基層公務人員責任倫理的現實困境與規制對策

袁和靜，張英魁

（1.中國人民大學北京100872；2.中國政法大學北京100872）

基層公務人員責任倫理的現實困境與規制對策

袁和靜1，張英魁2

（1.中國人民大學北京100872；2.中國政法大學北京100872）

服務型政府之建構蘊含服務倫理與責任倫理的雙重要求。服務型政府建設關鍵在基層政府層面，而基層公務人員作為基層政府建設的主要踐行者，自身的責任倫理狀況對政府倫理建構具有重要的支撐作用?；鶎庸珓杖藛T面對個體私權與社會公權的融合交織、效忠組織與公共職責的沖突、角色身份多元化與行為多樣化的選擇往往陷入責任倫理困境。為此，應堅持以傳統倫理剛性約束為主的路徑選擇，區分責任倫理中自我倫理與他人倫理、理論倫理與現實論理的不同論域，促進責任倫理的明確化與標桿化。

基層公務人員；服務倫理；責任倫理；責任倫理困境；規制

當前，“建立服務型政府是我國行政管理體制改革和政府職能轉變的目標，這一點已成為中央政府和各地方政府的共識”，[1]就發展情勢而論，服務型政府的整體打造還需進一步落實到基層服務型政府建構的具體層面。而基層服務型政府的運作踐行關鍵在于基層公務人員能否貫徹落實與切實執行，其倫理行為與責任認知狀況直接影響到干群關系的維持、民眾對政府工作的認同、公共服務的分配供給和社會公正性的表達等等?，F實中公務人員在面臨一系列的價值選擇、利益沖突時往往陷入責任倫理的困境，有些人會做出對公眾和政府不負責任的行為選擇，行政腐敗現象層出不窮。在此背景下，結合基層公務人員責任倫理的現實困境，提出有效應對策略進行規制與治理就顯得尤為必要和迫切。

一、服務型政府建構對基層公務人員責任倫理的內在要求

現階段政府正處于由全能政府向有限政府轉變的歷史進程中，這種轉變并不代表政府職能的弱化與責任的減輕，在服務行政與責任行政的雙重規約下,公共服務型政府也即是責任型政府，洛克在《政府論》中就強調指出，政府是一種責任，其目的是為了“公共福利”。[2]一方面政府要樹立責任意識，堅持責任行政；另一方面政府應充分做到為民服務，實現公共福利與公共利益，協調社會基本秩序，唯有如此才能真正建成行為規范、公正透明、勤政高效、清正廉潔、人民群眾滿意的公共服務型政府。服務型政府的實質內核與職責即蘊含著對基層公務人員責任倫理的內在要求，服務型政府的建成正是基層公務人員落實責任的結果，正如康德所講：“道德行為不能出于愛好，只能出于責任”，[3]基層公務人員作為責任政府權力的行使者、政策的執行者，其角色認知與行為選擇是出于對政府負責，對民眾負責。

1.服務型政府建設的支撐：文化倫理與機制制度的軟硬結合。公共服務型政府建造屬全方位的綜合建構過程，需社會各因子齊心協力共同促成，從微觀上講，所展現的應是文化倫理與制度機制的雙向結合與統一。文化倫理作為維持中國封建社會幾千年倫理秩序的精神力量在社會轉型時期不可被忽視。文化倫理即以中國優秀傳統道德思想為導向，對社會價值轉變、秩序安定穩固提供道德支持與指導的倫理規范與價值原則。服務型政府的合理建構離不開傳統倫理文化的價值導向，如政府倫理理念與指導思想的確立、公共權力的公平運用、公共服務分配供給所蘊涵的平等公正、公務人員倫理自主性的提升、道德責任感的建立與道德修養的提高等都要以傳統倫理道德為支撐。服務型政府建設及公務人員的責任踐履除依靠文化倫理的軟性支撐以外，還需法律法規的外部約束與制度保障。沒有法律制度與政府機制的硬性支撐，政府保持良性建設與倫理秩序穩固的態勢就不會持久長遠，貪污腐化或利益輸送等損及公共信任的事件就會不斷涌現。

2.服務倫理與責任倫理的內在契合。為人民服務，對人民負責，是現代服務型政府與責任型政府倫理化建設的共同所需。社會主義建設背景下的中國政府既是為人民謀利益的服務型政府又是對人民負責任的政府，在擔負著政治責任、法律責任、行政責任與道德責任的同時，其制度建設與體制改革的最終目的都是為人民的公共利益服務。因此服務政府與責任政府的共同面向以及現代倫理化管理趨勢都蘊涵著服務倫理與責任倫理的雙重要求。

