完善黨員權利保障機制問題探討

苗偉東

（中國人民大學馬克思主義學院，北京100872）

完善黨員權利保障機制問題探討

苗偉東

（中國人民大學馬克思主義學院，北京100872）

健全黨員權利保障機制是發展黨內民主的基礎和前提。黨員權利保障機制的優劣直接決定著黨內民主建設水平的高低。黨員權利保障機制建設是一個系統工程，它由一系列相互影響、相互制約、相互依存的制度所構成，主要包括黨內選舉制度、黨的代表大會制度、黨的日常生活制度、黨內監督制度和黨員權利救濟制度等。當前完善黨員權利保障機制的著力點是建立和完善黨內事務的咨詢聽證制度、黨內監督制度和黨員權利救濟制度等。

黨員權利；黨內民主；保障機制

構建和完善黨員權利保障機制，對于保障黨員權利、發展黨內民主至關重要?？茖W合理的黨員權利保障機制對于保障黨員權利，發揮廣大黨員的積極性和創造性，最大限度地凝聚黨的力量，維護黨內的和諧與穩定，提高黨的執政能力，保持黨的先進性，從而推動以黨內民主帶動人民民主，促進中國政治體制改革，無疑都具有積極作用。保障黨員權利，關鍵在于通過體制創新和制度創新，促進黨員權利保障的制度化和程序化。

一、黨員權利與黨員權利保障機制

黨員權利指依照黨章和其他黨內法規的規定，全體黨員平等地參與和管理黨內一切事務，對黨組織和其他成員進行有效監督，維護黨員自身各種合法權益的權利。黨員的各項權利是黨通過制定和頒布一系列黨規黨紀的形式所賦予和確認的，也就是說，黨員權利是制度化的權利。按照黨章的規定，黨員所享有的基本權利主要包括黨內事務的知情權、參與權，黨的決策的討論權、表決權，黨的工作的建議權、倡議權和對黨的工作和其他黨員的批評權，參加黨內選舉的選舉權、被選舉權，對黨組織給予個人處分決定的申訴權、辯護權和意見保留權，對黨員干部的評議權、監督權和罷免權等。

黨員權利與一般公民權利相比，除具有一般權利所具有的排他性、利益性、平等性等特點外，在權利的廣泛性和權利與義務的對等性方面具有其自身的特點。在權利行使的范圍上，黨員權利多與政黨特性相聯系，其權利的享有多側重政治領域，而公民權利多與社會相聯系，權利范疇既包涵政治權利，也包涵社會權利，其涵蓋的領域和范疇要比黨員權利寬泛得多；在權利與義務的對等性上，黨員作為政黨政治目標實現的工具，在權利與義務的對等性上，往往更強調義務的強制性和無條件性。

保障黨員權利的實現，核心就是要處理好黨員權利和黨內權力的關系。黨的權力包括黨外權力和黨內權力。黨外權力主要是指黨際交流權力，如果是執政黨的話，還包括對國家的領導權力；黨內權力與黨員權利相對應，是以黨的組織為載體的權力系統。黨內權力在本質上說是廣大黨員為了實現政黨組織的目的——執掌或參與國家政權，自愿地將其部分權利讓渡給政黨而形成黨的權力，也就是說它是由黨員委托授予而形成的權力。在一定意義上講，黨員權利對于黨內權力具有優先性，黨內權力必須保障黨員權利的實現。權力天然具有擴張性的特點，黨內權力也不例外。黨內權力的擴張可能會給黨員權利帶來侵害。因此，要保障黨員的權利，就必須建立科學合理的黨員權利保障機制對黨內權力進行必要的約束和限制。同時實踐也表明，黨員權利的行使和實現，關鍵在于黨員權利保障機制是否完善和能否良性運轉?？茖W合理的黨員權利保障機制是黨員權利切實實現的根本保證。黨員權利保障機制就是指黨員權利保障的制度化和程序化。它主要包括以下兩個層面的內容：實體性制度、程序性制度。實體性制度主要指的是對黨員權利實體內容的規范，程序性制度指的是黨員權利行使步驟和方法。就目前黨員權利保障狀況而言，實體性制度規定得比較多，而程序性和保障性的制度規定相對比較少。

