特區“稅”月

吳昇文

特區“稅”月

吳昇文

物換星移，彈指一揮間，深圳特區已經整整三十年。伴隨著特區前行的腳步，深圳特區稅收事業發生了翻天覆地的變化，稅收總量擴大了近萬倍，稅收征管、納稅服務、隊伍建設等方面均實現了巨大跨越。作為深圳特區的創業者之一，筆者見證了特區“稅”月的艱苦歷程，其間引以為豪、可圈可點、可評可述的事情很多，尤其是特區稅制改革、征管改革、創新稅收宣傳、服務產業轉型升級等幾件事情為深圳稅收事業的發展添上了精彩的一筆。

五個統一：中國稅制改革的奠基之作

深圳經濟特區創立之初，經濟規模小，資金匱乏，稅收收入很少，國家也不可能為特區建設提供大量資金。為此，特區大膽借鑒并吸收了國外發展市場經濟的經驗，提出了一條全新的經濟發展思路，即：建設資金以吸引外資為主，企業結構以三資企業為主，產品銷售以出口創匯為主，經濟運行以市場調節為主。但是，特區稅收卻仍然沿用傳統的產品經濟稅制。這種稅收制度是我國計劃經濟體制的產物，隨著特區經濟的迅速起步，日益暴露出不適應性。一方面，深圳地處改革開放前沿，市場經濟發育早，多種經濟主體同時存在，但對不同性質、不同所有制企業，特別是外資企業和內資企業分別實行不同的稅收法律法規，采用不同稅種、不同稅率、不同優惠政策，造成企業之間稅負不平、優惠不公，阻礙了企業的平等競爭，制約著特區經濟的發展。另一方面，對外開放使特區在全國率先出現許多新的經濟組織形式和經濟活動方式，傳統稅制存在較大的“盲區”，導致一些該收的稅沒有被收上來，國家稅收白白流失。

當時，擺在我們面前的有兩條路：一條是繼續沿用傳統稅制，等待觀望，裹足不前；另一條是大膽改革特區稅制，建立起適應特區市場經濟發展、實現稅負公平、堵塞稅收漏洞的稅制體系，先行先試，走出一條稅制改革的新路來。但這種全新的實踐必須承擔不可預知的風險和壓力。憑著對特區發展源自內心的使命感和責任感，憑著一種敢闖敢冒敢干的精神，在中央允許特區大膽探索的有利形勢下，我們沒有猶豫和退縮，義無反顧地選擇了后者，承擔起“試驗田”和“窗口”的責任，開始了艱辛的稅制改革探索歷程。

我們突破傳統計劃經濟的束縛，確立了“統一稅法、平等納稅、稅種宜少、稅負宜輕、優惠從寬、征收從簡、管理從嚴”的新型治稅思想。在國家有關部門和市委、市政府的大力支持下，先后于1985年統一了企業所得稅稅率；1987年統一了內外資企業房產稅、車船使用稅，1989年統一了印花稅，從而統一了特區的地方稅制；1988年對外商投資企業停止執行工商統一稅，比照內資企業征收產品稅、增值稅和營業稅，統一了特區內外資企業的流轉稅制；1987年至1989年，按國家和深圳特區產業政策統一了特區稅收優惠政策；1992年統一了企業所得稅計稅標準，從而統一了特區內外資企業所得稅。經過上述“五個統一”：即特區企業所得稅稅率、地方稅制、流轉稅制、優惠政策和企業所得稅計稅標準的統一，逐步構建起適應社會主義市場經濟體制的特區稅制，為全國稅制改革奠定了基礎，積累了經驗。

征管改革：科學征管體制的先行探索

一個好的稅制，需要一個好的征管體制作保障。在深圳特區率先推進稅制改革的同時，也在全國率先進行了征管體制改革的實踐與探索。

1988年，針對傳統征管模式日益暴露的問題，我們將原有“一員進廠，各稅統管，征管查集一身”的征管模式改為“征、管、查”三分離的稅收征管模式。這是深圳第一次征管改革，不僅沖破了舊模式，還涉及到稅務干部自身利益的調整，改革雖然只是分局內部的“征管查三分離”，還不能徹底解決原有征管模式固有的弊端，但在組織收入、加強內部監督和發揮稅收調控作用等方面均起到了重要作用。

