨委領導下的校長負責制是歷史的必然。

二、現行高校領導班子民主運行機制存在的主要問題及原因

鄧小平說：“我們過去發生的各種錯誤，固然與某些領導人的思想、作風有關，但是組織制度、工作制度方面的問題更重要。這些方面的制度好可以使壞人無法任意橫行，制度不好可以使好人無法充分做好事，甚至會走向反面。即使像章毛澤東同志這樣偉大的人物，也受到一些不好的制度的嚴重影響，以致對黨對國家對他個人都造成了很大的不幸?！盵6]可見，制度建設具有十分重要的理論和現實意義。

如上所述，現行高校領導班子運行機制的架構是黨委領導下的校長負責制，這種機制在運行中通常被解釋為：黨委領導、校長負責、教代會監督、專家治校。這種運行機制各主體之間是分層次的，分別形成決策層、執行層、監督層和參謀層。黨委領導是決策層，其主要職責是保證黨的方針路線政策在高校貫徹、抓好學校的思想政治工作、學校發展規劃的制定、干部的任命和管理、學校教學科研與師資隊伍等重大事項。這些職責通過黨委常委會議或黨委會、中心組學習會、黨員代表大會來實現；校長負責是執行層，其主要職責是黨委決議的執行、教學日常工作、人事管理、制度建設。這些職責通過校長辦公會議來實現；教代會是監督層，其主要職責是審議校長工作報告、參與教學管理制度制定、參與學校重大事項審議、教職工權益的維護。這些職責通過教代會來實現，教代會隸屬黨委直接領導；專家治校是參謀層，其主要職責是學校發展定位參謀、人才培養目標參謀、學科建設參謀、學術問題裁決。這些職責大多通過各種專業機構和學術機構的會議來實現。專家治校隸屬于校長負責制。

對于黨委領導下的校長負責制，我們的總體評價是：各運行層次之間的職責分工比較清晰，既體現了分工，又體現了協作。但各層次主體內部、主體之間如何良行運轉，尚有很多的真空地帶需要制度來完善。具體說，現行高校領導班子民主運行機制存在以下主要問題：

首先，黨委領導與校長負責在權力劃分上存在模糊不清現象。黨委領導是決策層，校長負責是執行層，但在現實中存在著職責交叉現象。例如，在干部的任命和管理上，干部是黨委任命的，但行政部門的大多干部和教學部門的干部的考核和管理則是校長來實施的，因為，部門的領導要向校長負責。教學部門的干部接受的是雙重領導，學科建設和師資隊伍建設黨委和校長都在抓。

其次，黨委決定的學校發展的“重大事項”的范圍界定不清。哪些事情屬于“重大事項”？沒有定論。有的學?！爸卮笫马棥钡姆秶謱挿?，而有的學?！爸卮笫马棥钡姆秶浅＊M窄。

再次，黨委領導和校長負責體制中具體決策的民主化程序規范程度不高。黨委領導和校長負責體制中，黨委書記和黨委成員的關系沒有界定清楚，議事的規則是什么？是商議后票決制，還是商議后書記定奪制？校長負責制的運行機制也一樣。

最后，教代會和專家治校的參與及監督功能被弱化。相當部分的學校將黨委領導下校長負責體制理解為單純的處理書記和校長的關系，而將教代會和專家治校的參與及監督功能弱化到忽略不計的程度。

現行高校領導班子民主運行機制中存在問題的原因在于：

一是將黨委領導中的政治領導和組織領導等同于業務領導，學校的各項工作都要黨委親自來抓；二是把黨委領導和校長負責體制中的集體領導等同于書記和校長個人的領導；三是狹義理解黨委領導下的校長負責制的涵義，忽視教代會和專家治校的參與及監督功能；四是沒有因學校的層次、規模區別對待，因校而異地確定學校發展中“重大事項”的范圍。一刀切式的對待各類高等學校，這也會引起書記和校長認識上的差異。

三、高校領導班子民主制度體系建設對策思考

針對現行高校領導班子民主運行機制中存在主要問題，應該通過加強研究，制定相應的規章制度，用制度建設推進高校領導班子民主化進程。制度建設的總體思路是：黨委領導是政治領導和組織領導；校長負責主要是實施黨委決議中的業務負責；教代會和專家治校的參與及監督主要是學校發展中“重大事項”的全程參與和監督。高校領導班子民主制度體系建設應包括：議事決策制度、組織運行制度、評價監督制度、實施保障制度。[7]

