公民維權與糾紛解決機制研究

金玲

公民維權與糾紛解決機制研究

金玲

中國正面臨著激烈的社會沖突，這是不應回避的問題。如果不能正視社會各群體的利益訴求，特別是不能正確認識和處理社會弱勢群體的維權活動，壓抑、排斥他們的利益訴求，將引發激烈的群體性事件，甚至可能威脅到國家、社會的安全。因此建立有效的糾紛解決機制，解決我國社會轉型期出現的公平問題，是迫在眉睫的事情。本文認為，在公正的憲政秩序下，建立多元化的糾紛解決機制，重構中國社會的核心價值，認真對待公民權利，為弱勢群體的利益訴求提供體制性的救濟途徑，順利疏導社會的各種利益沖突，有助于我國建立和諧的法治社會。

一、公民維權的興起

（一）當前公民維權行動的興起

我國現代法治秩序初步建立，公民權利得到憲法的保障。民眾的權利意識逐漸提高，來自民間的維權呼聲越來越多，引起公眾及政府的關注。尤其是近年來，互聯網的現代傳媒形式與傳統的傳媒一起，構成了公民交往的公共領域，民間社會得以發育成長，使得公民的權益主張機會大大增加。

自2003年以來，公民的維權行動逐漸得到政府及公眾的重視，一些維權案件還促成了我國法律制度的完善。例如，在2003年的孫志剛案件發生后，法學界和律師界，組織了多次學術活動，對孫案及其背后的制度因素進行反思。學者們在網絡上發表聲明，提請人大啟動對該案及《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》的特別程序；或致函最高人民檢察院，或上書全國人大常委會。當年6月，國務院常務會議決定廢止該辦法。

從孫案審理的前后，我們可以看到，互聯網、媒體，與知識精英、民眾，是目前公民維權行動的三種主要力量。新興的互聯網與傳統媒體如報刊之間的競爭與互動，為公民個人維護權利、為知識分子表達意見，共同構筑了一個公共空間。知識分子們能夠在互聯網上，表達他們對于各種社會事件的理性的聲音。

（二）公民維權的形式與類型

當前我國的公民維權可以分為三類：即人身權利、政治權利與經濟社會文化權利。

前述孫案維護的是公民的人身權利。普通公民也開始通過個體的努力，將憲法上規定的政治權利，轉化成真實的權利。例如，湖北潛江市教育局辦事員姚立法，自1987年就開始以獨立候選人身份，參加潛江縣第一次人大代表選舉，經過三次失敗，終于在1998年成功競選為潛江縣人大代表，姚立法是我國首次以獨立候選人身份競選成功的人大代表；其后，2003年5月份的深圳市各區人大代表選舉中，涌現出一批體制外的候選人。

在政治權利中，還有一種權利：社區自我治理的權利，隨著城市居住形態的變化而逐漸浮現出來。傳統的居民管理模式，以機關大院、街道集中居住為框架，進行自上而下的管理，已無法與城市的擴張速度相適應。在大量的新商業住宅區中，出現了治理的空白。政府委托物業公司進行管理，但物業公司與業主委員會之間、政府認可的業主委員會與居民自行選舉產生的業主委員會之間，圍繞著小區的治理權，糾紛頻繁發生。

經濟社會文化權利的主張,也顯現出來。如，“肝膽相照網”和“戰勝乙肝網”等民間網站，成為乙肝人群的維權基地，它們發出了致全國人大常委會的“違憲審查書”，要求對公務員錄用和體檢制度進行違憲審查，表達了不被歧視的權利訴求。

公民的維權行動可以選擇理性的形式來表達，例如選擇司法訴訟和國家設立的其他非訴訟公共維權形式。但目前，大部分公民沒有選擇國家設置的公共機制來維權，他們傾向于選擇個體或聯合在互聯網上發表維權聲明及上訪、集會游行示威等形式，而抗議性自焚則是維權行動的極端形式。公民對維權形式的選擇傾向，是值得我們重視的。

（三）維權案件的興起對于依法治國的積極意義

法治與民主的實現，不僅是國家單方面從上往下推行的過程，它更需要公民的積極參與。在國家的法律秩序下，公民與官方展開權利與權力的博弈，使得國家推行的民主法治規則得以充分實現。在這一過程中，公民的權利被國家權力認真對待，而國家的民主法治制度逐漸贏得人們的信任。