1994年實行新稅制和國地稅機構分設，兩套稅務機構分設使征管業務范圍和征管對象發生了變化，原有征管格局被打亂，納稅人的負擔明顯加重，簡化征管程序、提高征管效率的呼聲越來越高。而“三分離”征管模式下既按地域又按經濟性質設立稅務分局，爭搶稅源與征管漏洞同時存在，保姆式管理與專管員特權同時存在，征納雙方的權力義務不明確，專管員收“人情稅”的現象難杜絕，因此，探索構建新型征管模式成為當務之急。針對這一情況，在充分借鑒國外先進經驗和理念的基礎上，制定了《深圳市地方稅務局征管改革總體方案》，于1996年1月1日起正式實施。這次改革徹底打破了原有征管模式，在全市地稅系統按稅務登記、稅款征收、稅務檢查三大系列設置分局。稅務登記系列成立專門的稅務登記分局，集中辦理各類納稅人的稅務登記，既方便了納稅人，又杜絕了漏管戶；稅款征收系列按區域設置若干征管分局，依照屬地原則征管稅收，實行統一征收，集中管理，分級入庫；稅務檢查系列設置若干檢查分局，對納稅人實施ABC分類檢查。

這次改革，我們充分吸收了國外先進的稅收征管經驗，全面實行了企業自行納稅申報制度，廣泛推行了計算機在稅收征管中的應用。當時很多人對改革抱懷疑態度，對推行自行申報和應用計算機就更不理解、不支持，擔心沒有專管員稅能否收上來，認為信息中心不重要不愿意到信息中心工作等等。此外，由于改革還涉及到屬地管理原則下分級財政體制的調整、銀行入庫方式的改變以及納稅人的支持配合等外部因素，難度確實很大。事實證明，我們取消專管員“一人進廠、各稅統管”的模式、實行統一登記、屬地管理、自行申報、分類檢查、稅收征管無紙化、申報方式多元化等的做法都是正確的，特區稅務人在改革創新中再一次做出了大膽的嘗試和積極的探索，為全國的稅收征管改革積累了寶貴經驗。1997年，總局開始在全國推行“以申報納稅和優化服務為基礎，以計算機網絡為依托，集中征收，重點稽查”的征管模式，2003年又加上了“強化管理”4個字，形成了新的34字稅收征管模式。值得一提的是，在推行新的征管模式時，結合深圳外向型經濟比較突出的特點，我們率先探索反避稅工作，積極推動市政府出臺了全國第一個反避稅工作操作規程，為深圳反避稅工作奠定了比較好的制度基礎。

稅收宣傳：引領誠信納稅的風氣之先

自1996年推行征管體制改革后，深圳的納稅人與稅務機關的關系發生了深刻變化，納稅人的納稅主體地位得到了確立，同時也對納稅人自身的納稅意識提出了更高要求。為了適應這一轉變，普及和提高納稅意識，深圳地稅提出了“轉換觀念、改進方法、堅持不懈、注重實效”的宣傳工作思路，并確立了“爭取用兩到三年時間使深圳公民納稅意識有一個質的飛躍，使深圳成為全國公民納稅意識最強的地區之一”的工作目標。

根據這一目標和思路，深圳地稅系統努力開展稅收宣傳工作，率先在全國推出稅務公報制度，每月印制《深圳稅務公報》，免費發給納稅人，幫助納稅人了解和掌握最新的稅收政策和稅政疑難問題，受到了納稅人的一致好評。同時，在深圳市主要報刊上開設了固定的稅收專版，在深圳電視臺開辦了“稅收直播室”，取得了很高的收視率，還在電視臺常年滾動播出稅收宣傳公益廣告片，在深圳機場、主干道及市區繁華地段設立了固定的稅收宣傳公益廣告牌和電子大屏幕，逐步形成了報紙上有文章、電視上有圖像、廣播里有聲音、鬧市區有廣告、納稅人手里有資料的全方位立體宣傳網絡。深圳地稅的宣傳工作取得了顯著的成效，并形成宣傳長效機制，到目前為止仍處在全國的領先位置。

