特區一體化與城市均衡化

譚剛

特區一體化與城市均衡化

譚剛

深圳市第五次黨代會是在深圳經濟特區創辦30周年這一重要節點和關鍵時刻召開的一次重大會議。黨代會通過的“努力當好科學發展排頭兵，加快建設現代化國際化先進城市”的戰略目標，對于深圳未來長期發展將會產生十分重要的指導作用。黨代會選舉產生的新一屆市委領導班子，將有力地帶領全市人民煥發激情、干事創業，再創深圳輝煌。

一、特區擴容推動了特區功能與城市空間的有機融合

從城市發展的角度來看，黨代會所提出的國際化戰略目標十分突出，不但體現了自深圳經濟特區成立以來特別是從特區向城市轉型以來的客觀發展歷程，而且又融合了提升為國家戰略框架下的城市發展定位的根本要求（如2008年底通過的《珠江三角洲地區改革發展規劃綱要》中對深圳“一區四市”的戰略定位），特別是突出了今年4月簽署的《粵港合作框架協議》等新國家戰略對包括深圳在內的珠三角核心城市的新要求（如“世界級新經濟區”、“世界級城市群”等定位明顯更高的新戰略目標），同時也與深圳歷次黨代會所明確的發展思路相銜接①，而且更為重要的是突顯了在全球城市體系和國家城市體系下深圳的主要優勢和核心競爭力。

幾乎是在深圳確立“現代化國際化先進城市”戰略新目標的同時，在深圳特區即將迎來創辦30周年之際，中央批準深圳特區擴大到全市范圍②，不但有助于根本解決長期以來存在的特區內外二元現象和城市二元結構，而且更為深圳在特區一體化和城市均衡化條件下邁向新戰略目標提供了戰略性新機遇。

回顧深圳成立以來的發展歷程，經濟特區與大都市構成了深圳特有的雙重功能：作為經濟特區，深圳率先推進改革開放，成為中國特色社會主義道路的探路者和先行者；作為大都市，深圳創造了世界工業化、城市化、現代化的一系列發展奇跡，從邊陲小鎮快速成長為具有一定規模和實力的現代化國際化新興都會。

需要關注的是，深圳的特區功能與城市功能在創立時間和適用范圍上是存有差異的。從創立時間來看，深圳先設市（1979年）而后辦經濟特區（1980年），但就發展成就而言則表現為由經濟特區到現代新興都會的發展順序，伴隨深圳經濟社會的快速發展，深圳開始加快從經濟特區向現代化都市發展；從雙重功能的空間適用范圍來看，經濟特區局限于早期劃定的地理空間之內，覆蓋范圍僅占城市面積六分之一左右，特區功能與城市空間一直未能有效重疊。這樣一來，由于特區功能與城市地理空間的分離狀態未能隨同城市經濟社會發展而有機融合，特區內外在經濟與社會發展、城市形態、法律制度等方面所形成的落差不斷加劇，結果出現日益嚴重的二元現象，其中既有屬于體制改革、制度創新所形成的特區內外一體化問題，更有屬于城市空間范圍內由于工業化、城市化進程差異而出現的城市發展不均衡問題。前者表現為在改革開放政策、制度及立法機制等方面出現的明顯區別，后者則表現為在城市公共產品建設與公共服務供給等方面所出現的顯著差距。

伴隨深圳從經濟特區日益向都會城市加速發展，在全市范圍內消除二元結構、促進特區內外一體化、實現特區功能與城市功能有機融合，便越來越成為深圳面臨的重大現實問題。從這個意義上說，在深圳市成立31年、深圳經濟特區創辦30年的重大節點上，中央批準同意深圳經濟特區范圍擴大到全市，將從根本上有效解決長期困擾深圳的特區功能與城市空間分離的難題，推動特區與城市雙重功能的有機融合，從而為深圳未來發展開啟更為廣闊的成長空間。

