公民社會政策參與視野下的我國民間組織發育問題探析

孫發鋒

（鄭州大學公共管理學院，鄭州450001）

公民社會政策參與視野下的我國民間組織發育問題探析

孫發鋒

（鄭州大學公共管理學院，鄭州450001）

由于經濟體制改革不到位、政治與行政體制改革緩慢，我國民間組織呈現出“弱小化”、“行政化”、“營利化”等特征。民間組織的弱小化、行政化、營利化是我國公民社會影響政策過程的主要障礙，也是公民社會政策影響力低下的重要原因。

民間組織；公民社會；政策參與；問題

民間組織是公民社會的主要構成要素和核心載體，也是公民社會文化價值觀的主要倡導者和傳播者。作為中國公民社會的基礎和主體，中國民間組織是改革開放的產物。新中國成立后的一段時期里，由于對馬克思主義的錯誤理解、對社會主義認識上的偏差和國家政策的失誤，導致社會國家化，國家過多地干預和控制社會，社會失去應有的自主性。改革開放后，隨著國家權力持續上縮，國家與社會逐漸分離。由此，中國民間組織賴以生存和發展的空間不斷擴大。但是，由于經濟體制改革不到位、政治與行政體制改革緩慢，中國民間組織呈現出“弱小化”、“行政化”、“營利化”等特征。民間組織的弱小化、行政化、營利化是中國公民社會影響政策過程的主要障礙，是中國公民社會政策參與的重要制約因素。在公民政治參與熱情和積極性有了較大提高的當下，深入分析中國民間組織的弱小化、行政化、營利化對中國公民社會政策參與的消極影響，不僅有利于促進和鼓勵中國公民社會參與政策過程，而且有利于擴大公民有序政治參與。

一、民間組織弱小化制約了我國公民社會政策參與功能的發揮

制度環境是影響公民社會政策參與的重要變量。一般來說，適宜的制度環境對公民社會的政策影響力起促進作用，不良的制度環境則起消極阻礙作用。改革開放后，通過頒布一系列關于公民社會的法律、法規和政策，我國公民社會發展的制度環境初步確立。然而，令人遺憾的是，從總體上看，這種制度環境以控制和限制為主要取向，制約了民間組織實力和規模的壯大，制約了公民社會的健康發展。有學者指出：“就在市場化改革逐步摒棄經濟領域之中的計劃管理體制的同時，在中國的社會領域中卻正在‘從無到有’地建設社團的計劃管理體制”[1]。這種“計劃管理體制”主要表現在兩個方面，即雙重許可制度和非競爭性原則。

根據有關法規，成立民間組織需要同時滿足許多限制性條件，包括會員數量、資產經費、民事能力、固定場所、專職人員等。特別重要的是，成立民間組織需要得到業務主管機關和登記管理機關的雙重許可。一個民間組織即使具備會員數量、資產經費等客觀條件，假如不能找到業務主管單位，也不能進行登記注冊，而未進行登記注冊的民間組織即為非法組織，應予以取締。作為一種變通，一些民間組織改在工商部門進行注冊，由此帶來了稅收優惠、公眾誤解等問題。登記注冊的高門檻也使我國“法外”民間組織的數量遠超過合法登記的數量，由于缺乏自律機制和他律機制，這部分民間組織常常自由放任、行為失范。當然，登記注冊高門檻的最主要弊端是使大量擬籌建成立的民間組織胎死腹中。

現行法規體系還規定了非競爭性原則，即在同一行政區域內已有業務范圍相同或者相似的民間組織，登記管理機關認為沒有必要再成立的，將不予批準籌備或登記。非競爭性原則不僅排除了通過競爭原則提高民間組織自身能力的可能性，人為地造成某些民間組織的壟斷地位，而且為某些政府部門隨意整合民間組織提供了依據。由于“業務范圍相同或者相似”、“沒有必要成立”等規定較為籠統、模糊，在清理、整頓民間組織過程中，一些政府部門利用這一條款，隨意撤并和合并民間組織，調控民間組織的數量，違背了民間組織自主發展的基本要求。作為非競爭性原則的延伸，有關制度還規定了限制分支原則，即未經允許，不得設立分支機構和代表機構。顯然，這種規定不利于民間組織的擴展、聯合和聯盟、能力建設。

