政府公共服務質量改進的對策：一種系統的視角

馬飛煒

（浙江師范大學法政與公共管理學院,浙江金華321004）

政府公共服務質量改進的對策：一種系統的視角

馬飛煒

（浙江師范大學法政與公共管理學院,浙江金華321004）

隨著政府職能的轉變，政府公共服務質量問題愈顯重要。政府公共服務質量的影響因素貫穿于整個反饋式系統的政府服務過程中。在當下的公共服務實踐中存在的政府對民眾需求感知的獨斷性、服務標準制定的偏離性、服務提供的低效性以及服務改進的遲滯性等問題，必須通過轉變政府行政理念、加強與民眾的互動、加速服務流程再造、提高政府執行力等對策來解決。

政府公共服務；服務質量；環式系統；反饋式系統；服務過程

一、政府公共服務質量：基于過程的應然分析

政府公共服務是指政府根據民眾的需求為其提供各項公共服務，為民眾參與社會政治、經濟、文化活動提供保障，其終極目標是最大限度地實現公共利益。政府公共服務質量是指民眾每次接受政府服務時，該服務所能滿足民眾的期望與需求的程度。[1]

任何一項政府公共服務都需要經歷計劃、決策、組織、執行、控制等過程和環節。在發達國家，高質量的令民眾滿意的政府服務的實現需要在環式系統之下完成。借鑒公民參與理論及發達國家的實踐，政府服務應是一個反饋式系統的服務過程（如下圖）：首先，政府與民眾進行積極的互動，民眾根據個人需要以及過去的政府印象經驗進行理性選擇后向政府表達所期待的政府公共服務；然后，政府感知民眾的服務需求，與民眾進行有效溝通并共同制定符合民眾需求的人性化的服務標準，并且嚴格按照服務標準提供服務；最后，政府在服務過程中積極主動地接受民眾的評價，及時高效地回應民眾的反饋，努力提高服務質量水平，從而使政府服務質量最大限度地滿足民眾的期望值與需求變化。

政府服務過程圖

應當認識到，作為反饋式系統的政府服務過程的任何一個環節都影響著政府服務質量。在整個過程的每一個環節上，民眾需求始終是政府服務的依據，政府與民眾的互動始終是實現廉潔高效政府服務的重要條件，強有力的政府執行力始終是政府服務質量的保證。

同時，政府公共服務又是一個不斷向前發展的過程。民眾的個人需求會隨著社會經濟的發展而有所變化，進而對政府服務質量的期望值會隨之提高。為了回應這種變化，政府提供的公共服務質量也應隨之而改進。

二、政府公共服務質量的實然：問題與困境

根據反饋式系統政府服務過程考察政府公共服務及質量，在政府服務過程的每個環節都存在一定的問題：

需求感知的獨斷性。政府提供符合民眾需求的服務是保證服務質量的前提。根據政府服務過程圖，政府服務內容的設定依據應為政府與民眾進行積極溝通的前提下政府充分感知的民眾的服務需求。但是，目前不少地方政府卻往往基于自身利益“一廂情愿”地為民眾提供政府服務。正如有學者指出的，“違背服務者的意愿推行的‘服務’，往往會使服務變成強迫；不經被服務者同意而承擔服務，哪怕再‘全心全意’，也不免使服務漸成壓制”。[2]這種曲解民意、漠視民眾需求的做法背離了政府服務的契約性要求，使得正確的反映民眾意愿的信息無法進入政策議程，從而影響了之后環節的正常運轉，其結果不但不能使民眾滿意，反而會造成社會資源的巨大浪費。比如，受經濟發展型政府的慣性思維以及績效考核影響，有些地方政府將GDP作為最大的追求，“增長優先主義”下形成的是勞民傷財的“政績工程”和“形象工程”，而對于民眾的實際需求，則是采取視而不見、搪塞或者壓制的態度。

標準制定的偏離性。在政府服務中，服務標準具有重要的意義，它既是政府提供服務的具體依據，也是民眾保障自身利益，監督政府行為的依據。理論上講，在服務標準的制定過程中，民眾的各種服務需求將輸入政策系統，并通過服務標準體現出來。然而，民眾的需求形形色色，政府決策部門面臨的問題也紛紜復雜。政府官僚體系內的專家即使能夠正確感知民眾需求的方向，也可能無法獲得制定服務標準的所有信息。盡管民眾參與有助于在制定質量標準的過程中獲得較充足的信息，但也容易因此而陷入多元主義的困境，使得參與成為一種無實際功效的“表達主義”。這樣一來，在各執己見的民眾參與的過程中，利益團體分子就更有可能乘機介入以影響服務標準的生成。要使政府“適時地做出正確的決策”的前提除了信息暢通、準確外，還要求政府是利益中立者，不受利益的任何影響。然而，政府實際上既是服務標準的最終決策者，又是公共服務的利益相關人。政府也是多元利益主體之一，也有自身的利益，表現為部門利益、官員利益和小集團利益等。在服務標準的制定過程中，政府也會在自身利益同民眾的公共利益之間進行取舍。當二者產生矛盾時，政府部門及其官員有可能為了自身利益而棄民眾的公共利益于不顧。在這種情況下，政府制定的服務標準至多只是形式民主的產物，而不是民眾所期望的。

