論責任政府及其構建

青維富

（西華師范大學法學院，四川南充637009）

論責任政府及其構建

青維富

（西華師范大學法學院，四川南充637009）

責任政府是現代立憲政府的多維性特征之一。立憲政府的基本要求在于，現代政府不僅是限權政府，而且是責任政府。政府依法承擔責任是有效行使權力的基本保證，也是實現依法治國和依法行政的目標。在我國，構建責任政府不僅是必要的，而且通過建立責任政府體系，發展和完善行政執法責任制等基本路徑也是可能的。

立憲政府；責任政府；責任體系；行政執法責任制

立憲政府從來都是有限政府和責任政府。要使政府成為現代社會的良好政府和為社會提供福利的政府，從而構建社會主義和諧社會，就必須使政府對社會和國家承擔一定的責任。而政府責任的實現，必須落實到各級政府為社會所提供的服務中，并成為有效政府。因此，要求各級政府努力做到依法行政，建立新型的責任政府，就成為現代立憲政府的標志之一。

一、構建責任政府的必要性

在現代民主法治社會里，政府責任是其他責任確立的關鍵，是其他責任得以實現的保障。沒有政府的責任，沒有政府及其公職人員責任的確定，公民的權利就得不到保障，政府機關及其公職人員的違法行政行為就不可能受到追究，依法行政就不可能實現。因此，在中國實現從計劃經濟下的虛化政府責任向市場經濟下的實化政府責任和由人治政府向法治政府轉化的社會轉型期，應大力加強政府責任。

1.建立責任政府是社會主義政治民主的要求。在民主的社會中，政府組織是由民眾所創立、為大眾而設立，需要對大眾負責。從這個意義上來講，民主政治既是民意政治、法治政治，更是責任政治。一定程度而言，民主制度的根本就是責任。根據中華人民共和國憲法規定，中華人民共和國的一切權力屬于人民，即人民是中國的一切權力的所有者，國家機關行使的權力來源于人民?，F代行政管理要求政府是公共管理和公共服務的提供者，政府必須按照人民的意愿管理公共事務，并為人民提供服務，其權力來源于人民，受人民監督。

在西方，以“主權在民”、“公民基本權利神圣不可侵犯”和法治為核心內容的資產階級啟蒙思想和民主主義思想，為資本主義民主政治確立了責任政府的理論基礎。民主政治下的政府必須對公民承擔違法和失職的政治責任、行政責任和法律責任，其理由是根植于民主政治的一種深刻的“委托責任理論關系”。民主政治理論是責任政府理論的基礎。政府的一切施政措施及其工作人員的一切行為都必須以民意為依據，因而，政府必須對民意負責，進而對民選的代議機構負責。政治責任是指行政行為與政府決策必須符合、保護、促進人民的利益與福利。如果政府決策失誤或行為有損國家和人民利益，即使不受法律追究，也要承擔政治責任。

而西方最近出現的一種民主政治理論更值得我們關注：古特曼和托普森提出并捍衛了一種“協商性民主”理想（或觀點），他們將該觀點稱為“確保在政治生活中進行道德討論的中心地位的民主概念”。協商性的“構建”，按古特曼和托普森的設想，應包括其核心原則“公開性”，其基本要求在于，公民和公共官員必須公開證明他們行為的正當合理，民主政體成員對公民以及其治下的其他人應具有“責任心”，法律和公共政策所需的“基本自由”必須得到尊重，為所有人提供“基本機會”和“公平機會”。

在我國，在人民與政府的關系上，應當明確：不是人民為政府而存在，而是政府為人民而存在，人民政府應該是最廣大人民根本利益的忠實代表和維護者。因此，政府在立法和執法方面，應體現人民意志與國家意志的一致性，體現對國家負責和對人民負責的一致性；始終把人民的利益放在第一位，而不是因部門利益或小集團的利益損害人民的利益。