由此可見，控制和限制取向的制度環境雖然方便了政府管理，能夠最大限度地減少與政府的目標不一致的民間組織的成立，卻使民間組織處于弱小的狀態。有關統計表明，我國民間組織人均擁有量嚴重不足，每萬人平均擁有民間組織數量僅為1.45個，而法國為110.45個，美國為51.79個，巴西為12.66個，印度為10.21個。另外，從民間組織的成員人數、經費支出、活動范圍等方面來看，中國大多數民間組織屬于小型民間組織[2]。民間組織弱小化阻礙了中國公民社會政策參與功能的發揮。主要表現在：

首先，民間組織弱小化不利于弱勢群體表達利益要求，從而使公共政策具有背離社會正義的可能性。注冊登記的高門檻意味著只有強勢群體才能完全滿足成立民間組織的限制性條件，而對于社會弱勢群體來說，成立民間組織往往是一種奢望。民間組織在社會群體間的不均衡分布是導致利益分配不公正的重要原因。強勢集團由于擁有較為豐富的組織資源，其利益表達渠道較為暢通，致使利益分配不公正地向這些群體傾斜。由于政策影響力較差，弱勢群體的利益通常被公共決策者忽視。例如，中國城鄉收入差距呈周期性變化，農民在既定的利益分配格局中不占有利地位的重要原因是農民的組織化程度低，缺乏強有力的利益團體表達自身的意志[3]。

其次，民間組織弱小化導致公民參與的無組織性、利益表達的離散化，不利于社會穩定。由于民間組織數量少，且實力弱，公民在主張自己的利益時常常依靠政府認可的組織或者個體化的表達?！斑@樣的利益表達的相關程度差，成本過高，效果也不一定很理想。參與的無組織性、利益表達的離散化雖然可能壓制一些群體性事件的爆發，在一定程度上對社會穩定有作用，但是從整體和長遠來看，對社會穩定和發展都是不利的”[4]76。利益表達的個體化和離散化使社會問題和社會矛盾處于萌芽狀態時很難引起決策者的注意，社會問題具有“坐大”的潛在可能性，而一旦社會矛盾爆發，政府也很難找到具有代表性的協商主體，只能以非常的方式解決矛盾，這必然不利于社會保持穩定。

再次，民間組織弱小化抑制了民間組織規模的擴大，造成部分民間組織的非理性化政策參與。一般來說，由于大型組織社會影響力較大，采取非理性參與方式的代價較高，它們的參與行為理性化程度較高，會極力避免以極端的方式參與公共生活；小組織由于自身影響小，往往通過嘩眾取寵或其它極端化的方式擴大社會影響。如前所述，非競爭性原則和限制分支原則抑制了民間組織的擴展和聯合，使其中的多數處于弱小的境地。大量的小組織的出現，“可能會推動社會總體的極端化。極端化影響組織社會責任的發揮，也影響社會總體的理性化水平”[4]74。

二、民間組織行政化削弱了我國公民社會政策影響力

學者們普遍認為，民間組織具有自愿性、自主性、非政府性等本質屬性。這意味著，民間組織在體制和組織上獨立于政府之外，與國家政治與行政系統無直接隸屬關系，且在組織內部建立民主治理機制。然而，受行政化的影響，我國民間組織處于“準政府組織”的境地，無論是在人員構成、經費來源、組織結構方面，還是在運作規范、活動方式等方面，都體現出濃重的行政色彩。

首先，政府在民間組織成立過程中居于關鍵地位。多數民間組織是基于政府的工作需要成立的，或者是由于轉變政府職能的需要，或者是由于精簡機構、分流人員的需要。例如，292個全國性行業協會，全部為政府所創辦；廣東省112個省級行業協會中有103個由政府倡議成立[5]124。由于這種歷史淵源，許多民間組織與政府部門存在著密切聯系。其次，民間組織與政府組織具有一定的同構性。許多民間組織與政府部門一樣，具有一定的行政級別，占有行政編制，組織支出由財政負擔。再次，民間組織與政府組織在價值理念上雷同。作為一種自治組織，民間組織內部本應體現著平等自治的契約關系，體現著友愛精神和奉獻精神。而行政化的民間組織內部等級與身份關系發達，以權力為核心的利益關系明顯，組織運行主要依靠行政控制，上領導下，下服從上，因此，其內在精神氣質和價值理念與科層化的政府組織并無二致。最后，民間組織成為政府部門的附庸。許多民間組織的負責人表面上是組織選舉產生，實際上往往由政府部門指派。有關調查表明，有2/3的民間組織的干部或者直接來源于業務主管部門的派遣和任命，或者由組織提名再通過業務主管部門批準[6]。結果，這些組織沒有活動主動權，開展什么活動，怎樣開展活動都取決于業務主管單位的意見。