首先，建立議事決策制度。議事決策制度實質是指權力和權力相制衡的機制。例如重大事項上會時的民主集中制問題，是實行討論的基礎上的票決制，還是討論基礎上的書記一人定奪制？這里面就有一個“一把手”與各位委員之間的權力制衡問題，票決制度對“一把手”的權力進行了限制，而討論基礎上的領導定奪制，在一定程度上因缺乏制衡機制容易變為“一把手”說了算的決策。原全國人大常委會副委員長成思危在《制度保證公平》的演講中說，“一塊蛋糕讓誰來分是最公平的呢？物理學家、化學家、數學家都很難做到，而制度設計可以保證做到公平，那就是切蛋糕的人最后一個人領??！先讓別人來挑就沒有意見了，這就是制度制衡。你若把某一塊切大了，會被別人先拿走了，為了保證自己不吃虧，切蛋糕的人就會盡量做到公平?！蔽覈咝ｎI導班子在重大事項議事決策過程中，權力制衡制度還沒有建立起來，民主基礎上的票決制度將是一個值得參考的選項。同時，對學校發展中“重大事項”應作出顯示差異性的規定。

其次，建立組織運行制度。組織運行制度是執行決策的機制，具體地講是指校長負責制層次如何將黨委的決策和自己的決策再進一步細化，并付諸實施的過程。將人、財、物進行有效組織的過程。例如重要工作運行中的人事選拔制度、人事激勵制度、物品采購招標制度、校務公開制度等一系列制度就是保證組織運行的制度。

再次，建立評價監督制度。評價監督制度是指對各項決策執行績效進行評價考核和進行糾正偏差的制度。例如各種崗位目標制度考核制度、上級領導對下級領導班子的目標考核制度、紀委檢查制度、審計和決算制度、領導班子嚴判制度、規劃執行情況階段檢查制度等。

最后，建立實施保障制度。實施保障制度是指為了保障議事決策制度、組織運行制度、評價監督制度得以順利實施的各項配套制度。在保障議事決策制度實施的配套制度方面應當有：議事決策程序制度、議事決策復議制度、領導班子選拔制度、任期制度、民主生活制度、理論學習制度等。在組織運行制度實施的配套制度應當有：分工負責制度、人事管理制度、財務管理制度、采購招標制度、任職回避制度等。在保障評價監督制度實施的配套制度應當有：評議制度、督察制度、校務公開制度、領導班子問責制度、領導班子引咎辭職制度、領導班子親屬重大事項申報制度、領導班子個人財產申報制度等。

民主化建設是檢驗高校領導班子是否合格的五大標準之一。合格的高校領導班子首先應是組織健全的班子，各種組織機構完備；其次，應是政治上合格的班子，鄧小平說政治上合格就是指兩條：一是堅持社會主義道路，二是堅持黨的領導，言行上與黨中央保持高度的一致；再次，作風正派，師生信任的班子。工作中堅持原則，堅持做到公平、公正、合理；第四，制度健全的班子。各種規章制度健全。權力制衡機制是否健全、民主運行機制是否科學合理，監督評價體系是否齊備、到位；第五，合格的高校領導班子應是一個開拓進取的班子。能夠領導全校師生不斷研究新情況，解決新問題，使學校在科學發展觀理念的指導下，得到又好又快的發展。[8]

高校領導班子民主制度建設是一項系統工程。不是簡單地制定幾項制度就可以解決問題的，一定要有一系列的規章制度與之相匹配，形成一個制度鏈，并要為制度制定和實施創造良好的生態環境。高校領導班子民主制度建設既要做到“瞻前顧后”，又要做到“左顧右盼”，不能操之過急，急于求成。班子組建是否科學，班子自身的整體素質，都是影響高校領導班子民主制度建設的重要因素。在班子組建時要有一個好基礎，班子組建后要不斷加強理論學習，提高班子的理論素養、政策水平和執政能力，進而，在此基礎上逐漸摸索出一套行之有效的民主化運行機制和制衡制度。

[1]葉裕森.高等學校實行決策民主化、科學化淺議[J].中國電力教育，1987，（1）.

[2]劉斌.教代會制度是推進高校民主管理的重要途徑[J].四川師范學院學報（哲學社會科學版），1997，（4）.

[3]許歡科.試論實現高校決策民主化與科學化的途徑[J].南寧師專學報，1995，（2）.

[4]傅國良，肖龍江.新中國高校內部領導體制的演變述評—兼與國外之比較[J].教育發展研究（社科版），2006，（16）.

[5]鄭剛，孔曉東.建國以來我國高等學校內部領導體制的回顧及反思[J].現代教育科學（高教研究），2006，（2）.

[6]鄧小平.鄧小平文選（一九七五—一九八二年）[M].西安：陜西人民出版社，1983：293.

[7]陳俊鵬,秦希軍.論加強新時期高校領導班子建設[J].科技信息（學術版），2000，（8）.

[8]謝國寶.加強高校領導班子建設的思考[J].中南林業科技大學學報（社科），2007，（3）.

[責任編輯：黎峰]

G649.2

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1002-7408（2010）07-0047-03

陜西省社會科學2009年項目“如何進一步改進和完善高校黨委領導下的校長負責制的領導體制研究”（09 G 013）。

潘文靜（1953-），男，陜西長安人，中共陜西省委組織部副部長；楊濤（1964-），男，湖北十堰人，安康學院黨委書記，副教授，碩士，主要從事高等教育研究；朱曉渭（1968-）男，陜西渭南人，中共陜西省委組織部干部。