服務型政府的最高倫理準則是全心全意為人民服務，對人民負責、在此倫理理念指導下服務倫理是指政府及公共行政人員在行使公共權力分配公共資源時，必須堅持與恪守公正、平等、責任、自律、勤政、廉潔等一系列倫理規范與道德準則，明確政府滿足的是民眾公共需求，不能借用公權謀取私利。責任倫理的本質同于服務倫理，在責任政府建構下，責任倫理是指政府及責任主體在政府活動與政治行為過程中，必須堅持公平正義，服務于公共利益，正確履行法律責任、行政責任與道德責任的倫理準則。

3.服務語境下公務人員的責任倫理。責任作為應用倫理學的核心概念歷來都是中西方倫理學家普遍關注的焦點，正如弗雷德里克·莫舍所言:“在公共行政和私人部門行政的所有詞匯中，責任一詞是最為重要的?！盵4]62責任踐履狀況直接影響公共行政的執行效果，同樣在責任意識指導下的責任行為對于服務行政至關重要，“責任概念的核心是我能回答‘為何那樣做’的問題，并且能給予一個答案”。[5]關于責任倫理的概念最早是由德國社會學家和政治倫理學家馬克斯·韋伯提出的，他晚年對“信念倫理”和“責任倫理”進行了區分，強調在行動的領域里責任倫理優先于信念倫理。[6]在著名倫理學家北京大學教授何懷宏看來，韋伯所說的“責任倫理”主要是指一種事先的行為選擇，是自我的選擇甚至斗爭，和事后的對他人的動機論和效果論的評價不同，履行“責任倫理”最重要的就是要顧及后果或至少可預知的后果，這樣，就要選擇恰當的手段行事以達到或避免這后果。[7]在此指導下，公務人員責任倫理應是指公務人員做為責任主體正確定位自身多重角色，為了服務行政結果的公正合理與公共責任行為的合目的性與合倫理性，平衡個人私利與民眾公共利益之關系，以民主、公平、快捷、勤政、課責理念為指導而采取事先正確的行為選擇和恰當手段來達到對政府和人民負責、為人民服務之目的。為了實現公務人員責任倫理的實踐成效，應堅持提升公務人員道德責任感與剛性法律課責機制的軟硬結合，公務人員的責任行為過程與服務效果應透明公開，做到每一環節都具有充分的“可算性”、“可量性”、“可解釋性”和“可追究性”，以便于進行明確的“問責”與違規處置。

二、公務人員責任倫理的困境

1.公務人員個體私權與社會公權的融合交織。從本質上說，公共權力來源于社會公眾，是人民群眾把社會公共權力讓渡給政府來具體行使，公務人員作為政策執行者，其服務行政過程也即是政府行使公共權力的過程，而公務人員正是利用這種特殊地位建立起對社會稀缺資源的把握與對政府公共資源的權威分配。在這里，本質上應服務于人民群眾的公共權力，現實中反而被同樣作為“經濟人”擁有私人利益的公務人員來實質掌握，這一權力委托代理過程無形中就給公務人員把社會公權轉變為個人私權和公器私用提供了可能性與現實性，公務人員因面臨追求公共利益最大化與私人利益最大化的雙重選擇而陷入困境。從利益選擇角度分析，公共利益的選擇具有更根本、全局性的影響，公共利益的存在與實現是公務人員私人利益追求的前提，兩者實質上相互融通，維護公眾利益的同時也即保護了私人利益?？墒乾F實情景中，公務人員面對私人利益的誘惑，很容易降低責任要求迷失道德方向，作出錯誤的價值判斷而損害社會公共權力的公正性表達。

2.公務人員效忠組織與公共職責的沖突。政府在接受人民群眾委托賦予公務人員一定的權力使用權之后，公務人員除了應承擔普通公民義務之外，還要擔負更多由權力執行引申出的系列責任，而主要對誰負責是公務人員必須首先清楚認知的問題。就公務人員的責任分類而言，公務人員肩負多重責任——對上級政府組織負責，對法律負責，對人民負責。但是現實中不少公務人員往往會在多重責任沖突與價值判斷中不由自主地墜入責任選擇困境中，特別是當組織決定與人民利益相背離時更難于抉擇。既然自身權力是政府直接交付使用的，又由于權力本身的手段性、目的性、時效性與膨脹性等特征給公務人員帶來的諸多便利，他們就認為首先要對自己的組織和上級負責，即使是對人民不利損害民眾利益的決定也要先執行，否則就會丟失權力進而影響自己的職位升遷與利益獲取。新公共服務理論主張“公共行政官員即便是在涉及復雜價值判斷和重疊規范的情況下也能夠并且應該為了公共利益而為公民服務”，[8]115而實踐層面更多公務人員很難達到此境界。

