制約警民和諧的原因分析
——基于國家的視角

吳永生

（東南大學政治與公共管理系,南京211189）

制約警民和諧的原因分析
——基于國家的視角

吳永生

（東南大學政治與公共管理系,南京211189）

作為警察淵源的國家在多方面制約著警民和諧：國家的本質決定了警民和諧的限度，國家對警察的職能定位制約了警察形象，政權的成熟度規定著警民互動的方式，體制變遷直接影響警察的職業環境，而基層政府對警察的期待制約著警察的現實形象。

國家；警察；警民關系；警民和諧

當下，我國不盡和諧的警民關系已明顯影響到警務效能，以至于警民和諧成為我國公安機關的戰略任務。面對這一現狀，現有研究成果更多立足警察角度進行分析，似乎警察就是警民不盡和諧的首要原因，只要警察做出相應的努力，就能夠從根本上解決這一問題。但是，自上世紀八十年代警民關系進入研究視野之日起，一些制約警民和諧的因素，如警務環境惡化、經費缺乏等問題，不僅沒有得到有效解決，而且有持續惡化的趨勢。顯然，我們不能說公安機關對此重視不夠，也不能說警察的整體素質大不如前，只能說明這一問題涉及到眾多因素，單靠公安機關難以根本解決。其中，與其他因素相比，國家對警民關系的影響更加深遠。如果忽視國家重要影響而一味強調警察責任，不僅會違背警民互動的內在規律，陷入警民關系的理論誤區，而且會誤導警民和諧的努力方向，制約警察職能的充分發揮。

一、國家的本質決定了警民和諧的限度

國家作為階級統治的工具，本身就是矛盾和沖突的產物，而警察則是這一產物的衍生。這一關系要求警察不斷順應國家發展的需要，逐步承擔起相應的社會功能，即在階級統治之外還要進行日益廣泛的社會管理。這就意味著，警察與生俱來的強制性并不完全針對被統治階級，而是廣泛地施加于絕大多數乃至所有社會成員。時至今日，警察的強制性已明顯弱化，但仍然發揮著其他職能部門無法企及的重要作用，進而說明，只要國家存在，作為國家機器的警察就不會消亡，其強制性只會發生量變而非質變。也正是基于這一現實，學界普遍認同這樣的定位，即“警察是享有國家授予的在國家領土范圍內使用暴力的一般權力的機構或個人”。[1]而在社會沖突日益加劇、社會秩序備受影響的情況下，這一特點則會更加明顯地表現出來，其中無法根除的暴力色彩注定其與社會之間無法持續和諧?，F代國家可以不要軍隊，卻不得不依賴警察維持秩序，即可證明其天然的強制性和暴力色彩。

在社會主義制度下，國家和社會的利益交集空前擴大，從而有效克服了警民和諧的制度障礙。但是，在社會主義社會中，各種顛覆社會主義制度、破壞國家統一和民族團結、嚴重侵犯人身和財產的犯罪行為并沒有徹底消除，各種治安案件和民事糾紛也呈現明顯上升的趨勢，對此，警察都必須作出及時有效的回應。而數量更多的管理型警務幾乎涉及社會生活的各個方面，絕大多數社會成員都會在不同時空置身其中。在此背景下，警察履行職責皆依據剛性的制度規定，任何人性化的執法活動都無法徹底消除警務活動的強制性。雖說警察在執法過程中也滲透著服務的精神，但這種服務明顯不同于其他行業服務的是，它不是滿足服務對象需求的積極性服務，而是通過制止不當不法行為，避免更多更大社會危害的消極性服務。顯然，面對這種消極性服務，尤其當個人利益受到限制，或者不當不法行為受到糾正、查處時，即使警務非常規范，當事人也難以心悅誠服地接受，數量眾多的親友也會產生不滿乃至怨恨情緒。