2.建立責任政府是經濟民主的要求?！笆袌鼋洕欠ㄖ涡徒洕?，[1]這一觀點已成為理論界的共識。它所表達的內容是：現代民主社會是法治的社會。國家不僅在對社會政治生活和管理中要將法治原則具體化的法律施治于現實生活，而且在組織和管理經濟時也要依法而行，不能以人的主觀任意性否定反映了民主要求和社會客觀規律的法的規定性?？偠灾?，市場經濟要求平等、民主、自由和法治，核心是市場化經濟關系的民主化和法治化。市場經濟作為一種資源配置方式，通過市場主體依市場需求以其權利優化配置資源。這就要求國家將其獨占所有權的社會資源交還給市場，使社會資源脫離國家權力客體地位，成為市場主體權利的客體。市場經濟中權利本位針對權力本位緣起確立，這表明社會活動主體從權力中得到解放而獲得權利主體的地位。市場經濟下的政府是一種有限權力政府，以政府為一方，以市場和社會為另一方，構成二元社會結構，凡是市場和社會可以自行管理和調節的，政府不能越俎代庖，這樣可以最大限度地控制行政權的獨占性地位，切斷行政權的普遍存在，限制行政權與利益脫鉤，與責任掛鉤，建立責任政府。

政府與市場的協調配置是推動社會整體發展所必需的條件。正如西方經濟學家E.S.薩瓦斯所言：“直接提供服務就是劃槳，可政府并不擅長劃槳?！币虼?，法治政府必然也是遵循市場經濟規律的政府。（1）政府與企業合理分權。政企分開是我國改革開放初期就已經確定的政府改革目標。這是社會主義市場經濟的必然要求，它解決了政府“不該管”的問題。企業作為具有一定自主權的法人，具有一定的民事權利能力和民事行為能力，能夠獨立承擔自己的責任。（2）政府與社會合理分權。社會中介組織作為具有一定自治權的組織，與政府權威組織、市場交換組織是三種相對獨立而又彼此具有協調性的組織。政府管理社會具有局限性證明，社會組織管理社會具有優越性。因此，法治政府作為規則治理的政府，必須在規則的指導下培育和發展社會中介組織，從而解決政府“管不好”也“管不了”的問題。（3）政府應盡力增加與社會各種力量互動的能力，通過政府生產性功能的轉移，與社會共負責任，通過各種契約和行政合同方式調動社會資源的潛在動力；通過行政委托或行政授權等多種形式，實現國家資源和社會資源的充分利用，從而實現政府以少的投入和低成本為公民提供更多、更好的公共服務。

3.建立責任政府是制度民主的必然要求。制度作為一種稀缺性資源，也是政府的公共產品之一。就國家形態而言，制度是以憲法、法律、法規為基本內容的正式規則和以習俗、傳統、習慣等形式存在的非正式規則交錯構成的一整套的規則體系及其實現機制。制度是制度安排的必然結果。政府及其公務人員是實現制度安排的經常主體之一。創制和改革是政府實現制度安排的主要形式。政府通過制度創新，建立和維護制度環境，實現合理有效的制度安排并向社會提供制度的選擇，完善制度民主化過程。我國正處于社會轉型期，依法治國和改革開放是一個新舊體制此消彼長的漸進過程。在這一過程中，必然會出現兩種體制都發揮作用或都不能有效發揮作用的現象。一方面，舊體制的權力格局和體系被打破，但形成的社會歷史沉淀運行的慣性不時地推動著我國轉型期的政治、經濟、文化的進程，使之產生了“路徑依賴”；另一方面，新體制的權力格局和體系正在形成，但是其制度化的進程還不穩定，形成的制度還不完善，還無法完全擺脫舊體制的“路徑依賴”。