黨員權利保障機制建設是一個系統工程，是一系列制度和程序規范相互銜接、良性運轉的有機系統。沒有系統嚴密和規范的程序，沒有切實有效的保障措施，再好的制度在實踐中也難以順暢落實。只有將黨員權利保障納入制度化、規范化和程序化的軌道，形成彼此配合、相互銜接的制度體系，黨員權利才能得到有效保障，黨內民主才能切實實現，黨也才能永葆生機和活力。黨員權利保障機制有效規范運行，是增強黨員的民主參政意識，提高黨的決策的科學水平和執政能力的根本途徑。

二、健全黨員權利保障機制的基本原則

1.堅持黨員主體地位原則。黨的十七大報告提出要“尊重黨員主體地位，保障黨員民主權利”，[1]指明了構建和完善黨員權利保障機制的目標和方向。黨員主體地位主要是指廣大黨員通過行使黨章規定的權利，履行黨員應盡的義務，發揮主觀能動作用，在黨內生活及黨的建設實踐活動中自始至終處于重要的甚至是決定性的地位。黨員的主體地位包括“權利主體”和“義務主體”兩個方面，“權利主體”，是指黨員是行使黨內各項民主權利的主體；“義務主體”，是指黨員是履行黨內各項義務的主體。一般來說，只有堅持“權利主體”和“義務主體”的統一，才能真正實現“黨員主體地位”的目標。如果僅僅強調黨員的“權利主體”地位，片面地提倡黨員的權利，那么就容易造成黨內一盤散沙，缺乏凝聚力、向心力和戰斗力。反之，如果僅僅強調黨員的“義務主體”地位，單純地將黨員作為黨的馴服工具，那么黨就會削弱自己的階級基礎和社會基礎，失去了生機和活力。因此，我們必須在兩者統一的前提下把握“黨員主體地位”的內涵。

目前，在黨的建設實踐中，還存在黨員主體地位缺失的現象，“重義務、輕權利”、“重統一意志、輕主動精神”、“重服從、輕平等”的傾向還較突出。具體表現為：在黨的活動中，往往片面強調黨員的先進性和先鋒模范作用，而忽略了黨員在實際工作、生活中的實際困難；在黨內管理上，往往只把黨員作為被管理的對象，而忽視了黨員平等參與黨內事務的權利；在黨內監督上，往往片面強調黨員是被監督的對象，而忽視了黨員是黨內監督的主體；在黨的決策上，往往強調黨員無條件地貫徹執行黨的決策，而忽視了聽取黨員的意見和呼聲。這就使黨在黨內民主實踐工作中存在著“組織本位”的問題，它弱化了對黨員權利的認同和保障，也在一定程度上影響了黨員對其自身主體地位的認同，影響了黨員積極性、主動性、創造性的發揮。因此，在健全和完善黨員權利保障機制的過程中，要始終將維護黨員的主體地位，尤其是黨員權利的主體地位放在突出的位置上。

2.堅持健全完善保障黨員權利的程序制度原則。如果把實現黨員權利價值目標的制度稱之為實體制度的話，那么作為實體制度實現方式和手段的制度就是程序制度。實體制度和程序制度，對于構成良性運行的機制來說，是缺一不可的。實體制度需要程序制度來實現和保障，程序制度需要實體制度來維系和發展。沒有程序制度做保障的實體制度是空洞的制度，沒有實體制度為依托的程序制度也就變得毫無意義。因此，在構建良性運行的黨員權利保障機制的過程中，黨員權利保障的實體制度和程序制度是相互依存，缺一不可的。

但是，就近年來黨員權利保障機制的整體狀況來看，加強黨員權利保障的程序制度建設是一項非常迫切的要求和任務。當前，各種保障黨員權利的實體制度已經頒布了很多，如《中國共產黨黨章》、《關于黨內政治生活的若干準則》、《中國共產黨黨員權利保障條例》等。雖然在這些保障黨員權利的實體性制度中，也有一些保障黨員權利的程序性制度的規定，但是，從整體上來看，這些程序性制度的規定還較為薄弱，內容較為抽象和原則，缺乏程序性制度應有的嚴密性、詳細性和現實操作性。這樣，在黨員權利實現的過程中，就常常出現“上有政策，下有對策”、“抽象肯定，具體否定”的現象，使得保障黨員權利的各項規章制度無形中被架空，不能落實到實處。因此，健全和完善黨員權利保障機制，當務之急就是要制定和完善保障黨員權利的相關程序制度和措施。

