空間規劃是特區擴容的突破口

安琪

空間規劃是特區擴容的突破口

安琪

在深圳經濟特區建立30周年之際，國務院批復同意將深圳經濟特區范圍擴大到深圳全市，將寶安、龍崗兩區納入特區范圍，特區面積比原來擴大了五倍。國務院的批復要求做好特區范圍擴大后的統籌規劃工作，要按照走集約化、內涵式發展道路的要求，進一步做好特區城市管理、產業布局、土地利用和城市規劃等工作，加強環境保護和生態建設、推動深港合作和珠三角地區一體化發展，更好地發揮深圳經濟特區在新時期對全國深化改革開放、促進經濟發展方式轉變、構建社會主義和諧社會的示范和帶動作用。

特區范圍擴大是深圳城市規劃工作所面對的新課題。在有限的土地資源上盡快解決特區內外發展不平衡、特區發展空間局限的歷史問題，深圳市已有的空間規劃優勢無疑是解開難題的突破口?？臻g規劃是指涉及地域空間合理布局和開發利用的規劃。它是一種自下而上的規劃，可以實現規劃的實時目標、戰略調整?？臻g規劃尋求的不僅僅是土地效益的最大化，而且也是社會效益的最大化。換言之，它著眼于把我們所熟悉的各種規劃形式統合成為一種整合的、協調的和戰略性的公共管理體系，籍此來探索政府規劃統一協調、“多規合一”的可行性和有效途徑。深圳有條件利用現有的規劃優勢，成為空間規劃的先行者和開拓者。

一、特區擴容的良好基礎

我國長期存在城鄉分割的二元結構，規劃工作也“城鄉分治”，城市更顯重要。城市和鄉村規劃之間缺乏統籌協調，銜接不夠。

深圳僅用了30年時間就從一個邊陲小鎮發展為一個城市功能初步完備、經濟繁榮發達、結構優化合理、生態環境優良、綜合實力位居全國前列的大城市。她以快速城市化打破了原有的城鄉二元結構，進入城鄉一體規劃時代的這個過程先于內地許多城市。

在2004年深圳啟動“轉地”之前，深圳市的土地制度與全國一樣，城市的土地屬于國家所有，農村土地屬于農民集體所有。2005年，深圳市已基本完成相應的“轉地補償”，正式實施了《深圳市土地儲備管理辦法》，寶安、龍崗兩區的農村土地已統一納入國有土地儲備。深圳獨特而不可復制的“農地國有化”試驗，解決了“城鄉分割，同地不同權”的困局，可以說，深圳是全國最早完全“城市化”的城市。

“深圳轉地”成為中國現有土地制度和法律框架下名副其實的“特例”。由于這一特例，深圳在打開特區發展空間局限方面，具有了得天獨厚的優越性。

在這之后，深圳市為了保障城市基本生態安全，維護生態系統的科學性、完整性和連續性，防止城市建設無序蔓延，公開展示了基本生態控制線劃定方案。作為國內規劃界又一次創新的“基本生態控制線劃定方案”，為特區的擴容提供了生態安全保障。

30年經驗積累使深圳在空間規劃方面具有兩大優勢：一是以快速城市化打破了原有的城鄉二元結構，進入城鄉一體規劃時代；二是基本完成“轉地補償”，正式實施了《深圳市土地儲備管理辦法》，寶安、龍崗兩區的農村土地已統一納入國有土地儲備。這樣一來，特區擴容在形態上和資源上的差異已得到提前整合，許多利益矛盾被提前化解。但是，城中村和城區結合部空間開發無序及資源環境承載能力有限仍然是解決特區內外發展不平衡的“瓶頸”。

二、空間規劃有助于深圳擴容新一輪跨越

特區擴容后的當務之急是：加強規劃引導，加大投入，強力改善城市公共服務體系，加速完成新特區的城市更新與基礎設施建設；根據各區承擔的角色進行產業分工布局和產業結構調整，讓深圳產業分工向專業化、高端化發展；通過擴容促進新特區土地資源的合理布局與有效利用，提高住房供應規模和提升特區住房品質，轉移和緩解老百姓住房壓力，促進全市房地產市場的健康發展，盡快實現“同城同價”，減輕生活成本，讓全體市民能夠早日融入大特區一體化的幸福生活。

政府進行宏觀調控的重要手段包括市場經濟、體制調整和行政管理。深圳恰好有“農村城市化”、“農地國有化”和“生態控制線”等優勢為試驗基礎，建議擴容后從空間層次、規劃內容和行政管理三個方面去理順國土規劃、區域規劃、城市規劃三者之間的關系，通過對空間資源合理配置與有效利用的控制和指導來實現對城市發展空間的統籌與調控，解決擴容所面臨的當務之急。