二、健全政府責任體系

責任政府起源于英國。按照英國行政法的解釋，責任政府之意涵應當理解為不能期望英國政府的行為按照其理性和正當的方式行為，而是指英國政府因其履行管理國家事務的職責而應對議會負責。在英國責任政府的責任概念是基于兩種憲法慣例：集體部長責任和個人部長責任。結合國外建構責任政府的實踐和中國民情的要求，在我國應盡快建立健全政府責任體系，包括政治責任、法律責任和道德責任，即行政首長在政府工作中出現重大違法、失職、濫用職權等情形時，應負被罷免、引咎辭職或責令辭職、彈劾等的政治責任；公務員因違法失職、濫用職權、貪污受賄等要受到行政處分和刑事處罰；違法行政要承擔相應的行政法律責任和損害賠償責任；行政機關和公務員因輕微違法失職或官僚主義等要承擔向公民、法人賠禮道歉或公開承認錯誤等道義責任。

1.建立政治責任制度。在民主政治之下，政府的一切措施和政府官員的一切行為須以民意為依歸，統治者的權力建立在被統治者同意的基礎上，這就是民主政治的基本要求。即政府行使公民權利實質上是一種職權，職權就內含有職責，不盡職、失職、瀆職，就要承擔責任。

在代議制國家，議會是人民的權力機關，政治責任便表現為政府對議會的責任。1742年，英國內閣首相沃爾波因得不到議會多數信任而辭職，從而開創了政府向議會承擔政治責任的先例。在民主憲政國家，政府政治責任主要是通過責任政治制度，或國會對政府的監督來實現的。國會保證政府政治責任實現的主要手段有：對涉及廣泛公共利益的重要問題進行質詢，對政府的重大問題行使調查權，對涉及人事任命、立法提案、公務執行及行政官員行為的問題舉行聽證會，對政府高級官員犯罪或嚴重失職進行彈劾或制裁，議會在不同意政府的政策和施政方針時提出不信任案，如果議會通過不信任案，政府必須總辭職；政府及其行政首腦在出現重大違法、失職、濫用職權等情形時，必須被罷免、引咎辭職或責令辭職。

目前，按照我國憲定權力的設置，我國人大制度對政府有一定的監督程序制度，包括質詢程序、辭職程序和罷免程序。但是根據我國現狀還應該設定主動辭職程序、引咎辭職程序和彈劾程序。

（1）質詢程序。質詢程序是指根據憲法規定權力機關或立法機關可以向由其產生的其他國家機關以書面形式提出質詢案并要求被質詢的機關向其做出口頭回答或書面回答的一種形式或步驟。質詢程序主要運用于對人大以外的國家機關制定規范性文件或做出其他的決定、命令。（2）辭職程序。辭職程序是指國家機關的組成人員向權力機關的工作機構提出辭職報告的一種程序。一般包括主動辭職程序和引咎辭職程序兩種。主動辭職主要針對的是國家機關的領導人或其他國家公職人員在職期間既無過錯，又無效績，無功即是過。引咎辭職主要針對的是領導人在職期間由于本人或工作人員違法或濫用職權給國家、社會或其他公民和法人造成一定的損失，并且情節輕微，危害不大的情況。（3）罷免程序。罷免程序是指由特定的人員或特定的機關對有失職或違法的國家領導人或地方領導人做出罷免其職務的程序。罷免程序主要針對的是國家領導人或地方領導人因決策、用人或其他錯誤，給黨和國家、人民造成較大損失的情形。（4）彈劾程序。彈劾是指權力機關或立法機關對政府首長、政府高級官員和法官的犯罪或嚴重失職行為，有權進行控告和制裁的一種制度。在我國建立彈劾制度必須從以下幾個方面入手：首先要明確彈劾權的主體和客體。彈劾權的主體是人民，由其代表機關代為行使彈劾權，即在我國由人民代表大會行使彈劾權?？腕w是具有濫用職權或違法失職的國家機關公職人員。其次要創造彈劾的社會環境和社會條件。主要考慮人民的參與權，即讓人民評議國家公職人員的行為，建立固定的評議考核制度，培養人民行使彈劾權應具備的基本素質。再次要制定彈劾的一般程序，包括彈劾案的提出、確定受理機關和審理人員、核實彈劾事實，對彈劾案是否成立進行認定、制定審理程序、建立處置辦法、做好各個程序的登記、記錄、錄音、取證、聽證、歸檔等各方面的工作。