一開始，法律規定的權利往往會受到置疑，后來，這些權利在現實中逐步確立、并成為真實生活的一部分，這一過程需要國家與公民之間的互動。西方的法治經驗表明，“政治乃是一種審慎與明智的游戲，政治的技藝需要實踐的反復操練與演習才能體會，非如此不能理解與把握其中豐富的細節，積累政治智慧?！雹?/p>

在這個意義上，我們看到，公民維權行動構成了我國民主法治建設不可或缺的力量。公民通過維權行動，自下而上地參與了國家的立法和司法過程，通過與司法、政府部門的互動，使法律的執行向著救濟受害者、更完善地保護人民權利的方向演進。在維權個案里，如果當事人權利主張得到國家的確認，其維權過程就會產生一種普遍性的意義：權利意識漸漸烙入民眾心中，而法治精神也能滲入到國家法律的執行過程中。

正如哈耶克所說，秩序不是設計的結果，而是行動的結果。中國的法治秩序的建立，其真正的起點在于維權行動者的出現。通過個案維權，公民參與到國家法律的解釋與適用過程中，事實上，公民在這一過程中促進了國家創制新的法律規則。

二、非理性公民維權行為及原因

（一）公民維權中的非理性行為

我們注意到，現階段我國公民維權出現了一些非理性現象：村民因集體土地征用補償爭議而示威，甚至與地方政府發生暴力沖突；城市農民工為黑心老板欠薪而跳樓自殺；城市居民為房屋拆遷糾紛而自焚等等。這些悲劇性事件的發生，我們不能像一些地方政府官員那樣，簡單地歸結為居民的“心理承受能力不夠”。如果如此激烈的矛盾不能及時得以疏導、解決，勢必會釀成更具危害性的后果。

或許，我們可以提醒人們理性地通過公共維權途徑，來維護自己的權利。但我們在呼喚維權行為理性回歸的同時，也不能忽略發生這類極端事件的真實、復雜的原因。顯而易見，在城市拆遷糾紛中，利益驅動增加了拆遷過程的強制性和隨意性，而這又不可避免地激發居民與開發商以及當地政府之間的重重矛盾。在目前的社會環境下，與實力雄厚的地方政府和開發商相比，被拆遷戶無疑是絕對的弱勢群體。更為重要的是，他們缺乏維護自身合法權益的充分、有效的渠道和途徑。在悲劇性事件里，相對于當地政府來說，處于弱勢的一方當事人，他們對上訪、行政訴訟等公共維權途徑，喪失了信任，不得已以生命來進行最后的、絕望的抗爭。

我們也不難發現，這種忽視普通市民利益的城市拆遷過程中，有一些地方政府與開發商之間存在幕后交易，致使開發商借助地方政府的名義，將私人利益凌駕于公眾利益之上。面對這種情形，人們不禁要質疑：無視公眾利益的城市拆遷，是否會演化為“民眾利益國家化，國家利益地方政府化，而地方政府利益公司化”，這樣一種事實上的國家權力異化過程？

（二）非理性維權行為產生的原因

1.違憲審查制度的缺失。在前述孫案和拆遷自焚事件中，我們發現，這些個案中涉及到的有關規則違反了國家的憲法性法律，出現了低位階政府立法侵犯公民憲法權利的問題。如果我們的法律制度中擁有完善的違憲審查制度，那么象孫志剛、拆遷自焚這樣的慘劇，就可能不會發生。因此，我國的法治建設首要應該規范我們的憲政制度，樹立公民憲法權利之上的權威，實現社會正義。公民通過憲法權利來監督和約束政府官員權力腐敗，這是促進政府依法治國的有效保障。

2.司法訴訟途徑無法取得公民的信任。目前我國的公共維權機制，基本上以司法訴訟為主要途徑。在任何國家、任何社會，司法訴訟只能成為維護個人權利的“最后一道防線”，因此，許多的利益糾紛是在訴訟之外解決的。我國的公共維權機制單一，過于倚重司法，其他非訴訟糾紛解決方式未得到充分發展。因此，我們在勸告公民選擇理性的維權形式時，實際上是意味著公民只有一種單一的選擇項——司法訴訟。由于司法的專業化與技術性因素，公民選擇司法訴訟時，要承擔過多的訴訟成本。更為重要的是，司法審判，在一定程度上也會受到地方政府的干涉，法院應該是訴訟雙方利益的中間裁判者，但在公民與地方政府的糾紛中，一些法院只好站在地方政府的立場上，作出不利于公民的判決?；谶@些原因，一些公民對現行維權機制根本不信任，當然不會選擇司法訴訟作為維權途徑。

