政府財政資金使用效益的契約經濟學分析

黃萬華 陳 偉

摘要：從契約的角度對財政預算進行分析，財政預算本質是一種眾多利益相關者之間的契約。由于環境的不確定性與人的有限理性、信息不對稱、第三方的不可證實性等原因，導致財政預算契約存在不完全性，并導致我國政府財政預算資金的低效使用。要從根本上提高財政預算資金使用效率，必須從制度層面重新設計財政預算契約機制．消除財政預算契約的不完全性。

關鍵詞：財政資金；使用效益；財政預算資金；財政預算契約

中圖分類號：F812文獻標識碼：A文章編號：1002-7408(2010)08-0021-04

一、問題的提出與文獻綜述

近些年來，我國財政資金在一些領域使用效率低下，財政資金浪費十分普遍，導致我國政府行政成本世界第一。據有關資料統計，每年僅用于“三公”(公款招待、公車消費和公費出國)消費的資金9000億元人民幣，約占財政支出的30％Ⅲ。財政資金的低效使用或浪費會誘使政府為維持或增加財政收人而多征稅或多收費，從而加重納稅人的負擔。福布斯公布的2009年全球稅負痛苦指數排行榜，中國大陸位列全球第二。政府與民眾之間的稅賦關系也是影響社會穩定的重要因素。在我國人均收入較低的現階段，特別是在國際金融危機影響下，如何提高財政資金使用效益，減少財政資金浪費，一直是社會普遍關注的焦點，也是我國政府面臨的一個必須解決的難題。

對于財政資金低效益使用的原因及如何提高我國財政資金使用效益，國內學者從不同的角度進行了研究。周德懷提出財政資金使用效益應該從構建我國公共財政框架，突出財政支出管理，推行部門預算、政府采購、國庫集中收付等制度方面著手。王健認為財政預算管理制度的缺陷，如預算編制權力過于分散，財政資金的調度和使用監督不力等導致了財政資金使用效益低下，也認為應從部門預算、國庫集中收付制度和政府采購制度，完善轉移支付制度等方面提高財政資金使用效益。趙文生從財政資金的戰略角度，提出在政府財政資金供給不變的情況下，應通過走內涵式改革之路，轉變財政資金的管理模式，提高財政資金使用效益。劉玉娥，楊國生都認為要提高財政資金使用效益，應改革國庫集中支付制度。李小萍從控制國庫現金余額的角度對提高財政資金使用效益作了探討。劉笑霞從財政透明度角度提出增加財政透明度。降低政府代理成本，提高財政資金使用效益。徐進提出從強化預算約束進行政府預算管理流程，如預算編制、調整、執行等環節進行流程再造提高財政資金使用效益M?？梢钥闯?，國內對提高財政資金使用效益的研究主要集中在從財政預算方法、財政支出管理、財政監督等方面，而沒有深入到整個財政預算管理過程的內部。因而，在應對之策方面，還停留在財政體制層面的修修補補，從制度層面展開研究的幾乎沒有。這主要是由于長期以來，我國過多從意識形態上強調國家與政府的作用，一直不愿承認政府與國家的經濟人的角色，不愿承認政府與個人之間的契約關系，政府預算管理成為學者研究的“禁區”。觀念上的束縛導致理論研究不足，直接影響是在政府財政預算治理層面上，不能形成有效的政府財政預算公共治理機制，因而引起財政資金的低效使用或浪費。

不同情形下，影響財政資金使用效益的主要因素是不同的，如財政預算方法、財政預算制度的設計、法治環境、政治體制、人的認知水平、社會文化等。近代各國財政預算實踐表明，財政預算制度，是影響財政資金使用效益眾多因素中的主要因素，我國也不例外。作為政府財政收支計劃的財政預算從根本上決定并影響政府財政收入的多少與財政支出效益。所以，世界上絕大多數國家無不從改革與完善政府財政預算制度人手控制政府的財權，防止政府濫征稅，浪費納稅人的錢，以提高財政資金使用效益，保護納稅人權益，促進經濟發展。為了實現社會的長治久安，現代社會很多國家都通過預算法賦予代議機構財政監督權，審議監督政府的財政預算以約束政府的財權，使政府財政資金高效使用。在發達國家，有效的政府財政預算已經演變成為代議機構控制政府財權，提高政府財政資金有效使用的一種最重要的公共治理機制。