總之，完善我國政治責任制度，建立有中國特色的質詢程序、辭職程序（主動辭職和引咎辭職）、罷免程序和彈劾程序是我國政治民主的基本要求。

魏氣沖沖走了，遲恒發慌，得趕緊報警，打開手機翻蓋，顯示屏不亮，按鍵也無反應，該死的手機！他想去追魏昌龍。就在這時，他看見庫區西頭變戲法似地亮起了一溜車燈，散在庫區的手電光束迅速向北壩中段移動。

2.建立行政責任制度。政府擁有行政權力，因而承擔相應的行政責任。人民的權利構成政府的行政責任，為公眾服務是政府的法定責任。公民權利是國家權力之本，是行政權力之源；政府責任是行政權力的核心，是政府屬性的本質?，F代政府的行政行為以授益性的行政行為為主，如對公眾的行政救助、行政獎勵、行政指導等等；而以損益性的行政行為（如行政處罰、行政征收、行政強制等）為輔。責任政府必須充分滿足社會公眾的利益需求，實現社會公眾利益。

行政權力具有管理領域廣、能動性強、自由裁量權大、可以強制實施等特點，是最容易違法或濫用的一種權力，因而，必須使政府責任法定化。各級行政部門及其工作人員必須遵守法定的權限，不得越權行事；政府行政行為必須符合正當程序原則，做到公平、公開、公正；一切行政機關和行政人員對上級有服從的義務和責任，在執行職務的過程中有保守秘密的責任和義務；行政機關及其工作人員的行為必須符合法定的目的，不得假借權力謀取自身的利益；同時，行政機關和工作人員還必須合理行使自由裁量權，避免行政失當。行政責任的實現機制是行政自律機制，當代各國政府均建立了政府內部的責任控制體系，如行政機關上下級之間的監督、行政監察機關和審計機關對政府機構及其工作人員的監督、行政救濟與行政復議等等。

行政責任作為一種專門術語，在整個責任系統中至少有三種含義：一是行政法律責任，二是行政政治責任，三是行政違憲責任。而行政法律責任是本文論述的重點。

（1）行政責任是一種法律責任。法律責任應包括兩個層次：第一層次是法律責任關系，是一種法律義務，體現的是法律關系人的責任的積極責任即行為人積極、合法、有效地履行義務，而所得到的肯定的、積極的評價。第二層次是法律責任形式，即行為人違反其本身的法定義務而應承擔的一種消極性的法律后果。（2）行政責任是一種行政法律責任。行政法律責任包括兩個方面：一方面是行政主體的法律責任，即通常所稱的“行政責任”就是行政主體及其公務人員因行政違法或行政不當，違反其法定職責和義務而應承擔的否定性后果。這種責任構成要件是責任主體是行政主體及其公務人員；責任產生的前提條件是行政違法或行政不當；責任的確認是行政法律規范所規定，并依賴于行政救濟與行政監督制度予以確認和追究。它實質上是一種國家責任形式。這種責任的承擔方式一般為行政主體和行政公務人員承擔方式。（3）行政責任應是積極責任與消極責任的統一。行政責任應是一種積極責任，即行政主體及其行政公務人員應合法、有效、主動、積極地履行職責，并對其行為作肯定性的評價。這種責任的構成要件是：一是行政主體依法履行其職責；二是行政主體要積極、主動、有效地履行職責；三是行政主體因主動、積極、有效地履行其職責而產生了較好的社會效果。同時行政責任也是一種消極責任即行政主體因違法或不當行政應承擔的否定性后果。

3.構建政府倫理道德責任。政府從事公共管理活動，不僅是一種技術層面的要求，而且也應該重視公共管理的職業倫理道德要求。在謀求政府責任的政治責任和行政責任時，構建政府責任的倫理道德責任體系也是十分重要的。因為政治責任和行政責任基本上是外在的控制和制裁。而對政府人員的責任應注意倫理道德責任，因為它是一種內在的控制和動力。