3.非訴訟糾紛機制的低效率。我國現行的糾紛解決機制的制度設計，在司法訴訟之外，存在著仲裁、人民調解等非訴訟糾紛解決方式。其中最受重視的是仲裁制度，其程序靈活、仲裁結果具有法律效力，可以申請強制執行。但是我國現行的仲裁法，在可仲裁案件的范圍以及人員、組織等方面的規定，存在著不足，導致仲裁制度的效率沒有很好得以發揮。人民調解制度是根源于傳統文化的一項非訴訟糾紛解決方式，由于我們沒有很好地實現這一傳統制度的現代轉化，人民調解制度基本上失去了原有的功能。

非理性維權現象的發生，凸顯了公共維權機制在某種程度上的缺失和低效，公民對依法行政和公正司法失去了信任?？梢栽O想，如果一個社會的公共維權途徑有效、順暢的話，公民就不會隨意付出生命的代價來維護自己的財產權利。因此，在現行的制度基礎上，探討如何實現我國高效、公平的糾紛解決機制是很有必要的。

三、和諧語境下的糾紛解決機制研究

現代化的法治社會，需要公民的積極投入，需要政府與公民之間的良好互動關系，才能得以順利進行。我國現階段公民維權行動的興起，對于國家的民主、法治建設，具有積極的意義。因此，借鑒西方法治國家的先進經驗，建立一個行之有效的多元化糾紛解決機制成為當今建設社會主義和諧社會的關鍵。

（一）建立良好的憲政環境

西方多元化糾紛解決方式，是在法治理念、法治環境相對發達的前提下建立起來的。我們在構建多元化的糾紛解決機制時，不應該忽略使得這一糾紛解決機制高效運轉的法治環境。因此，完善多元化糾紛解決機制，首先應該建立起良好的憲政秩序。

在歐美國家的歷史文化傳統中，司法審判活動具有高度專業性、技術性，同時又有著嚴格的自律性，相對于社會來說，是一個封閉的程序空間。歐美國家之所以在訴訟之外，逐步設立非訴訟糾紛解決方式，有其社會發展的背景：隨著現代社會經濟、文化生活的快速發展，國家原有的專業化、技術性強的糾紛解決方式，遠遠不能適應社會發展的需要，尤其在英美等國“訴訟爆炸”已經發展為較為嚴重的社會問題。②為緩解訴訟程序的封閉性和高度技術性帶來的機制僵化問題，以及耗時費力等成本效率方面的問題，各種非訴訟的糾紛解決機制（Alternative Dispute Resolution,簡稱ADR）才得到了重視?？梢哉f，西方國家ADR的廣泛采用，是公民主權、市場法則以及社會多元化、復雜化的必然結果。

我國的司法審判制度，沒有歐美國家如此深厚的歷史淵源及文化傳統?，F行的司法審判實踐，尚存在專業化不強、審判獨立性不夠等嚴重問題，因此在建構我國非訴訟糾紛解決機制時，如何進一步加強司法審判自身的制度建設，保持司法獨立、保持訴訟審判自成一體的、相對封閉的基本特征，始終應當是我們建設ADR的前提。

在良好的憲政秩序下，才能建立健康的多元化糾紛解決機制。在我國的法律實踐中，憲法規定的某些抽象權利，由于缺乏相應的操作性制度，而落于空談。西方的ADR經驗顯示，無論公民選擇的是訴訟還是非訴訟程序來解決糾紛，這是公民的一項重要憲法權利——程序選擇權，為了這項權利在多元化糾紛機制里得以順利實現，營造一個良好的憲政秩序是必須的。借鑒西方經驗，綜合我們的文化傳統，我國的ADR機制，首先應建設一個良好的憲政環境：由完善的違憲審查制度，司法審判的獨立與公正等重要憲政制度構成，以維護人權為目的的憲政秩序。

（二）建構中國模式的非訴訟糾紛解決機制（A D R）

現代多元化糾紛解決機制的建立，意味著在傳統的訴訟解決糾紛的方式之外，設立非訴訟的糾紛解決方式ADR。ADR概念源于美國，這一概念指“替代性糾紛解決方式”，亦可根據其實質意義譯為“審判外(訴訟外或判決外)糾紛解決方式”或“非訴訟糾紛解決程序”等。③