我國民間組織行政化的原因是多方面的。一是民間組織的生存資源匱乏，導致一些民間組織主動依附行政組織。二是強迫民間組織找“婆家”（業務主管單位）的做法，使民間組織不得不靠近黨政機關，接受行政系統的吸納，利益取向呈現“官附性”特征。三是登記注冊的高門檻為政府支持的、具有官方背景的民間組織的發展提供了便利，制約了行政化色彩較淡的草根組織的發展，長此以往，行政化的民間組織必然在民間組織總量中占支配性地位。四是非競爭性原則。不僅人為地造成官方民間組織的壟斷地位，而且為草根組織的設立造成法制上的障礙，結果，民間組織不能以競爭方式提高自身能力、祛除行政化色彩，即不能以“增量改革”的方式實現民間組織的民間化。五是不適當的民間組織扶持政策，加劇了民間組織的行政化。政府部門為了扶持某類民間組織，賦予其部分行政管理權，結果，這些民間組織以非政府的名義行使著部分政府權能，導致它們職能范圍不清，目標定位不清，在實踐中，這些民間組織通常以行政機構自居，甘心充當“二政府”。

民間組織行政化必然會削弱民間組織的政策倡導功能。行政干預頻繁使政府主導民間組織的各項活動，進而使其獨立性差，依賴性強。在這種情況下，民間組織往往不能以平等的身份參與政策過程，不能以獨立的姿態代表公眾參與，也就難以代表多元化的民間立場向決策者表達根據獨立判斷所得出的政策訴求，而是一味附和、迎合決策者的政策見解，成為政府的傳聲筒和代言人。正如一位學者所說的：民間組織依附于政府行政機關，過濾了公眾的聲音，抑制不同意見的提出，從而制約公眾決策參與的范圍和質量，甚至使決策參與流于形式；民間組織的行政化打破了它與政府間原本平等互動的常態關系，使之在利益訴求方面有所顧忌，或言不及義，或言不由衷[7]。

此外，民間組織行政化也不利于民間組織的自身建設。主要表現是：其一，行政化使民間組織將處理好與政府的關系作為首要任務，無暇顧及或不重視自身建設。其二，行政化降低了民間組織的社會吸引力和民間合法性，導致服務對象不積極參加民間組織的各項活動。例如，在廣東，112家省級行業協會中，僅有5家協會的行業覆蓋率在50%以上，其他省級行業協會都在10%以下[5]。2007年，重慶市政府出臺文件，要求政府與民間組織在人員、資產、利益、辦公場所和職能等5個方面徹底脫鉤，此舉促進了民間組織實力和規模的壯大。例如，“去行政化改革”后，重慶典當協會會員的繳費積極性提高，會員的數量也大幅度增加[12]。正反兩方面的對比凸現了行政化對于民間組織持續發展的阻礙作用。其三，行政化的民間組織內部缺乏民主治理機制和自治制度，存在家長制和形形色色的特權現象，妨礙了組織成員積極性和創造性的發揮。其四，行政化使民間組織的工作職能扭曲，因此，行政化程度與民間組織的組織績效負相關，行政化程度越高的民間組織，其組織績效越低下[8]。其五，“二政府”、“準政府組織”不利于調動社會成員的志愿精神和公益精神，導致我國社會的志愿參與處于較低的水平上，進而妨礙民間組織獲取必要的人力資源和物質資源。民間組織是公民社會影響政策過程的組織基礎，民間組織自身建設不力，必然削弱我國公民社會的政策影響力。

三、民間組織營利化干擾了我國公民社會的政策參與

當前，我國民間組織的營利化正在以多種形式表現出來。比如，一些民間組織違背組織宗旨和法律規定經商辦企業、偷稅漏稅、私分利潤、非法集資、挪用善款等。2001年，媒體曝光中華綠蔭兒童村創辦人、麗江媽媽聯誼會負責人以孤兒名義聚斂錢財。近年來愈演愈烈的亂發排行榜現象，讓人們再次見證了某些民間組織的逐利本能。一些民間組織為官商勾結提供了便利，是行政尋租和商業賄賂現象屢禁不止的重要誘因，已淪落為“腐敗中介”。這些事例說明，民間組織的營利化離我們現實生活并不遙遠。