二、推動公共設施建設與服務均衡供給是特區擴容后的重要任務

適應特區擴容后特區功能與城市空間有機統一的發展趨勢，當前深圳應當在特區一體化和城市均衡化等多個方面加快推進。前者立足于特區功能，主要體現為原有及創新后的經濟特區體制、法律及政策、運行機制從小特區向大特區擴展和覆蓋，實現特區體制機制及法律體系在全市范圍內的一體化；后者立足于城市功能，要求在全市范圍內均衡推進城市化進程，既要解決原來因二元化發展而存在的歷史欠賬，又要按照新發展目標推動全市空間內的深度城市化，為實現城市新目標搭建發展公共平臺和服務體系。相比之下，特區一體化因涉及諸多事關特區創新的體制機制問題而更加艱巨，城市均衡化因既要解決歷史欠賬又要構建城市發展新平臺和服務體系而尤顯緊迫。

對于在特區功能與城市空間相分離背景下出現的特區內外二元現象，筆者負責的課題組曾選擇32項指標，從經濟發展、法律制度、城市功能與設施、社會與人口等四個方面，綜合評估了本世紀初葉深圳特區內外的二元差異現象。③隨著“十一五”時期深圳開始著力推動特區內外一體化發展，特別是在城市功能與空間布局、基礎設施建設、城市公共服務體系等方面側重向特區外發展，近年來特區內外在城市公共產品及服務方面的絕對差距有所減少，但從總體上看特區內外在城市規劃功能、公共設施配置標準、公共服務供給等方面的差距仍然十分明顯。反映在市民日常生活中，就是“乘車難”、“看病難”、“入學難”等全市性民生熱點問題在特區外表現得更為普遍、更加突出。④

顯然，以城市公共產品和服務供給為突出代表的特區內外二元現象和城市非均衡問題，已經成為阻礙深圳經濟社會協調發展的重要制約因素，對全市整體發展帶來日益明顯的負面影響，不但削弱了城市整體功能的提升，而且還在較大程度上制約了城市發展空間，降低了在全市范圍內的資源配置水平，增加了城市發展環境壓力，對于實現在國家戰略層面上所確定的城市發展目標，也將產生不利影響。從這個角度來分析，加快建設城市公用設施、優質提供公共服務，進而推進城市均衡化發展，便自然成為特區擴容后最為緊迫的工作任務之一。

嚴格說來，城市公共平臺（公用設施）建設與公共服務供給是城市發展的應有內容，不論特區功能是否與城市空間相統一都應當得到保障，在特區功能與城市空間有機融合之后更應優先確保。從這個意義上看，深圳特區擴容后，隨著特區功能與城市空間相統一、隨著特區與城市雙重功能的一體化協同推進，一方面加快彌補原來在城市公用設施建設和公共服務供給方面的歷史欠賬，另一方面按照“現代化國際化先進城市”的總體目標，在全市范圍和特區空間內規劃建設標準統一的公用設施、提供全市均衡化的公共服務，便自然成為一項十分緊迫的重要任務。

三、城市均衡化既要解決歷史欠賬更要構建城市發展新平臺

特區擴容后，隨著特區功能與城市空間的有機統一融合，在推進城市功能均衡化發展時既要立足解決原來二元結構中的歷史欠賬，更要著力于為城市新目標構建發展新平臺和公共服務體系。為此，近期可重點做好以下工作：

第一，按照現代化國際化先進城市標準提升城市功能，加快中心城區、新城區、功能區建設，以城市圈層梯度推進方式實現功能組團聚合布局，完善城市空間布局，推動城市發展要素和資源在全市范圍內優化配置，形成在空間上均衡合理分布的多層次現代化大都市體系。

第二，進一步規劃和統一城市建設標準，合理規劃和調整全市重大基礎設施建設的布局與重點，通過新區及功能區發展、軌道交通等重大設施建設、城市更新、舊城舊村改造、產業園區整合等多種途徑，促進薄弱地區城市公用設施跨越式發展。