在稅收宣傳工作中，最值得一提的一件事是：我們提出了“有了您的納稅，才有深圳的輝煌”這句著名的宣傳標語。在以往，全國大部分地區的宣傳口號都是諸如“納稅光榮，偷稅可恥”等生硬提法，雖然取得了一定的宣傳作用，但是納稅人更加希望從政府層面對自身誠信納稅的行為進行充分的肯定，因此為了在稅收宣傳口號中直接體現對納稅人的這種認同，我們轉變觀念，更加側重正面引導，并在社會上廣泛開展稅收宣傳標語的征集活動，最終確定將“有了您的納稅，才有深圳的輝煌”作為特區稅收宣傳的新口號，并采取多種形式，在全市范圍內進行廣泛宣傳，以這個簡明親切的口號，宣傳自覺依法納稅光榮的意識，受到了社會各界的廣泛好評，特別是納稅人的高度認同，極大地提升了納稅人誠信納稅的光榮感和自豪感，拉近了征納雙方的距離。時至今日，這一口號已不僅是深圳市民家喻戶曉的稅收宣傳口號，而且是深圳納稅人驕傲的象征。

經過堅持不懈的稅收宣傳，深圳依法治稅的社會環境得到明顯改善，公民依法納稅意識有了明顯提高。我們連續多年與深圳大學開展的稅收社會問卷調查顯示，有近96%的市民表示愿意自覺履行依法納稅義務，在深圳，法人企業主動納稅申報率已達到98%，個體工商戶已達90%。

“政策扶持”：稅收服務發展的精彩之筆

深圳特區早期發展靠的主要是優惠政策。少稅種、低稅率、輕稅負、多優惠，促進了特區經濟社會的蓬勃發展。為了發揮好稅收優惠對吸引投資的作用，我們積極爭取中央給予特區包括所得稅15%優惠稅率、增值稅“地產地銷”免稅以及地方稅減免等一系列優惠政策和靈活措施。同時，充分運用稅收調控經濟的職能作用，為深圳特區經濟發展、產業轉型建言獻策。比如在“三來一補”企業發展和轉型升級問題上，早在1991年就針對“三來一補”企業科技含量低、規模小、用工多、耗費大、效益低的弊端，向市政府提出防止產業發展“空心化”、促進“三來一補”轉型升級、發展高新技術產業的政策建議。此后幾年，隨著對“三來一補”企業政策的收緊，大量“三來一補”企業向東莞和惠州等地轉移，有些領導開始擔心由此帶來的對經濟和稅收的負面影響，我們用詳實的分析和數據說明利害，坦陳產業轉型升級對培植和涵養地方稅源、對深圳經濟長遠發展的重大意義。應該說，我們的分析和建議對深圳市委市政府提出并堅定不移地推進產業轉型升級，發展高新技術產業起到了積極的推動作用。從當前省里推動珠三角產業轉型升級來看，深圳對“三來一補”的轉型升級早了十多年。

在發揮稅收政策扶持經濟發展上，深圳出臺高新技術企業優惠政策“22條”的經過值得一說。上世紀90年代中期，深圳特區以科技驅動為特征的新一輪發展正處在一個關鍵時期。時任市委書記厲有為同志專門帶領我們到華為等高新技術企業實地調研，全面了解高新技術產業發展情況。我們發現，當時起步不久的深圳高新技術產業要進一步發展和壯大，亟需包括稅收在內的各項政策扶持。但是，1994年稅制改革以后，特區獨有的稅收優惠政策越來越少，一些被取消，一些成為全國普惠；稅收管理權限也基本上收歸中央。在這種情況下，如何繼續發揮好稅收促進經濟發展的職能作用成為我們關心和研究的課題?；趯ι钲诎l展高新技術產業強烈的內在認同，在市委市政府實施發展高新技術產業的戰略后，本著“不爭論、大膽試”的原則，我們迅速抽調稅政、法規、征管、稽查等部門的骨干力量組成專門的工作組，充分借鑒美國、日本發展高新技術產業的經驗，與財政、國稅、科技、人事等部門一起反復研究、討論和修改，為深圳高新技術產業“量身定做”各項優惠政策，全力支持高新技術產業發展。

我們的探索最終付諸實踐。1998年2月，深圳市政府正式出臺《關于進一步扶持高新技術產業發展的若干規定》，規定共22條，其中直接涉及稅收優惠政策的就有8條。這8條充分用足用好了各項優惠政策，在當時，“22條”不僅開創了國內以系統的優惠政策促進高新技術產業發展的先河，而且直接引發了深圳新一輪的高新技術產業發展熱潮，奠定了深圳在全國高新技術產業的領先地位。但同樣，政策在出臺前后引起了很大爭議，有人甚至提出有些優惠政策超出權限必須糾正等等。對此，我們積極解釋說明和請示匯報，爭取國家支持并建議國家出臺促進產業升級的優惠政策。從之后國家出臺的相關文件中可見，22條中的許多內容也被采納。

（作者：廣東省地方稅務局局長）