本研究主要對影響財政資金使用效益的主要因素即政府財政預算制度，從契約的角度展開分析，將財政預算制度視為一種契約。財政預算是涉及眾多利益相關者之間的多層次體系，所以財政預算體現為政府與民眾(納稅人)之間、代議機構與政府之間、政府與政府財政預算部門之間、政府財政預算部門與各層級政府不同機構即各資金使用者之間等多層契約關系。本研究探討政府預算契約不完全的因素，并分析政府預算不完全契約如何影響政府財政資金使用效益，為提高財政資金使用效益提供新的思路。

二、政府財政預算的契約分析、

將政府財政預算視為眾多利益相關者之間的契約，首先觀念上必須承認國家是有利益追求的理性經濟人。公共選擇理論通過理論與實證研究都證明了不管何種類型的社會，國家也具有經濟人的特征，也有自己的利益訴求。政府機構的組成人員和企業人士一樣，都是具有利己心的，都要追求個人利益的最大化。政府的經濟利益最大化，往往表現追求政府財政預算規模最大化。新制度經濟學派認為，國家本質上是追求利益最大化的經濟人。諾斯提出，國家有兩個基本目標：一個目標是規定競爭與合作的基本規則，以便為統治者所得租金最大化提供一個所有權結構；另一個目標是，在第一個目標的框架內，減少交易費用，以便使社會產出最大化，從而增加國家的稅收。也就是說，國家既要使統治者的租金最大化，又要降低交易費用以使社會總產出最大化，從而增加國家的稅收。

作為理性經濟人的國家與公眾之間是如何達成契約的呢?根據洛克、霍布斯、盧梭等社會契約論者的觀點，社會個體通過讓渡部分權利簽訂契約組建國家以解決自然狀態下社會個體之間的沖突。國家與社會個體之間是一種契約關系，社會價值基礎是個人，個人是存在的目的，國家是為了滿足個^及公共需要的手段。國家與公民的關系是委托——代理關系，公民是委托人，國家是代理人。

公民與國家之間建立的權利與義務對應關系表現在財政預算上就是，向政府交稅是公眾的義務，要求政府提供公共產品滿足公共需要是公眾的權利；行使公共權力向公眾征稅是政府的權利，向公眾提供公共產品是政府的義務。在政府預算契約中，稅收是公眾向政府購買公共產品的價格。公眾通過交稅讓渡部分自己的財產交換政府提供的公共產品，政府通過提供公共產品滿足社會公共需要。公眾通過交稅“購買”政府提供公共產品的過程，也就是公眾與政府之間簽訂契約達成交易的過程。在這個契約中，交易雙方實質上是不平等的兩類交易主體，所以，政府財政預算契約也不同于普通的市場契約。政府財政預算契約，實際上是政府接受公眾的委托，對關于滿足公共需要的眾多公共產品預算方案通過公共選擇程序選擇，經議會(人大)審議、批準的政治契約。

在公眾與國家的契約關系中，在政府財政預算方面，公

眾將自己的一些公共權力如財政資金的監督權與財政資金的處置權，委托給最高權力機構即代議機構，我國是人代會。所以，公眾是初始的委托人，最高權力機構是初始的代理人。公眾與最高權力機構之間的在政府財政預算方面的契約關系，構成了整個政府財政預算中的初始預算契約?，F代社會，全體公民直接參與管理社會公共事務因決策成本高昂而實行不同的代議制，由代議機構代理行使公民主權，而代議機構又授權政府部門管理社會公共事務。代議機構是委托人，政府是代理人，代議機構與政府之間存在契約關系?，F實中，公共需要的多樣性需要多個政府部門提供不同的公共產品滿足公共需要，所以政府職能需要由不同的政府部門履行，政府在公共管理中實行專業化分工，財政資金需要在多個政府部門之間配置。因此，政府預算部門與使用財政資金的政府各部門之間在財政資金預算上也存在契約關系。

三、政府財政預算契約的不完全性及其對政府財政資金使用效益的影響

同一般的市場契約一樣，政府財政預算契約作為調節不同群體、不同階層等利益相關者之間利益的政治契約，也存在著契約不完全性。政府財政預算契約的不完全性，影響著政府財政預算資金使用效率。

1環境的不確定性與人的有限理性決定了政府財政預算契約的不完全性。由于環境的復雜性與不確定性，代議機構往往向政府授權，使政府擁有一定的自由裁量權，以在公共管理過程中相機決策。有些政府部門很有可能利用委托人的授權擴大本部門的預算規模而增強本部門的利益，而偏離社會公共利益最大化的目標，從而決定了財政預算契約不完全(2008，程喻)。公共管理的決策是面向未來，而面對未來的往往是不確定的信息。有于人的有限理性，以至于不可能準確描述出未來公共管理過程中出現的各種情況，不可能準確預計與契約各方有關的所有未來可能出現的狀態，對每種狀態下政府財政預算契約各方的權、責、利也沒有明確規定。盡管政府部門對財政資金有處置權，但對未來環境的不確定性，由于人的有限理性，政府部門應如何決策、如何處置財政資金，契約各方不可能事先在財政預算契約里明確規定。政府財政預算契約內容往往只是原則性規定，政府相關部門對這些原則性條款擁有解釋權。原則性規定在具體實施中，決策者和執行者由于可能因追求個人利益或部門利益目標而對原則性規定做出有利于本部門或本地區利益的解釋。所以，政府預算契約是一種不完全契約。