政府責任不僅意味著政府要正確地做事，而且意味著政府要做正確的事情，即做促使社會變得更好的事情，而不是做使社會的變得更差的事情。

政府機關及其工作人員的生活與行為必須符合人民與社會所要求的道德標準與規范。政府機關工作人員必須謹守行政道德責任的原則：公務員執行公務須符合公眾利益和國家利益，真正服務于公民與社會，應表現出最高標準的清廉、真誠、正直、剛毅等品質；公務員個人不能運用不正當的方式在執行職務時獲取利益。西方各國都有較為完備的道德責任法典，如美國有《政府道德法》、英國有《文官法典》，加拿大有《利益沖突章程》等等。

按照行政倫理責任的基本要求，我國在新時期應該建立什么樣的行政倫理責任呢？從黨的十六大以后，我國政府開始就如何建構行政倫理責任進行了探索。一般而言，建構行政倫理責任應做到：一是承認道德責任機制對改變政府管理方式和改革政府管理模式的重要性，建立行政倫理道德的內控機制，相信道德努力對建立責任政府的重要意義；二是改革我國行政人事制度，在公務員錄用、晉升和福利等環節體現道德內控因素，將道德評價納入公務員評議考核中去；三是建立有助于責任道德發展的組織文化，提高政府公務員參與政策制定的機會，通過培訓提高行政領導和行政公務員的道德水平；四是通過對我國傳統的積極的道德思想培養，使高層領導以身作則，踐行道德，發揮社會主義為人民服務的本質作用，開創社會主義的新時代，塑造我國政府新形象；五是對我國新時代道德進行與時俱進的改造，樹立知識時代的創新、開拓、奉獻、進取的新道德。

三、發展和完善行政執法責任制度

黨的十五大明確指出，建構責任政府必須要求“一切政府機關都必須依法行政，切實保障公民權利，推行行政執法責任制和評議考核制”。發展和完善行政執法責任制應從以下幾方面入手：

1.選擇新時期行政執法責任制的切入點——行政執法公示制度。行政執法公示制度，按照各地行政執法及執法監督條例的規定：就是行政機關把本部門行政職權范圍內的執法權限、執法依據、執法程序、執法結果等各項行政活動及違反公示的責任追究、社會監督渠道等用多種方式向社會公示的制度。發展和完善行政執法公示制度，應該做到：一是提高思想認識。提高思想認識主要是提高行政執法主體、行政領導、執法人員的思想認識，厘清自己的職權和執法權的來源，同時也應對人民進行宣傳教育，提高人民的參與能力；二是做好公開明示。執法前應對法律、法規、規章規定的權限責任、辦事時限、事項等程序進行公開；執法中，應持證上崗，表明身份，出示其具有的資格證，公開其執法內容；執法后，應對執法結果進行公開，將執法過程的第一責任人和主管領導人員身份公開，從而避免難以分清負責人，并向法定主體提起申述。三是嚴格違示責任追究。這是行政公示制度的難點。首先應對違示責任制定明確和具體的標準或辦法；其次應主動接受公民的舉報、投訴，并設立舉報電話、舉報箱，聘請執法特邀監察員，主動接受公民和社會監督；最后，嚴格查處并公開，對違示責任追究必須嚴格，并與目標管理相結合，向公眾公開。

2.行政執法過錯責任追究制度——建設中國特色的行政執法責任制的突破口。行政執法過錯責任制度是指行政執法機關的執法人員或受行政機關委托的依法執行公務的人員，在行政執法過程中由于主觀故意或過失使自身行為違反法律、法規、規章的規定，導致認定事實錯誤，適用法律不當或違反法定程序，從而使行政行為錯誤或顯失公平，并造成了嚴重后果時應承擔的責任。而發展和完善行政執法過錯責任制度，需要進一步完善：一是堅持平等追究責任。即在追究責任時，只針對事而不針對人，誰有過錯，誰承擔責任。領導者有過錯，領導者承擔責任，執法人員有過錯，執法人員承擔責任，過錯的大小決定責任的大小，而不能因官職的大小決定責任的大??；二是加大過錯追究力度。對執法主體和執法人員過錯責任要做到“違法必究”，決不能以“只糾錯，不責人”，或以大事化小，小事化了的態度行事；三是建立領導者決策過錯責任追究制度和領導者用人過失制度。領導者權力大而責重，在決策上應盡可能準確，如果決策錯誤，將給國家和人民造成重大損失。因此，對領導者而言，決策錯誤或失誤，應承擔責任；對執法者而言，明知決策錯誤而不規勸盲目執行，也應追究責任。對領導者用人時，實行過錯責任原則，有過錯則追究其責任。