3.堅持務實性原則。健全黨員權利保障機制，首先必須明確黨員保障機制的發展現狀和發展進程。只有這樣，健全黨員權利保障機制才有針對性和時效性。目前黨員權利保障狀況明顯改善，但總體保障水平參差不齊；保障黨員權利的各種規章制度已初步形成，但是保障黨員權利的各種程序制度和制度運行機制還較薄弱，如《中國共產黨黨員權利保障條例》的頒布和實施，形成了有利于保障黨員權利的制度基礎，但要在實踐中落實這些制度，還需要進一步制定和實施相關具體的配套制度和措施，使這些制度規定具有可行性。即使一些部門的黨組織制定了一些貫徹落實保障黨員權利的相關制度和程序，各部門之間制定的制度和程序仍缺乏內在的一致性和相互的銜接性，沒有形成一個完整統一的有機系統。各部門和各地區的黨組織在具體貫徹黨員權利保障條例中，情況也是千差萬別，各不相同。

因此，在健全黨員權利保障機制的過程中，一定要從黨員權利保障的實際情況出發，堅持實事求是的原則，從當前保障黨員權利最緊迫最現實的需要出發，逐步健全和完善黨員權利保障的相關制度和程序，切不可急于求成，幻想“畢其功于一役”，即日就能建立完美的黨員權利保障制度和機制是不現實的。

三、當前完善黨員權利保障機制的幾個著力點

當前，針對黨員權利保障機制中存在的問題，完善黨員權利保障機制，應主要從以下幾個方面進行：

1.建立和完善黨內事務的咨詢聽證制度。黨的十七屆四中全會通過的《關于加強和改進新形勢下黨的建設若干重大問題的決定》提出：建立健全黨內事務聽證咨詢制度。這既是克服黨內決策由黨內少數人甚至是“一把手”說了算，實現黨內決策民主化、科學化的需要，也是保障黨員民主權利，落實黨員對黨內事務的知情權、參與權和決策權的需要。黨內事務的聽證咨詢制度為廣大黨員暢所欲言，平等表達個人意見和觀點，積極有序參與黨內事務決策，提供了更為暢通和直接的渠道和平臺。為此，黨內相關法規要明確規定黨的重大方針、政策和制度在醞釀討論、研究討論、形成決策的過程中，要把黨內咨詢聽證制度作為其中一個必經的環節和程序。要明確規定黨內咨詢聽證制度所適用的范圍、咨詢聽證的環節和程序、違反咨詢聽證制度的責任追究制度等，尤其是要認真吸取當前社會咨詢聽證制度運行中的經驗教訓，使制定的黨內咨詢聽證制度體系完備、健全，保證黨內咨詢聽證制度的規范性、嚴肅性和有效性，能夠調動廣大黨員積極參加黨內咨詢聽證的積極性和主動性，避免個別領導機關和領導人的影響，把黨內咨詢聽證制度變成可有可無、可存可廢的擺設。

目前，黨內咨詢聽證制度還屬于新生事物，無論在制度制定，還是程序操作中尚有諸多亟待解決的問題。

首先，要明確黨內咨詢聽證制度中咨詢聽證“事務”的范圍，即何種性質、何種程度、何種類型的黨內事務屬于必須實行黨內咨詢聽證范圍內的事務。在這個問題上，要防止兩種錯誤傾向：一種是事無巨細、凡事都要實行咨詢聽證。這種做法，不但浪費了資源，提高了決策成本，產生事務主義傾向，而且時間一長還會在一定程度上挫傷黨員參與黨內事務的積極性和熱情；另一種情況是個別領導機關或領導干部為了維護自己的“權威”或“既得利益”，規避一些重大問題、敏感問題的咨詢聽證。對黨內咨詢聽證事務的科學界定，是保證黨內咨詢聽證制度得以有效實施的前提和關鍵。