當代世界各國都存在形式不同的非訴訟糾紛解決機制，同時也顯現著各自的特點和不同的發展格局。④實際上，ADR制度和運作，完全取決于特定社會的糾紛解決需求及其整體機制的設計，并不存在一種完美的、適用于任何國家和社會的模式。

為了簡要介紹ADR的性質、法律地位以及處理結果的效力，我們根據糾紛解決主體來進行劃分，區分為司法、行政性和民間性三種ADR模式。⑤

司法ADR，即法院附設ADR。這是一種以法院為主持機構、與訴訟程序截然不同的程序，但與法院的訴訟程序又有一種制度上的聯系。當代司法ADR是擴大司法利用最重要的途徑。司法ADR與審判有本質區別，通常是吸收社會人士或律師主持，即使是法官主持，也強調其不同于審判法官的身份。

行政性ADR，即國家的行政機關(包括地方政府)或準行政機關所設或附設的非訴訟程序，包括行政申訴，行政調解、行政裁決，勞動爭議仲裁，以及申訴和信訪之類的機構等。隨著糾紛解決方式的多樣化，這類機構仍在不斷增加，行政機關和政府各部門也往往被賦予了解決糾紛的義務或職責。

民間性ADR，由民間團體或組織主持的ADR。其中既包括民間自發成立的糾紛解決組織，也包括由政府或司法機關組織或援助的民間糾紛解決機構。當代仲裁、公證等機構都屬于民間性ADR。此外，行業性ADR(包括營利性和非營利性)和由律師主持的專業咨詢或法律援助性質的ADR近年來發展迅速。民間ADR在形式、運作方式、功能、價值取向、糾紛解決的能力和效果等方面最具多元化特征，其基本理念是糾紛解決的自主、自愿、選擇、自律、誠實信用和符合實際的解決等，這也是傳統ADR最基本的價值。

實際上，我國目前的一些民間ADR程序，例如人民調解和消費者協會的調解等，經過一定的改造和轉型，也起到了擴大法律利用的社會作用。例如，以山東陵縣的“大調解”(司法調解中心)為代表的農村人民調解和基層司法所的工作，就是基于民眾的法律需求和司法資源短缺的矛盾，力求為民眾提供一種免費的司法服務(148法律服務熱線)。⑥這表明人民調解已經進入了一種現代化的轉型，并可能在中國當前糾紛解決機制的重構中扮演新的角色。

隨著自治和共同體理念的確立，民間ADR的地位和發展空間將進一步擴大。但是，我們應該注意到，實現民間傳統ADR的現代轉換，在我國當下的法治環境，仍然面臨著許多問題：

首先，社會共同體的存在是民間性ADR運作的前提條件，如果沒有這樣的共同體，民間性ADR的生存、運作和效果就會弱化。這種共同體是由共同的生活方式、價值觀和社會結構等多種因素組成，成員的認同感和凝聚力是其賴以生存的基礎。隨著我國市場經濟的發展，我國民間的“熟人社會”已經變為“陌生人社會”，傳統以農業經濟為基礎的社會共同體已經瓦解，而新型的共同體尚未形成。

其次，民間性ADR的維系取決于糾紛解決機構自身組織及其成員的公正和效率，以及當事人對糾紛解決的滿意程度。當事人選擇非訴訟解決方式，往往會根據這些因素來決定。

最后，在現代法治社會，民間性ADR對糾紛的解決，不可能脫離法律的約束。因此，民間性ADR與司法之間存在著一定的博弈：司法依法定程序處理糾紛，受到當事人的信任，民間性ADR則以高度的靈活性和自主性贏得當事人的歡迎。一般來說，國家通過司法審查來克服ADR的弊端，避免使其成為恃強凌弱的工具和惡意規避法律的途徑。但是，過于嚴格的司法審查會限制民間性ADR的發展。

簡言之，以維護公民基本權利的憲政環境是我國ADR機制有效運行的前提，而獨立、公正的司法審判制度則為其提供有力的后盾。

注釋：

①范亞峰：《公民維權與選舉權利》，http://www. xschina.org/show.php?id=244，2007年2月25日。

②③⑤范愉：《非訴訟糾紛解決機制研究》，中國人民大學出版社，2000年，第6頁；第16頁；第202～203頁。

④⑥范愉：《淺談當代“非訴訟糾紛解決”的發展及其趨勢》，《比較法研究》2003年第4期。

（作者單位：深圳市委黨校）