在市場經濟大潮中，民間組織的工作人員容易受“經濟人”本性的驅使，過分追逐經濟利益和一些稀缺物品。在自我約束和外部約束軟化的情況下，這些組織成員就會置社會公益或共益于不顧，從而導致民間組織營利化現象的發生。當然，這不是說市場經濟環境是我國民間組織營利化的惟一原因。事實上，我國民間組織營利化的原因是復雜的。

第一，雙重管理制度導致管理漏洞和管理空白。雙重管理制度的目的是建立民間組織管理的“雙保險制”。然而，這種制度的功能并未充分發揮出來?！澳壳耙恍┑胤矫裾块T組織管理業務無機構、無專人，更談不上現代化辦公條件”[9]，致使民間組織的管理工作受到制約。而面對龐大的且不斷增加的管理對象，業務管理部門常常力不從心，對民間組織的日常管理和業務指導難以到位。結果，部分民間組織處在放任的狀態。尤其是，由于業務管理部門與民政部門在利益關系、對現實的理解、政策立場等方面的不同，容易產生扯皮推諉、爭功諉過等不良現象。例如，民政部門查處某些營利化的民間組織時，個別業務管理部門卻充當保護傘。

第二，非競爭性原則使一些民間組織處于壟斷地位。在這種情況下，服務對象不能以“退出”的方式對抗壟斷性民間組織，更不能對其提供的產品和服務的質量進行比較。結果，這些民間組織憑借壟斷地位，抬高服務價格，降低服務質量，變相謀取經濟利益，獲得超額利潤。

第三，稅收法規不健全。目前，我國缺乏一部統一、完善的民間組織稅收法規體系，導致稅收漏洞太多?，F行稅收法規雖然明確了民間組織的納稅人地位，但是對非營利標準并未做出統一的界定。這導致稅務實踐中以整個行業的非營利性掩蓋個別機構的營利性，使個別營利性機構盜用民間組織的名義，竭力實現利潤最大化，使民間組織蒙受污名[10]?，F行稅收法規也沒有充分考慮到民間組織的獨特地位，往往比照營利性的企業對民間組織進行稅收管理，但是絕大多數的民間組織連最基本的稅務登記都沒有，從而導致對民間組織的稅收監管乏力。

第四，民間組織沒有建立良好的內部治理結構。民間組織的最重要內部治理機制是理事會，理事會代表社會利益，它可以保證民間組織的所作所為對社會負責，保證民間組織完成自己的使命?！暗沁@一制度在中國不存在。從總體上來看，中國的NGO都缺乏貨真價實的理事會”[11]。另外，許多民間組織沒有嚴格、健全的財務管理制度。有學者指出，相當多的民間組織沒有特殊情況不作年度財務報告，或者雖作年度財務報告但無嚴格審計[12]。由于財務管理水平落后，一些民間組織像企業一樣追逐利潤最大化。

民間組織是代表公眾利益的組織形式，非營利性是其本質屬性，因而營利化是對民間組織核心價值觀和使命的嚴重背離。營利化的民間組織必然不把政策倡議作為主要活動，而是集中精力追求某些狹隘利益。有學者正確地指出，營利化的民間組織“回避關鍵問題，熱衷‘無價值’事務，是一種普遍取向”[4]194。比如，某些行業協會熱衷辦培訓、做交流、評先創優，在行業治理方面反而難以觸及。

民間組織營利化也損害了民間組織的社會公信力。由于種種原因，我國民眾對民間組織有著根深蒂固地不信任。一項調查顯示，90%以上的人在面臨問題時傾向于找政府解決，并對黨和政府有著高度的信任，相反，只有3%的人遇到問題尋求民間組織的解決，一半以上的人對私人、社會屬性的東西不信任[13]。由營利化所導致的“公益腐敗”、“公益丑聞”，損害了民間組織的形象，損害了民間組織與公眾之間的本已薄弱的社會資本，使民間組織的社會公信力建設舉步維艱。在這種情況下，公眾往往認為民間組織是無用的甚至是有害的，不再支持或認同民間組織的政策倡議，這導致民間組織政策倡議的公眾基礎薄弱，進而導致公民社會的政策影響力低下。

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C912.2

A

1002-7408（2010）10-0018-03

國家社會科學基金項目（05BZZ018）。

孫發鋒（1977-），男，河南信陽人，鄭州大學公共管理學院講師，法學博士，主要從事中國政府與政治、中國政治發展方面的教學及研究。

[責任編輯：黎峰]