第三，建立與經濟發展水平、要素資源及生態環境、人口體系相適應的城市公共產品及服務供給體系，重點加強科教文衛設施建設及服務供給，如：優先在相對薄弱地區共建體育設施、市級醫院、寄宿制高中；根據街道偏遠程度、交通狀況及人口規模，統一配備能夠適應環境需要的特殊醫療及交通裝備；改善街道尤其是偏遠社區基層醫療衛生裝備，完善基層疾病預防控制機構，推廣建設社區健康服務中心，強化建設工業區及人口稠密點的廠區型健康服務中心；參照國際化發達城市標準，均衡建設社區綜合服務站、文體廣場等標準化設施，完善各級各類社區建設，推動傳統社區向新型城市社區轉型，提升市民生活質量；在全市范圍內均衡安排市級文化體育娛樂活動，重點向舊城區及邊遠街道傾斜。

從中長期來看，深圳有必要在特區擴容后發展空間得以拓展的基礎之上，按照“現代化國際化先進城市”的戰略目標，在城市功能、城市層級、城市集群以及核心作用等四個方面有所突破和提升⑤，從而在更高標準上推進特區一體化和城市均衡發展。就操作層面而言，則應抓住粵港澳合作逐步納入國家戰略的有利時機，積極探索深港合作共建國際都會的有效路徑，增強深圳在珠江口東岸城市群的帶頭作用，在構建粵港澳“世界級新經濟區”、“世界級城市群”進程中，更好地發揮深圳的核心功能和重要作用，不斷形成和增強深圳的國際商務、金融服務、技術創新和制度整合等獨特功能，最終形成以深港都會為先導和核心、依托并帶動珠三角城市群發展、成為亞太地區最具活力和競爭力的世界級城市群。

注釋：

①五次黨代會均明確提出國際化發展思路：第一次黨代會提出建設外向型多功能的國際性城市；第二次黨代會提出建設現代化國際性城市；第三次黨代會提出努力建設園林式花園式現代化國際性城市；第四次黨代會強調建設國際化城市；第五次黨代會提出當好科學發展排頭兵，加快建設現代化國際化先進城市。

②考察創辦于1980年的中國4個經濟特區可能發現，截止到2010年之前，除深圳經濟特區范圍一直沒有變動以外，其他3個特區的空間范圍都先后進行過不同次數的調整，如汕頭特區先后于1984年、1991年兩次擴容，特區面積從1.6平方公里擴大到234平方公里；珠海特區經1989年調整后面積從6.7平方公里擴大到121平方公里；廈門特區經1985年調整特區面積從2.5平方公里擴大到131平方公里，2010年與深圳特區一樣特區面積擴大到全市。

③課題組以2002年的數據為基礎，通過定性和定量相結合的測算，特區內外二元指數為0.51左右（數值越接近于0表明差距越大，越接近于1表明差距越?。?，其中城市基礎設施及服務差距最大（二元指數為0.25）、法律與制度差距次之（二元指數為0.4）、其后是人口與社會服務差距（二元指數為0.58），相比之下產業及經濟的差距較?。ǘ笖禐?.66）。

④例如，2009年深圳特區內外生產總值比為1.21，特區外每平方公里產值僅相當于特區內的21%；在道路方面，特區關內規劃道路建成率接近100%，而寶安區為70%、龍崗更是只有40%；在醫療衛生方面，全市萬人病床擁有量為17.6張，而龍崗區只有9.4張；在教育方面，特區內高中生人均教育事業費支出是16437元，龍崗為11906元；此外，在養老保險、最低工資標準、低保福利等涉及民生政策的各個領域幾乎同樣存在明顯差距。

⑤譚剛：《深圳的國家戰略定位與國際化發展路徑選擇》，《特區實踐與理論》2009年第2期。

（作者：深圳社會主義學院副院長、研究員）