服務提供的低效性。當一項公共服務決策已經做出，標準已經制定時，即要通過政府的組織和執行環節使其生效。服務的高效有賴于簡潔人性化的服務流程和強有力的政府執行力。隨著20世紀末我國服務型政府理念的提出，客觀上需要由傳統的以方便自身為主的政府辦事流程向為民便民的辦事流程轉變，由傳統的職能導向型行政模式向流程導向型行政模式轉變。因而重構簡潔人性化的服務流程勢在必行。但是目前大多數政府機構和部門仍是按照職能安排、人員配備進行組織設計和流程組合；不少政府部門雖然已開始聯合審批，但仍缺乏規范的服務流程和相應的責任機制。這使得需要跨部門服務時，部門之間由于缺乏明確的制度規范而互相推諉，民眾則像無頭蒼蠅被迫奔走于各個職能部門之間，有時為了完成一個審批程序，消耗大量的人力、物力、財力。當政府構建了明確簡潔的服務流程及其相應的責任機制后，就需要強有力的執行力來落實。但是，一些政府機構和部門在執行過程中卻存在著不執行和執行不到位的問題。不執行即消極執行，是指下級部門對上級的各項決策和組織安排不同程度地采取“為我所用”的原則執行。符合本部門利益的決策則是“用足用活”，不符合本部門利益的則是“軟拖硬抗”，拒絕執行。執行不到位是指由于利益、技術、知識、能力等各方面因素的影響導致政府執行不力，比如對服務標準的模糊認識、曲解而導致的執行不到位。

服務改進的遲滯性。羅伯特·B·登哈特認為，公共行政的核心問題是，“一方面，政府機構要求在進行服務時要保持最高的效率；另一方面，公共組織是為公共利益而運作，必須反映服務對象的需求和期望?！盵4]政府服務質量的持續提升需要政府積極主動的聽取民眾的反饋，并及時根據民眾的需求改進服務中存在的不足?？梢哉f，反饋是整個環式系統的靈魂，是實現民眾利益最關鍵的一環。然而，目前不少政府機構和部門或是極少聽取民眾意見，或是高呼民意卻流于形式，使得民眾意愿無法進入到反饋環節中。應該說，造成政府對服務改進缺乏積極性一個重要原因是傳統政府管理體制的弊病。傳統官僚體制強調對“科層體制下僵化的規則、辦事程序負責，面對社會公眾，公務人員、政府常?？梢詿o視或忽視其行為對受眾所產生的實際效果，實施強制性管理”。[5]這種形式主義的遺毒使得服務改進障礙重重。如遇事就開會下文件，主張形式主義的“聽話”。另外，對公務員的績效考核缺少民眾的參與評估也使得公務員對服務改進和創新缺乏動力。

三、提升政府公共服務質量的對策

針對現階段地方政府服務質量存在的諸多問題，本文提出以下四點提升地方政府公共服務質量的對策：

1.轉變政府的行政理念?！罢枪卜諜C關，公共行政最重要的性質就在于服務，服務的精神意味著政府施政與公民愿望需要相一致，政府及其公職人員提供盡可能多的產品與服務，同時又是高品質的服務”，[6]提升政府服務質量的前提即政府確立服務行政的理念?；仡櫸覈男姓l展歷程可見，從統治行政到管理行政，不可剝離的是政府的官本位思想，盡管20世紀末“服務行政”被提出來，但“它尚未完全展現出自己的全部特征?！盵7]在官本位思想下，公共服務是作為行政的一種副產品存在的，政府服務表現出強制性的、單一性的、不平等的特征。因此，政府首先應當轉變行政觀念，努力樹立民本位的思想，以全心全意為人民服務作為自己的職業追求和個人價值實現方式，在工作中轉變服務態度，提供民眾需要的、公正平等的公共服務，以此來實現服務行政的目標?？梢哉f，這是政府服務的基礎和前提。只有秉持“為民服務”的行政理念，才能在政府服務過程中真正做到權為民所用、情為民所系、利為民所謀，自覺地提高服務質量。