其次，要明確黨內咨詢聽證參加人選范圍和產生程序。參加黨內咨詢聽證的人選，在一定意義上決定了黨內咨詢聽證的質量。以往，黨內重大決策制度的醞釀、研究和出臺，往往是在黨內相關部門和少數領導中間協商完成。這種做法，雖然在一定意義上提高了決策的效率，但是不能在黨內集思廣益，不利于決策的科學化，更不能體現黨員的主體地位和實現黨員的民主權利。黨內咨詢聽證制度的建立和實施對于克服以往黨內那種小圈子協商，個別領導干部拍板決策的現象有著決定性的意義。按照黨內咨詢聽證制度設置的本義來講，就是要鼓勵和支持黨內每一名成員都要積極平等地參與進來，體現出黨內咨詢聽證會在人選的構成上的廣泛性、平等性。但是，如果志愿參加咨詢聽證的人選過多，為保證黨內咨詢聽證活動的有序順利進行，就需要建立一套科學合理的咨詢聽證活動候選人選擇制度和程序，如協商、抽簽、選舉等。同時，對于不能直接參加咨詢、聽證的黨員可以通過建立旁聽、現場直播、網上互動收集有效信息等形式，滿足他們參與黨內決策的積極性和熱情，以更加有效地保證黨的決策的民主性和科學性。

最后，除了構建和完善黨內咨詢聽證制度中最重要的“人”和“事”制度外，黨內咨詢聽證制度中其他許多重要問題，如黨內咨詢聽證動議的提出程序、咨詢聽證實體程序、咨詢聽證形成意見效力等問題也亟待解決。

2.健全和完善黨員權利保障的監督制度。黨內民主監督制度是黨員權利保障機制中極其重要的組成部分。黨內民主監督開展得如何在一定程度上決定和影響著黨員權利保障機制的運行狀況。鄧小平曾經指出：“無論黨內的監督和黨外的監督，其關鍵都在于發展黨和國家的民主生活，發揚我們黨的傳統作風?！盵2]215

建立健全黨內民主監督機制要以保障黨員的批評權為基礎，建立健全黨內批評制度。保障黨員的批評權，應當堅持和健全黨的組織生活會制度、黨員領導干部民主生活會制度，為黨員行使批評權創造條件暢通渠道，使每一個黨員都“有充分的便利和保證，可以及時地無所顧忌地批評上級機關工作中的錯誤和缺點”。[2]223-224黨組織應當積極支持黨員在黨內開展批評和自我批評，支持黨員同各種違法違紀行為和不正之風作斗爭。對于壓制批評、打擊報復的行為，黨組織應當嚴格執行黨的紀律，按照黨內法規的有關規定進行嚴肅處理，為黨員行使批評權掃除障礙。

建立健全黨內民主監督機制要保障黨員的檢舉權的落實。有沒有健全的舉報制度和信訪處理制度，也是黨內民主監督制度化水平高低的一個重要標志。胡錦濤在全國學習貫徹《黨政領導干部選拔任用工作條例》電視電話會上的講話中指出，要建立“便利、安全、高效”的舉報機制，充分發揮群眾對干部選拔任用的監督作用。這是建立和完善各種舉報制度和信訪處理制度的根本要求。建立健全舉報制度，既要加強對紀檢隊伍的建設和管理，嚴肅工作紀律，保證揭發檢舉材料得到及時處理和認真回復，并不被透露給被檢舉人，以免其對檢舉人進行打擊報復，還要改革現行的黨內監督體制，真正形成對任何人都能進行有效監督的監督機制。同時，還應當把黨內監督納入法治的框架之內，用法律手段消除舉報風險，保護舉報人，懲治打擊報復行為。

建立健全黨內民主監督機制要保障黨員質詢、彈劾和罷免權利的落實。為適應依法治黨和從嚴治黨的需要，應考慮建立黨內質詢、彈劾和罷免制度。鄧小平對黨員享有質詢、彈劾和罷免權利很重視，他在1980年就曾指出：“要有群眾監督制度，讓群眾和黨員監督干部，特別是領導干部。凡是搞特權、特殊化，經過批評教育而又不改的，人民就有權依法進行檢舉、控告、彈劾、撤換、罷免，要求他們在經濟上退賠，并使他們受到法律、紀律處分?！盵3]2004年頒布實施的《中國共產黨黨內監督條例（試行）》規定了黨內詢問和質詢制度。這一制度的制定和實施無疑是黨內民主建設上的一個重要舉措。不過《條例》規定的享有詢問和咨詢權利的主體是黨的地方各級委員會委員以及黨的地方各級紀律檢查委員會委員，廣大的黨員群眾則被納入到黨內詢問和質詢的制度體系中來。隨著黨內民主實踐的發展，黨內各項相關配套法規的制定和實施，黨員質詢、彈劾和罷免制度也應盡快建立和完善起來。這是黨章賦予黨員的罷免權等權利得以實現的內在要求，也是黨員主體地位的體現。