3.公務人員角色身份多元化與行為多樣化選擇。在多層次的委任代理關系中，“公共行政人員作為一種代理人角色，包括了復雜的責任內容，即對多種委托人負責，這些委托人包括組織的上級、政府官員、職業性協會和公民”。[4]64這樣公務人員就擔任著社會公民、政府行政人員、家庭成員等多元化的角色身份。在面對多個相互抵觸的責任沖突時，公務人員作為公眾與政府的代理人與踐行者，其行為代表著政府執政的方向與服務為民的宗旨，應時刻牢記維護公共利益和堅守公共職責的目標要求，但是同樣作為私人領域中的普通成員，公務人員也有著家庭私人利益的行為訴求，這種角色轉換相差甚遠，若沒有堅定的思想認知與正確的理性判斷就會出現錯誤的行為選擇，在私人利益面前寧可損毀公眾利益，致使政府公共政策在執行中變形走樣，出現從“為公民服務”、“為政府服務”到“為家庭服務”的認知錯位?！靶鹿卜罩械呢熑伪砻?，要將公務員的角色重新界定為公共利益的引導者、服務者和使者，而不是視為企業家”。[8]129因此，公務人員最重要的職責是為公眾服務，實現廣大群眾的公共利益，而不是追求私利，所以公務人員在多元化的角色身份與多樣化的行為選擇過程中，應保持正確的行為判斷與理性認識，從各方面培養對客觀形勢的洞察力、復雜關系的控制力與多重角色的認知力。

三、立足本土文化背景的規制對策：以倫理約束為主的路徑選擇

公務人員面臨的多重責任倫理困境給服務型政府與責任型政府建設帶來困擾，公務人員的非倫理性行為選擇會直接影響到政府的公共信任度與政策執行效果，因此解決公務人員責任倫理困境，探尋規治路徑是理論研究者們的重要課題。鑒于中國幾千年優秀傳統倫理思想的深厚底蘊，應首先立足自身文化背景來尋找規制對策，探究以傳統倫理剛性約束為主的路徑選擇。

1.區分責任倫理的不同論域：自我倫理與他人倫理、理論倫理與現實論理。首先，清楚認知自我倫理與他人倫理的關系，以求達到兩者的統一。責任倫理關注的重點是公務人員的自我倫理道德狀況，特別是公務人員在行使自由裁量權時，自我倫理將起到更加重要的作用。公務人員在履行公共職責時，面對政治、法律、行政和道德等多重責任往往產生雙重倫理標準要求：一是內心對自己內部人的寬容要求與道德認知；二是內心衡量他人的嚴格道德倫理要求。不同的認知起點導致結果的不均衡與不合理。公務人員應該在恪守自我道德規則的同時，堅持自我與他人統一的倫理標準、倫理信念與道德要求。其次，正確區分理論倫理與現實倫理的關系，以求達到兩者的結合。理論倫理僅是從責任倫理的學術研究與理論發展層面關注其研究態勢，汲取中外古今優秀文化發展研究成果，在不充分依托歷史變遷的現實影響與制約下，較理想化地遵從研究態勢提出責任倫理的理論觀點，針對倫理困境與道德問題設計應對策略。但是實踐是檢驗真理的唯一標準，理論倫理的發展僅屬書本層面，責任倫理應重視的是現實倫理的發展情景，公務人員提升自我倫理自主性不能僅從理論上清晰明確，重點是在現實的政府工作中踐行現實倫理的工作要求，在服務倫理與責任倫理的雙重規約下認清政府工作性質與自身為人民服務、對人民負責的倫理認知，進而樹立責任倫理信念、堅定責任倫理意志、陶冶責任倫理情操、踐行責任倫理標準。