由此可見，國家的本質以及警察在國家機器中的角色使得警察“總是為了維護現存的統治制度”，[2]也許某些場合下會淡化其暴力色彩，卻無法從根本上消除其強制性。事實上，警務活動的范圍、手段和程序等要素都有明確的制度規定，這就決定了警民關系是一種基于政治和法律制度的工作關系而非簡單的人際關系，再和諧也不能突破政治和法律的底線。這樣，即使警察以百倍努力履行職責，其打擊、管理等職能和常態的強制性仍然使其形象難免平凡化的命運，以至于有研究者悲觀地認為，“在任何社會，警察的合法性都帶有天生的局限性。自從警務被認為是運用刑法強制權力最終依靠使用暴力解決沖突的主要手段之后，在警察的行動中，警務就遭到了被警務者的反對。從這角度講，警察就是天生與罪惡打交道的人，是根除罪惡的藥劑師，所以警察永遠不會博得所有人的歡心。警務的合法性雖被認可，但沒有必要讓所有的社會團體或個人都同意警察行動的內容和方向?！盵3]11此言雖然偏激，卻道出一個我們不愿卻不得不正視的事實：只要國家存在，警察職能及其消極性影響就無法徹底消除，警民和諧就存在一定限度。

二、國家對警察的職能定位制約了警民關系

警察出現伊始，國家就要求其在消極意義上，即通過鎮壓、打擊、查處、糾正等手段維護社會秩序和階級利益。這種消極性定位不僅決定了警察的職業特點，一定程度上也限制了警察形象的歷史起點。恩格斯在研究國家起源過程中發現，“雅典人在創立他們國家的同時，也創立了警察，即由步行的和騎馬的弓箭手組成的真正的憲兵隊……不過，這種憲兵隊卻是由奴隸組成的。這種警察職務，在自由的雅典人看來是非常卑賤的，以致他們寧愿叫武裝的奴隸逮捕自己，而自己卻不肯去干這種丟臉的事?！盵4]117這樣，最初警察的卑微地位往往給民眾留下這樣的印象，即“警務與生俱來的是要使用骯臟的手段去執行。它需要采用在道義上值得懷疑的手段去達到保持和再造社會秩序的目的”，[3]1甚至“警察天性就是一個干‘臟活’的職業”。[3]247而以后的警務活動也多在持續強化而非淡化和改變這一形象。

當然，社會進步也在不斷優化警察的人員構成。即便如此，時至現代警察制度創立之初，在“匪徒的黃金時代”和“犯罪紀元”的十九世紀早期，嚴峻的治安形勢使得統治階級“經深思熟慮之后，決定招募身份不顯貴的，舉手投足不像紳士的男士”。[3]28這種仍然延續傳統的職業定位使得最初的倫敦都市警察除了體重兩百磅的要求外，并無其他實質性的規定，屠夫、泥瓦匠、水手甚至流浪漢都可加入其中?？梢韵胂?，當國家要求這樣一支隊伍承擔打擊犯罪、管理社會的使命，當這樣一支隊伍出現在民眾面前，等待他們的與其說是尊重、理解和支持，毋寧說是懷疑、提防和戒備。而事實上也是如此。英國現代警察一面世就備受爭議，并逐步與一些貶義的稱謂，如“鎮壓者”、“比爾血匪幫”、“藍色蝗蟲”、“珍妮·達比”、“生龍蝦”和“藍色雄蜂”[3]56-57畫上了等號，甚至“有些人則玩世不恭地認為警察只不過是‘身穿藍色制服的傻子’，除了四處轉悠外，一副無所事事的樣子。一些付稅者則在懷疑警察是否值得他們付出更高的稅款”。[3]52顯然，羅伯特·比爾在建警之初也覺察到警察的職業使命和人員構成之間的矛盾，其建警十二原則和警務九原則中分別有五項之多直接關系到警察形象，但由于這一歷史傳統的根深蒂固，警察形象的改善并不顯著，其不懈努力也只是換來起伏不定的警民關系。