2.加強政府與民眾的互動。在“全心全意為人民服務”的服務行政理念之下，政府服務過程必定需要政府與民眾在服務的全過程中實現良性互動，這正是反饋的實現形式和渠道。只有實現政府與民眾的良好溝通，才能保證服務質量得到民眾的滿意。政府與民眾的互動主要體現在以下幾個方面：一是決策機制上擴大民眾的參與度。政府工作的目標是為民眾提供滿意的服務，了解民眾需要什么樣的服務是提供民眾滿意服務的前提。政府在制定任何一項決策之前都要深入了解民情、民意，決策內容要充分反映民意和民智，實現決策的科學化和民主化；二是在監督和反饋機制上尊重民眾的意見。首先應該公開服務相關的內容，實現透明行政，保障民眾的知情權，使民眾明白政府能提供什么服務，民眾可以享受到什么服務。其次是主動要求民眾參與服務質量的評價和監督。民眾應在對政府的服務標準有所了解的前提下對享受到的服務進行理性的評估，并將評估反饋給相關政府部門。相關政府部門則要對民眾的服務質量反饋意見做出準確高效的回應，及時了解相關情況并轉達正確指令，在最短的時間內滿足民眾的服務需求。

3.加速政府服務流程再造。傳統官僚體制按照職能體系來劃分政府管理機構，其自身存在的官場病以及不斷膨脹的慣性使得政府機構關卡林立、臃腫不止，其機械性、封閉性和非人性化使得民眾只有花費巨大的時間成本和人力成本方可“享受”到政府的服務。要為民眾提供高效、便捷、公正的服務就必須實現政府流程再造。服務流程由政府職能導向向民眾需求導向轉變，打破政府既定的職能分工和等級層次，圍繞民眾的需求變化，以最大可能滿足民眾需求為目標實現彈性組織，以防止“規則怪圈”、“分工怪圈”，避免陷入工具理性吞噬價值理性的泥潭。值得注意的是，流程再造雖然需要政府相關部門根據民眾需求變化構建富有彈性的“任務型組織”，但是流程再造必須是規范化、制度化的，以此防止出現部分公務員濫用自由裁量權、暗箱操作、差別服務等現象。同時，提高電子政務水平，由窗口的一站式服務向網絡化電子公共服務轉變，將政府部門內外的職能整合同電子政務的發展契合起來，從而實現服務流程的電子化、并聯化、動態化、部門集成化，提高服務效率。4.提高政府執行力。政府執行作為將政策目標變成現實的載體和手段，其重要性不言而喻，政府執行力的“強弱關系到黨和國家的政策能否得到貫徹落實，關系到公民的訴求能否得到回應和滿足，關系到公共利益能否得到認同，關系到政府的公信力能否得到認同”。[8]目前政府執行力總體而言存在的“不執行”和“執行不到位”兩大難題，應從幾方面入手解決：首先應保證決策的科學性、民主性和可操作性；其次，提高公務員的素質和能力，提升服務標準的解讀能力和服務執行能力；再次，采取包括民眾評估在內的多方評估的科學的績效考核制及問責制，揚善罰惡，對提供良好服務的公務員適當提高待遇并給予表揚；對不履行法定職責、未嚴格按照服務標準提供服務的，嚴肅追究當事人的相應責任。同時，必須保證整個執行過程的公開透明，使其在民眾的參與、互動和監督之下運行。惟其如此，才能保障政府服務的各項標準要求準確快速地落到實處，保證和提高政府的公共服務質量。

四、結語

一個系統的正常運行關涉到整個過程中任何一個環節的通暢，每一個步驟的實施又受制于整個系統的性質和所處的整體環境。整體和部分的關系，可以幫助闡釋這種實現政府服務的內在要求和規律，即：一方面，我們需要從“部分”入手，對關聯于政府服務的決策、執行、反饋等環節逐一改進，改革機構、轉變職能、重組流程，對過程中的細節進行動態的把握；一方面，我們又必須從“整體”入手，進一步推進整體性的行政體制改革，轉變行政理念，實現政府行政的根本性變革?？傊?，政府服務質量的提升將依賴于對斯二者不可偏廢的重視和落實，漸進式的改革應是較合理的路徑選擇。

[1]張成福，黨秀云.公共管理學[M].北京：中國人民大學出版社，2001:311.

[2]劉洪波.服務拒絕強制.南方周末[N].2002-04-11.

[3][美]戴維·H·羅森布魯姆，羅伯特·S·克拉夫丘克.公共行政：管理、政治和法律顧問的途徑[M].張成福等，譯.北京：人民出版社，2002：28.

[4][美]羅伯特·B·登哈特.公共組織理論[M].項龍，劉俊生，譯.北京：華夏出版社，2002:9.

[5]盧坤建.論回應型政府的運行模式[J].社會科學家，2009，（7）.

[6]張成福.論公共行政的“公共精神”——兼對主流公共行政理論及其實踐的反思[J].中國行政管理，1995，（5）.

[7]張康之.論行政發展的歷史脈絡[J].四川大學學報（哲學社會科學版），2006，（2）.

[8]呂林.如何有效提高政府執行力[J].領導科學，2009，（3）上.

D63

A

1002-7408（2010）04-0019-03

馬飛煒（1984-），女，浙江上虞人，浙江師范大學法政與公共管理學院行政管理專業碩士研究生，主要從事服務型政府研究。

[責任編輯：孫巍]