3.健全和完善黨員權利救濟制度?！盁o救濟即無權利”。完善黨員權利救濟機制，就要對侵害黨員民主權利的侵權行為進行追究，消除妨礙黨員行使民主權利的消極因素，最終達到維護黨員權利的目的。

首先，完善黨員權利救濟機制，要明確權利的救濟主體。按照黨章的規定，黨員權利由黨員所在黨組織和上級黨的紀檢部門來維護。但事實上黨的紀檢部門大多忙于大案要案的調查，對于一般性的侵害黨員權利的行為無暇顧及。至于黨員所在的行政或企事業單位等部門的基層黨支部，一般由于沒有人、財、物等實際權力，處于一種弱勢地位，一般情況下也難以有效地維護黨員的民主權利。這樣，黨員權利救濟主體在一定程度上處于“缺失”狀態，一些侵犯黨員合法民主權利的危害行為，不能得到及時有效的制止、懲治和糾正，使得黨員的合法權益不能得到及時有效維護，挫傷了部分黨員行使黨員權利的積極性和熱情，無形中助長了黨內庸俗化作風的盛行和蔓延，長此以往，必然對黨的健康發展帶來嚴重的危害。這就要求在明確黨的各級紀委等是維護黨員權利主體的同時，進一步加強黨員權利救濟工作的力度，在黨的紀檢監察、組織部門設置黨員權利救濟的相應機構，由專人分管和負責處理侵害黨員權利的案件，做到侵害黨員權利的案件件件有人管、事事有落實，把好黨員權利保障機制最后一道防線，使侵害黨員權利的行為得到及時糾正。

其次，要嚴格依法依紀處置黨內侵害黨員民主權利的違規違法行為。當前，部分黨的紀檢、組織部門在處置侵犯黨員權利的行為時，存在主觀隨意不規范的現象，如一些黨員權利意識淡薄，在其自身民主受到侵害時，相關黨委和紀檢等部門也少于干涉；即使一些黨員權利意識強，對侵害其民主權利的行為提出了申訴，一些黨委和紀檢部門也會采取訴重不訴輕的方式處理，對于一些輕型侵權案件關注不夠。這種對侵權行為的處理方式，客觀上縱容了侵犯黨員權利行為的發生。黨的各級組織在其職權范圍內，按照黨規黨紀的相關規定，對侵害黨員權利的違法行為應給予嚴肅的黨紀處理，使每一個侵犯黨員權利的行為都受到應有的處理。正如意大利著名刑法學家貝卡里亞所說：“對于犯罪最強有力的約束力量不是刑罰的嚴酷性，而是刑罰的必定性?！驗?，即便是最小的惡果，一旦成了確定的，就總令人心悸?！盵4]不管是什么人，只要侵犯了黨員的權利，且依照有關規定應當予以制裁，就要依照黨紀黨法對其進行懲處。

最后，保障黨員民主權利，還應建立健全黨內救濟關懷機制。通過建立健全黨內救濟關懷制度，關心、愛護老黨員尤其是生活困難的黨員，幫助他們解決好工作生活中的實際困難，使其感受到黨組織的溫暖，增強黨員對黨組織的認同感、歸屬感，積極熱情地參與到黨內事務管理中來。

[1]中國共產黨第十七次全國代表大會文件匯編[G].北京：人民出版社，2007:50.

[2]鄧小平文選(第1卷)[M].北京：人民出版社，1994.

[3]鄧小平文選(第2卷)[M].北京：人民出版社，1994:332,

[4][意]貝卡里亞.論犯罪與刑罰[M].黃風,譯.北京:中國大百科全書出版社，1993:59.

[責任編輯:宇輝]

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A

1002-7408（2010）10-0011-03

苗偉東（1974-），男，河北滄州人，中國人民大學馬克思主義學院博士研究生，研究方向：當代中國史、黨的建設。