2信息不對稱導致政府財政預算契約不完全。信息是所有締約的基礎，任何完善的契約往往都是建立在契約各方具有充分信息基礎上的?，F實生活中，信息的不對稱是一種客觀存在?，F代經濟學的基本理論表明，信息不對稱會出現逆向選擇與道德風險。擁有信息優勢的一方有動機利用其信息優勢采取機會主義行為，損害對方當事人的利益。政府財政預算制訂、調整、執行過程，是一個關于財政預算信息在各公共部門之間交換的過程。在政府財政預算契約中，公眾與代議機構之間，代議機構與政府之間，政府預算部門與使用財政資金的不同政府部門之間，信息不對稱會導致信息優勢方的機會主義行為，從而使政府財政預算契約表現為一種不完全契約。

在公眾與代議機構之間，代議機構中的代表參與財政預算的制訂、審議、表決，是擁有關于政府財政預算信息的優勢方，被代表的公眾在整個財政預算活動之外處于信息劣勢方。代議機構中的成員，在我國即人大代表，在政府的財政預算方案的審議表決過程中，相對于被代表的社會公眾而言，由于有信息優勢有較強的機會主義，有可能完全根據自身利益最大化出發，而不是根據其代表的各階層社會大眾的利益，就財政預算方案行使表決權。即由于人大代表的機會主義，在對財政預算方案表決、審議過程中出現了道德風險。這種情況下，很有可能對社會大多數群體有利的方案沒有通過，但對社會大多數群體不利僅對社會少數群體有利的方案反而被通過。在法制不健全，代表選舉制度不完善，代表名額在地區之間與階層之間分配不合理的情形下．財政預算契約不完全性就更為嚴重。由此引起的道德風險，會導致財政資金低效使用甚至浪費。

在政府部門與代議機構——人代會兩者之間，各級政府接受同級人代會的委托承擔一系列的公共管理職能。在這層契約關系中，人代會是委托人，政府是代理人，雙方在財政預算上同樣存在著信息不對稱。政府是財政資金的主要使用方，對于政府財政資金的使用去向、財政資金使用規模等擁有優勢信息，同級人代會處于信息劣勢。出于部門利益的考慮．政府部門有虛報擴大政府財政預算支出規模的可能，從而造成財政資金可能被用于提高政府各部門自身福利的低效使用。

政府預算部門與使用財政資金的不同部門之間信息不對稱導致道德風險更為嚴重。不同的財政資金使用部門承擔著不同的職責，向社會大眾提供不同的公共產品。對于其使用的財政資金，某種意義上來說，相當于其提供公共產品的成本?，F實生活中，對于有些無形的公共產品如公共安全、公共秩序、環保、基礎教育等，由于其消費的非競爭性或非排他性等原因，致使客觀上其提供或生產成本難以計量。有些公共產品即使其成本計量在技術上可行，由于在政府預算部門與提供公共產品的一些公共部門之間信息分布不對稱，提供公共產品的公共部門相對于政府預算部門而言，有信息優勢．在機會主義的驅使下。這些政府部門很有可能虛報公共產品的生產成本或提供成本，從而擴大本部門的財政預算資金占用量，以盡可能多地為本部門爭取財政預算資金。對于一些政府部門預算計劃，盡管財政預算部門可以調整。但決定調整政府部門有關財政預算規模的信息是由使用資金的政府部門提供的。又由于使用財政資金的政府部門擁有信息優勢，壟斷著本部門的一切行政信息。一些政府部門完全有可能向政府預算部門虛報有利于其本部門財政預算支出規模最大化的信息。