立足文化比較的視角，與西方社會明顯不同的是，東方人對警察的尊重更顯不足。松井茂在比較后指出，英國人“視巡捕為慈藹可親之長者。日本名流耆宿，甚有視警察等于車夫走卒，殊為遺憾”。[5]日本警察如此，主要效仿日本的近代中國警察也難有更好的命運。正式創辦于1898年的湖南保衛局的人員素質就明顯劣于日本，更無法與西方國家相提并論。[6]而1914年北洋政府為改變清末警制混亂而頒布的《招募巡警條例》關于“年齡在二十五以上、三十五以下，體質強壯，視聽力正常，粗通文字，語言清楚，熟悉地形”的規定，居然“一改過去警察是一種不受尊重、社會地位低下的職業形象”，[7]警察的地位和形象也由此可見一斑。新中國成立之后，在新的社會制度和各種措施的綜合作用下，警察的地位和形象有了根本的改觀。但是，相對于其他國家機關的工作人員，警察的學歷學位、專業知識仍有一定差距，其政治素養、職業素質和行為方式仍有明顯的提升空間，仍在一定程度上限制了警察形象，制約了警民關系。由此也證明，不同國家在不同歷史階段都曾或正在遭遇過難如人意的警民關系，并非我國當下獨有的現象。這也意味著，改善警察的傳統形象作為改善警民關系的有效途徑，需要長期全面的投入，遠非一時一地的努力即可如愿的。

三、政權的成熟度規定著警民互動的方式

國家的產生是人類社會發展的客觀要求和必然結果，但這種必然性并不是國家持續存在的理由，國家必須在不斷尋求社會認同的過程中證明其合法性。合法性不僅體現為社會對國家的認同，而且也表現為民眾對警察的態度，警察也因此成為檢驗國家合法性的重要指標：“檢驗合法性的一個方便方法，就是看需要多少警察。在英國，當合法性很高時，警察的數量很少；北愛爾蘭在聯合王國中居于亞文化的地位，合法性就低（特別是在天主教民族中），于是就需要大量的警察，后面還要跟著皇家軍隊。80年代初的波蘭，政府合法性完全喪失，國家職能為警察和軍隊所統治?！盵8]而恩格斯在論及國家和警察的關系時也持類似的觀點：“國家是不能沒有警察的，不過國家還很年輕，還未享有充分的道義上的威望，足以使那種必然要被舊氏族成員視為卑賤的行業受到尊敬?！盵4]117由此可見，立足合法性的視角，國家和社會、警察和民眾之間存在著大致對應的關系，國家對待社會的態度從根本上決定了警民互動的方式。國家善待社會，民眾當然會尊重、理解和支持警察，否則，民眾就會抱怨、抵制甚至仇視警察。受其影響，在國家政權的發展過程中，警民關系通常要經歷四個重要階段，即政權初建期的警民自愿互助關系、政權強化期的緊張對立關系、政權穩定期的游離調和關系與政權穩固期的友善互助關系。[9]

用這一觀點來反思建國以來的警民關系，無疑為我們提供了全新視角。在建國后到“文革”前這段時間，新舊兩種制度的鮮明對比和社會利益的明顯提升，有效激發了民眾對新生政權的由衷熱愛和積極擁護。在此背景下，一方面民眾將對國家的樸素感情轉化為對各級各類國家機關及其工作人員的信任和支持，警察也因此獲得相應的合法性。而警察更是因為打擊舊政權殘余勢力、肅清地方匪幫和清除社會丑惡現象等方面的突出表現而贏得廣泛的支持；另一方面，包括警察在內的各行從業者也由此迸發出積極投身國家建設的熱情，因而在相當程度上受到社會的普遍尊敬。受其影響，包括警民關系在內的黨群關系、干群關系不僅相當和諧，而且形成為人樂道的“魚水之情”。由此可見，這種和諧的警民關系只是特定時空下的特有現象，必然伴隨政權的變化而變化，不可能也不應泛化成為普遍化和永恒化的標準。反觀現實，改革開放和現代化建設已經并將繼續對社會產生深遠影響，國家和社會、政府和民眾的關系尚處于不斷調整的狀態之中，發展并不平衡的經濟社會生活使得不同地區的警民關系分別處于不同階段，但總體上處于向游離調和期過渡的階段。而民眾從原先的警務助手又逐步成為現在的警務對象，則在不同程度上延長了這一過渡期。當然，隨著各項事業的快速發展和不斷完善，政權將更加穩定，警察將在規范執行國家意志的同時主動維護社會利益，民眾也會因其利益的有效維護而理解、尊重警察，支持和配合警務活動，警民關系也將全面進入游離調和期，并為最終進入友善互助期夯實基礎。