2.剛性制度的倫理延伸：針對于自我倫理困境的制度指向或制度選擇。責任倫理困境問題本身就蘊涵著剛性法律制度的外在規制與軟性責任倫理內部約束兩個層面，當然制度選擇更具有執行力與說服力，公務人員一切行為都應以法律為依據找到解決路徑。因此，解決公務人員自我責任倫理困境的首要指向應是制度層面，制度法規的確定性與法定性是責任倫理問題解決的根本選擇。特別是責任倫理發展進程中剛性制度與軟性倫理相交織部分，因法律沒有觸及，政府行政工作落實執行中彈性較大，更應該加強制度法規建設。目前針對公務人員群體的道德法律已經受到各國的普遍重視，如韓國頒布的《公職人員道德法》、日本實行的《國家公務員道德法》、加拿大制定的《公務員利益沖突與離職后行為法》等都在實踐操作執行中獲得收益。公務人員在法規制度框架下執行政府公共決策，使決策更具有系統性和實效性，有利于公共權力發揮應有的效力，為民所用，進而促進政府及公務人員與社會公眾的良性互動，提高公共信任度與政策支持力；而對于失職不當行為制度會給予應有的制裁與懲罰，避免私人權利的過度使用。我國當前處在社會轉型期內，客觀情勢復雜、矛盾沖突多，法律制度更應該發揮其應有的執行效力來補救腐敗治理困難與公務人員道德缺失的處境，把更多的倫理規范納入到公共法律體系之中，以法律的剛性來維護倫理的柔性。針對我國目前的公務人員法律體系，還應做進一步的探索嘗試并不斷完善，對于倫理立法、執法以及監督體系詳細改革，明細相關法律規定。比如：《中華人民共和國公務員法》第五十四條規定:公務員執行公務時，認為上級的決定或者命令有錯誤的，可以向上級提出改正或者撤銷該決定或者命令的意見；上級不改變該決定或者命令，或者要求立即執行的，公務員應當執行該決定或者命令，執行的后果由上級負責，公務員不承擔責任；但是，公務員執行明顯違法的決定或者命令的，應當依法承擔相應的責任。在這一法規中，什么性質的“上級的決定或者命令是錯誤的”應該具體明確；上級負責什么樣的執行后果應闡述細致；公務員執行什么樣的“明顯違法的決定或者命令”應該清晰；“依法承擔相應的責任”具體指向哪些責任應該界定清楚。只有明確到沒有分歧和歧義的制度才能真正起到強制功能與規范作用。

3.軟性責任倫理之提升的策略：明確化與標桿化。福山曾講到:“強大而穩定的家庭結構和持久的社會機制，絕對無法像政府創建中央銀行或軍隊一般，以法律的力量建構起來。一個大步前進的公民社會所依賴的是人民的習慣、風俗和倫理?！盵9]從社會整體視角來說，社會穩固需要倫理文化的維系，就個體而言更需要自我倫理的支撐，公務人員提升軟性責任倫理對于服務型政府的建構與責任型政府的建成具有基礎作用。公務人員軟性責任倫理之提升應該明確化、細致化與標桿化，促使公務人員秉持統一的道德標準與一致的倫理規則來從事公共事務管理與執行政府公共決策。首先，成立專門的責任倫理機構或政府道德部門從事公務人員的軟性責任倫理建設，從社會體制與政府機制層面明確監督。以美國為例，政府內設有政府道德辦公室或倫理辦公室，即使州市的議會政府也設有專門的道德委員會或倫理辦公室。專責機構對于公務人員的職責和權限界定清晰，對于公務人員的人際脈絡與角色定位清晰明確，對于公務人員的行政過程與政策執行進程的每一環節都給予全方位的監督與績效評估，一旦發現不法行為即嚴格懲處，同時專責機構還負責對公務人員進行媒體關注和輿論監督。就像英國著名思想家赫胥黎曾指出：“在許多情況下，人們之所以這樣做而不是那樣做，并非對法律的畏懼，而是出自對同伴輿論的畏懼?！盵10]這樣，就有了威爾遜曾指出而后來被研究者們所歸納的“金魚缸效應”，公務人員公共行為都在民眾的監督之下進行，透明公開，這樣既約束了公務人員的行政行為又給社會公眾以完整交代，既提高政府工作效率又提升群眾滿意度與支持力。由此可見專責機構設置的必要。其次，建立公務人員軟性責任倫理的評價指標與考核體系。把公務人員的責任倫理標準要求明確分層之后加入對他們的績效考核體系之中，根據對公務人員公共行為的監督考察和認知判斷，結合政策落實執行情況，讓民眾對其進行客觀評價并劃分不同等級，與個人職務晉升和工資獎金掛鉤。最后，健全公務人員軟性責任倫理教育系統。公務人員的自我倫理認知和責任能力是責任倫理建設的基礎和關鍵，通過倫理教育使公務人員擁有一套系統完整的自我倫理規范和價值準則來具體指導行為實踐，并在對公務人員的職業教育與專業技術崗位培訓中，貫穿職業技能、價值理性和責任倫理的多重評價標準。

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[責任編緝：孫巍]

D 630.3

A

1002-7408（2010）10-0021-03

袁和靜（1984-），山東臨沂人，中國人民大學哲學院倫理學專業博士研究生，主要從事行政倫理與公共服務倫理方面的研究工作;張英魁（1972-），遼寧朝陽人，曲阜師范大學政治與社會發展學院副教授，博士，碩士生導師，中國政法大學博士后研究人員，主要從事中西政治文化、中國政權建設理論與實踐方面的研究。