政府預算契約中的委托代理關系，不同于企業中的委托——代理關系。企業委托代理關系中，所有者有意愿并有能力約束代理人防止自己的利益受到損害。而在政府財政預算中不存在真正的所有者。在全體社會公眾委托政府提供公共產品的過程中，盡管人人都是所有者，但實踐中，每個人不可能行使委托權(2006，彭健)。對于通過“稅”與“費”取之于民的財政資金，存在著所有者“虛位”的問題。同時，由于納稅人的“搭便車”行為，財政資金低效使用，很有可能無人問責。另外．包括政府在內的公共部門，由于其產出具有公共產品的特征，其產出難以計量；公共部門內部之間、外部之間都缺乏市場競爭。其業績也難以考核。這些因素導致政府財政預算契約內容的模糊性，更增強了政府財政預算契約的不完全性。所以，在提供公共產品過程中，政府有可能從部門或地方利益考慮，而損害社會大眾的利益。

3第三方的不可證實性導致政府財政預算契約的不完全性。在政府財政預算的各個環節，對財政預算的各參與部門來說，即使關于財政預算的信息分布是對稱的，財政預算的

信息在各部門間是可以觀察到，但是由于第三方如法院的不可證實性，或證實成本過高，同樣也會導致財政預算契約的不完全性。當司法沒有獨立而是依賴于政府或與政府有某種聯系時，第三方的不可證實性會更突出。在政府內部不同的政府部門之間，由于第三方的不可證實性導致政府財政預算契約的不完全性，進而導致財政預算資金浪費現象更嚴重。這是因為，財政資金是否有效使用，第三方無法被證實，即使財政預算信息可以被法院證實，在對政府財政預算資金使用效率的司法裁決過程中，但屈從于政府的壓力，很難保證法院作出不偏倚于政府的裁決，使有關政府部門很難問責，進而導致財政預算資金有可能被服務于政府部門利益，而不是社會公共利益的低效使用情形。

四、提高政府財政資金使用效益的財政預算契約機制設計路徑

要從根本上提高財政預算資金使用效率，必須從制度層面重新設計財政預算契約機制，消除財政預算契約的不完全性。財政預算契約作為一種政治契約，契約的調整，既涉及到政府內部不同的行政部門之間及政府部門與權力機關之間權力的邊界的調整，也關系到政府權力與納稅人權利的調整，這個調整過程，不是政府內部各部門之間。政府與民眾之間的零和博弈，而是政府與民眾等眾多利益主體間的帕累托改善。

1財政立憲，強化政府財政預算第三方的可證實性。從長期看，必須從憲政層面尋找重新設計財政預算契約機制的切入點，還權于民，加強權力機關即全國人大的職能，限制政府的財權。在稅收方面，縮小政府部門關于稅收的立法權限，保護納稅人的私有財產權，以減少政府因被授權而隨意向納稅人征稅的情形發生。將稅收立法權收歸權力機關所有，不經全國人大的同意或制授權，政府無權設立新的稅種。在財政支出方面，實施財政預算資金使用的獨立審計與違憲審查，加強司法及審計等第三方對財政預算資金使用信息的可證實性，這就從根本上要求實行司法獨立，要求司法對人大負責。

2建立完善的財政預算信息公開、獲取機制，消除政府財政預算過程中的信息不對稱。在不同政府職能部門與納稅人之間，在政府職能部門與政府內部監督部門之間，在政府職能部門與人代會之間，由于財政預算資金運用具體信息不對稱導致財政預算契約的不完全。但是，有時政府各職能部門之間因為了部門利益而有意壟斷財政預算信息或虛報財政預算信息而導致的財政預算契約不完全性會更加嚴重，從而會加劇財政資金的低效使用。要消除各種財政預算信息不對稱，建立比較完全的財政預算契約，就要求通過法制化的建設，建立為民服務的責任政府，強化各級政府財政預算信息公開責任，實行所有有關財政預算信息的公開透明，建立有利于公眾獲取財政預算信息的政府財政預算信息庫。

3建立問責制，完善選舉制度，強化人大對政府的財政預算監督。由于人的有限理性，不可能制定出完美無缺的制度規則，財政預算契約作為政府與民眾締結的政治契約，同樣也是有漏洞的。所以，在我國為了防止政府官員利用財政預算契約中的漏洞，浪費納稅人的錢而追求部門的利益。需要建立對政府部門領導的問責制，強化人大對各政府部門主要領導的行政問責，以強化人大對政府部門的財政監督。而人大對政府部門領導是否問責，人大對政府財政預算監督是否有效，是否能長期化，關鍵在于人代會的成員的組成結構。如果作為權力機關的人代會由政府行政人員占了大部分比例。那么，人代會就成了行政的附屬物，也就失去了獨立性，從而不可能對政府財政預算發揮監督作用。為此，需要完善人大代表的選舉制度，減少行政官員在人大代表中的比例，增加各階層納稅人的代表比例，

從而使人代會發揮好對政府財政預算的監督作用。

【責任編輯：孫巍】