上述表明，在人類社會的歷史進程中，受國家與社會關系以及政權成熟度的影響，警民關系雖有起伏，總體上仍呈現出緩慢改善、不斷成熟的趨勢。然而，這一趨勢在不同國家意味著不同命運：在民主法治的國家中，成熟、完善的制度為民眾的利益表達提供了合法、順暢的渠道，社會訴求能夠得到及時有效的回應，無需承載過多社會壓力的警務活動保障了警民互動的制度空間，從而為警民和諧夯實政治基礎，提供政治保證；而在民主不健全、法制不完備的情況下，尚未完成轉型的國家不僅難以及時回應社會訴求，而且還不可避免地產生新的矛盾和沖突。這樣，警察既會成為極少數人欺壓民眾的工具，也會成為民眾發泄不滿情緒的對象。在此情況下，如不訴諸體制和機制的變革，警察致力于警民和諧的努力自然是事倍功半，甚至會南轅北轍，事與愿違。

四、體制變遷直接影響警察的職業環境

建國之初，為了發掘和整合各種社會資源，防范各種消極因素對新生政權的影響，國家逐步建立起明顯有別于以往的社會管理體制，正如毛澤東倡導的那樣，“我們應當將全中國絕大多數人組織在政治、軍事、經濟、文化及其他各種組織里，克服舊中國散漫無組織的狀態?！盵10]這樣，隨著我國社會主義制度的建立和完善，“國家通過單位這一組織形式管理職工，通過街居體系管理社會閑散人員、民政救濟和社會優撫對象等，從而實現了對城市全體社會成員的控制和整合?！迸c此同時，“在農村掀起人民公社運動，試圖將所有的人都納入集生產、交換、分配和人民生活福利為一體的新型生活組織——人民公社內?！盵11]結果，“在改革開放前，全中國的老百姓幾乎都從屬于某一個單位，都具有‘單位人’的角色，沒有‘單位’的個人在社會上是難以合法立足的?！盵12]受其影響，人員流動始終受到政府的主導和控制，體制外流動難有存在的可能，從而對穩定社會和強化政權產生了促進作用。在此背景下，絕大多數社會成員長期甚至終生工作和生活在一個環境中，濃厚的倫理氛圍化解了大多數的矛盾和沖突，并有效抑制了破壞社會規范的沖動。此外，在特別強調階級利益和階級斗爭的條件下，個人利益、群體利益、階層利益沒有也不可能受到應有的重視，這樣的企圖往往被視為階級矛盾而用階級斗爭的方式加以處理。這樣，長期的計劃經濟最終催生了低度分化的總體性社會，民眾利益訴求的單一和趨同使得國家能夠有效回應，一些社會矛盾被解決在萌芽階段，根本不需要當時定位非常明確的警察出面，當然也就不易出現普遍性的警民矛盾了。

然而，在改革開放的背景下，我國逐步從以計劃經濟為基礎的單一社會向以市場經濟為基礎的多元社會過渡，市場經濟內含的效率機制必然導致包括勞動力在內的各種生產要素快速流動，進而要求國家放松對社會的控制。受其影響，不僅數量龐大的“單位人”最終轉變為“社會人”，并直接向國家公開表達其意愿，而且人際關系也逐步由倫理主導轉向經濟主導。人們不僅能說過去不能說的話，做過去不能做的事，了解過去無法了解的信息，而且極為關注個人的切身利益，利益訴求日益多樣化，自主空間得到空前拓展。與此同時，迅猛發展的物質文明與政治文明、精神文明之間的落差，市場經濟引發的利益差距，不僅加劇了階層分化，而且在不同程度上引發勞資矛盾、貧富矛盾，加劇了不同個體、群體和階層之間的沖突。此外，面對社會轉型的深刻變化，一些國家機關工作人員并沒有主動進行自我調整，其能力、效率、作風與民眾預期形成了極大反差，各種形式的腐敗行為更是惡化了黨群和干群關系。在此背景下，一方面，科學可控的表達機制的缺失、相對滯后或被動的應對措施和難如人意的應對效果必然與不斷分化的民眾訴求形成反差，必然導致民眾慣以非常規方式表達自己的意愿，致使最易接觸到的警察最終成為民眾情緒發泄的首選對象。另一方面，置身其中的警察也難以獨善其身，一些警察主動或被動地參與到不當不法的社會活動之中，嚴重損害了社會利益。上述兩方面因素的結合不僅使得警察成為社會治安的“風向標”和黨群關系、干群關系的“晴雨表”，而且也使其成為民眾抱怨乃至指責的對象，就連剛入行的警察也不同程度被貼上不良的職業標簽，甚至背上魚肉百姓、貪污腐敗等惡名。