3.行政執法評議考核制度——有中國特色行政執法責任制度的關鍵點。行政執法評議考核制度是指依據行政執法項目要求、執法責任目標及對執法責任制的組織領導和相關保障制度建設等，具體確定考核內容，明確考核標準，分解量化考核分值，同時把行政執法過程公開，讓參與人參與評議，從而對行政執法進行考核的一種制度。而行政執法評議考核制度就是采用科學的方法收集行政執法人員在行政執法的主要活動中的行為事實，按照統一程序和標準，對行政執法人員的有關屬性進行檢查與評判的過程。評議考核應從質的考核和量的考核兩個方面來完善：

一是質的標準。評議考核一：行政執法人員的某一執法行為表現都是其相應屬性在執法環境中的特定反映。公式為：B=f(P,E)，B——行為事實，P——執法人員的屬性，E——行為事實發生的環境。當我們要評議考核執法人員的某一屬性P時，根據這一公式我們就可以通過控制環境因素E，由與P有關的行為事實B來判定P的情況。評議考核二：行政執法人員的任一屬性，都是穩妥的系統，這種系統可以綜合不同的環境因素作出一致的行為反應。公式為：P=∫B(E)d E，P——被考評的屬性或績效，B(E)——隨環境E的變化而變化的行為反應，E——環境因素，∫B(E)d E——隨環境因素E不斷變化行為反應B的總和，“∫”為數學中的積分符號。

公式一為行政執法評議考核提供了可能性，公式二為行政執法評議考核提供了現實性。評議考核責任心（P），應當根據行政執法人員的行為（針對E的特定的行為B）進行評議考核（公式一），并綜合分析不同情境中的執法行為∫B(E)d E之后，才能評定（P）。[2]

二是量的標準。量的標準一般都是通過把推行行政執法責任制的情況和行政執法的內容數量化和具體化來進行評議考核的。包括推行行政執法責任制的基礎工作，規范行政執法行為情況，建立和執行行政執法監督制度的情況，行政復議、訴訟和賠償情況和執行違法執法責任追究情況等等?？己说姆绞接腥N：一是邀請人大代表和公民代表聽取執法部門的匯報并進行檢查，在此基礎上進行評議；二是組織政府部門交叉考核并評議；三是向社會公開發放征求意見表，由公民評議。而考核評議的結果：一是由政府對考評的結果進行獎勵或懲罰；二是把考評結果納入政府目標管理中去，直接與行政執法主體和行政執法人員的薪金、升降和獎懲相結合，真正實現行政執法評議考核制度，使之免于形式化。

總之，按照現代民主和法治政府的基本要求，建構有限政府、法治政府和責任政府是民主政府運行的必然要求，同時，在現代民主和法治社會里，還應當進一步轉變政府職能，改變管理方式，提高行政效率，形成行為規范、運轉協調、公正透明、廉潔高效的行政管理體制。

[1]江啟疆.法治——中國市場經濟的獨特視角[M].群眾出版社，1997：16．

[2]鄭傳坤,青維富.行政執法責任制的理論與實踐及對策分析[M].中國法制出版社，2003：189．

[責任編輯：王潤秋]

D 52

A

1002-7408（2010）10-0014-04

青維富（1966-），男，四川南充人，法學博士，西華師范大學法學院副教授，主要從事法學理論、憲政理論和行政法學研究。