現在縱橫交錯全面覆蓋著深圳的規劃除城鄉規劃外，具有空間戰略屬性的規劃還有由發展與改革委員會主導編制的國民經濟與社會發展規劃、由國土資源部主導編制的土地利用總體規劃以及各行業主管部門的專項規劃等等許多規劃。這些規劃的目標和意圖雖然隨著特區的擴容正在趨于協調一致，但仍存在相當多的矛盾與沖突。根據統計，在國民經濟社會發展規劃中提出的項目，其規劃建設實施率遠遠高于未納入經濟社會五年發展規劃項目的建設實施率。由政府部門把涉及多個領域的多種規劃從社會、經濟、土地利用等角度，以近期正在編制的《近期建設規劃》為切入點進行全方位統一協調，從而實現城市經營的效益最大化，先行探索統一的綜合性空間規劃體系——這應該是深圳特區擴容后的突破口。

三、深圳擴容后先行探索空間規劃的幾點建議

深圳市第五次黨代會確定了深圳發展的戰略目標：“今后5年，將是在過去30年的基礎上，為實現未來發展藍圖破難題、拓空間、增后勁的5年。面對“特區內外發展不協調問題依然突出，城市整體現代化建設和實現全面協調發展任務繁重”的新形勢，特區擴容后要做好特區范圍擴大后的統籌規劃工作，走集約化、內涵式發展道路，加強環境保護和生態建設，學習各方面的經驗，爭取社會公共利益的最大化，把發展的出發點和落腳點真正體現在富民、惠民上，把深圳建設成為民生幸福城市。

上世紀80年代，英國提倡以整個歐洲為框架，從社會、經濟、土地利用等角度，進行自國家至社區的全方位統一規劃，因此提出了“空間規劃”這個概念。他們不再拘泥于傳統的城鄉限制，更加強調通過各層面的規劃手段實現經濟與土地的平衡。通過實踐，人們看到，空間規劃“是一種恢復空間秩序,保證形成使人滿意的美的環境和通過技術的措施創造新的價值的實用藝術?！笨茖W的空間規劃可以彌補市場失靈，有效配置公共資源，促進經濟社會可持續發展；可以約束市場主體的空間開發活動，有效避免區域空間的無序開發、錯誤開發和低水平開發；可以規范政府行為，成為政府履行職責的重要依據，促進科學行政、民主行政和依法行政。

在我國的規劃領域里，空間規劃總體上還是一個相對薄弱的規劃領域。由于各類管理主體、編制單位、規劃方法、編制時限的不同，往往各類規劃之間各唱各的調、各走各的路。在管理上也是各自為政，互不相讓，致使“調整”成為規劃實施的常態，“拆遷”成為開發建設的常態。這樣的空間規劃就起不到整合區域資源、優化空間布局、提高土地資源利用效率的作用。為此，筆者建議：

一是盡快就擴容后各個區域的規劃功能定位、資源優勢和原有規劃實施情況進行調查研究、厘清現狀。展開有計劃、有針對性的公共咨詢。近年來，“公眾參與”體制在深圳已日趨成熟。因為我們的土地資源有限，有些沒有獲得土地使用權的中小型企業在政府規劃調研時習慣性地以“土地資源不足限制了發展”提出“要地”的意見；此時，聽取一些已經取得土地使用權的企業，他們對于產業升級、土地充分利用的想法可能對深圳的擴容轉型更具有參考價值。在融合新舊特區的觀念碰撞和協調各方利益上有針對性地聽取“公眾意見”可以為擴容后的深圳先行探索統一的綜合性空間規劃體系起到保障作用。

二是在充分調查研究、集思廣益的基礎上利用原有的生態控制線科學地將擴容后的特區國土空間劃分為優化開發、重點開發、限制開發和禁止開發四類主體功能區，按照主體功能定位調整完善區域政策和績效評價，規范空間開發秩序，實現城市可持續發展。盡量減少功能重復、資源浪費和一窩蜂上項目的非科學發展行為。讓深圳在重新煥發特區“拓荒?！奔で楹湍懫堑耐瑫r，兼有改革創新、科學發展的智慧。

三是創新思維，對明顯束縛擴容后深圳經濟體制發展和城市發展的部分進行改革，考慮制定深圳空間規劃指引，將綜合性空間規劃轉化為政府的公共政策，從而優化土地開發管理模式和區域空間結構，增加GDP單位產出，降低單位GDP能源消耗、提高或制定污染物排放總量等約束性指標，促進深圳經濟社會轉型，圓滿完成未來五年的“華麗轉身”。

（作者單位：深圳市規劃和國土資源委員會第一直屬管理局）