五、基層政府對警察的期待制約了警察的現實形象

人類歷史的進步不斷瓦解著國家壟斷權力的社會基礎，推動和加快國家權力的社會化進程?！皬纳鐣l展的遠景看，國家權力的完全社會化，將是人類歷史發展的必然歸宿?！盵13]當下，國家和社會之間此消彼長的趨勢更為明顯。受其影響，我國也在逐步順應這一趨勢，不斷調適和平衡其與社會的關系，強國家、弱社會的傳統格局也在發生變化，有限政府、法治政府已經成為我國的必然選擇。但是，有限政府的存在是以相應的社會自主性為前提，即應當由各級各類充滿活力的社會組織來承接政府轉讓出來的職能，調節日常的經濟社會生活。然而，受傳統慣性的影響，社會組織的數量和質量明顯不盡如人意，尚不足以承擔起自我管理、自我服務的重任。在此背景下，政府有限化催生和積累的社會問題不僅明顯制約著經濟社會生活，而且影響了社會秩序和社會安定。而在眾多職能部門中，警察往往因為解決相關問題的及時性和有效性而被直接遭遇上述問題的基層政府寄以厚望。而現行的“條塊結合、以塊為主”的管理體制導致警察在財力等多方面主要依賴基層政府，后者因此更有足夠理由要求警察出面處理那些棘手的問題。但是，這種期待的暫時滿足極易導致基層政府無意繼續探求各種問題的治本之策，而警察也會因為及時有效的介入而淪為其可以倚重和動用的首要工具和“全能武器”。這樣，始終出現在各種沖突處置現場的警察就難免不引起民眾的質疑和抱怨，陷入兩頭受氣、欲罷不能的尷尬境地。

警察相對于其他職能部門的獨特優勢不僅是基層政府經常動用警力的客觀理由，而且也往往成為其掩蓋自身不足的主觀誘因。就現狀而言，基層官員的專業知識和職業能力較以往有了顯著提高，但相對于公眾不斷提高的民主意識和科學素養，其科學執政、民主執政和依法執政的意識和能力仍有待進一步提高，有關決策不同程度地影響民眾的切身利益，并引發諸多社會問題。更有甚者，少數官員為了所謂的政績、形象甚至一己之私而漠視民意、恣意妄為，更加激化社會矛盾，加劇社會沖突。一些難辭其咎的政府官員不是聞過則喜，知錯就改，而是企圖通過壓制民意來平息相關問題，動用警力也就成為他們減少影響、掩蓋問題和罪責的不二選擇。即使警察被動出面處置相關問題，民眾也會認為警察與有關人員沆瀣一氣，或助紂為虐，進而將對基層政府或官員的不滿情緒首先轉化為對警察的怨恨，干群矛盾必然轉化為更為直接的警民矛盾，警察也因此成為風口浪尖上的替罪羊。

由此可見，在現行政績考核機制和警察管理體制下，基層政府及其官員自身的不當不法行為往往導致許多份外之事也被強行納入警務活動之中，警務范圍出現了與有限政府背道而馳的明顯擴張，甚至蔓延到法定職責之外，警察隊伍也因此出現被動擴大的趨勢和全能主義的傾向。試想，如此眾多的警力、如此廣泛的警務全方位滲透到經濟社會生活的方方面面，致使不得不或相對主動地承擔這些任務的警察往往成為矛盾和沖突中“迂回發泄”的對象，他們又如何能主動關注和有效回應社會的訴求，贏得民眾的理解和尊重？在此環境中，經常聽命于基層官員的警察連法定職責都難以正常履行，備受民眾詰難在所難免，警民和諧往往成了奢談。

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[責任編輯：王潤秋]

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1002-7408（2010）09-0047-04

吳永生(1968-),男,江蘇盱眙人,東南大學博士生，江蘇警官學院副教授，研究方向：馬克思的權力理論。