行政之惡的正視與矯正
——基于艾賅博與百里楓的《揭開行政之惡》

趙映誠，范維維

（浙江財經學院，杭州310018）

行政之惡的正視與矯正
——基于艾賅博與百里楓的《揭開行政之惡》

趙映誠，范維維

（浙江財經學院，杭州310018）

現代公共生活中出現的最嚴重的問題之一，是行政過程中包裹著的邪惡，即“行政之惡”。行政之惡的原因是多方面的。行政之惡現象嚴重影響著政府的威信，考驗著政府的執政能力，挑戰著政府的“合法性”。其雖然具有不可避免性，但必須正視并采取措施進行防范和加以矯正：高舉“紅燈”,強化對行政權力的制約；“兼相愛，交相利”，強化審慎的公共政策選擇；認知行政本質，強化行政倫理精神。

行政之惡；“高尚性”侵犯；行政本質

2009年11月，中央編譯出版社出版了由白銳先生翻譯的艾賅博和百里楓兩位美國學者所著的《揭開行政之惡》一書，艾賅博與百里楓論述道：正如去人性化行為與種族滅絕行為中所顯示的，行政之惡的趨勢已經深入到公共行政的身份認同當中。[1]18行政之惡的普遍特征是，從事普通職業的人們被卷入邪惡的行徑，而本身并不自知其過錯。在道德錯位的情形下，人們甚至可能將自己的邪惡行為視為好事。在我國推進市場經濟發展和建設社會主義精神文明的過程中，必須正視“行政之惡”的問題，這就有必要認真研究其產生的根源及其矯正之策。

一、行政存在著“邪惡”的危險

什么是行政之惡？艾賅博和百里楓認為，現代公共生活中出現的最嚴重的問題之一，是公共政策過程中包裹著的邪惡，即“行政之惡”。行政之惡與邪惡一詞相聯系。邪惡一般的定義為“不公正或者不必要地施加傷痛、苦難與死亡于其他人的人類行為”。[1]12現代社會的組織，無論是公共部門還是私營部門的組織，其運作規律中都已經包含了一種非常危險的要素，這就是行政之惡。行政之惡的實質是投射于現代組織中的人性之反映。艾賅博和百里楓認為：普通人行大奸大惡之事，不獨存在于某一國家或地區，在特定歷史時期，不公正或者不必要地施加傷痛、苦難與死亡于其他人，可能發生于世界上任何一個地方，可能發生在每個普普通通的組織人身上。普通大眾在自以為正確的事業中，甚至在偉大的動機驅使下，卷入到行政之惡的嚴重事件當中而不知其所以然，即是行政之惡的典型表現。行政之惡并非西方專利，中國也可能深受其害，普通人在組織框架的支撐下干邪惡之事，仍然可能發生。

行政是一種力量，它借助權力可以造成某種特定的局面或結果。行政具有兩重性，一方面，人類社會要保持秩序，就必須借助權力行其政事，但另一方面，行政又有失去控制、危害社會的可能。因此，必須對行政權力加以制約，或者尋求公共行政的倫理規范以防止行政權力的濫用而矯正有害的行政，防止行政之惡行為的出現。

關于行政之惡存在的危險與研究，可以說艾賅博和百里楓并不是第一個，許多理論家都有對行政及其權力的懷疑。早在兩千多年古希臘時期，柏拉圖就主張要由具有“善德”的哲學家來掌握國家統治權以行其政事，但他“不得不宣稱：只有在某種必然性碰巧迫使當前被稱為無用的那些極少數的未腐敗的哲學家，出來主管城邦（無論他們出于自愿與否），并使得公民服從他們管理時——無論城市、國家還是個人才能達到完善”。[2]251但即使這樣，只要私有制存在，就會有行政異化的危險，一個賢人當他當權以后或者在執行公務中也可能變為一個不賢的人。因此，柏拉圖極力主張在理想國中，必須在城邦統治者和護衛者中實行一種財產和家庭公有的制度?！耙驗樗麄円磺泄?，一身之外別無長物”，這樣統治者才能“因這種共有關系，他們苦樂同感”[2]200，一心實現公共的利益。這種用公有取代私有，以及用壓制和消滅個性的辦法來增進公共性無疑是一種幻想，但這種不實際的幻想反映了對公共權力的期待。法國思想家盧梭的“人民主權理論”無疑是偉大的，但法國另一位思想家邦雅曼·貢斯當卻當即指出：如果你確信人民主權不受限制，你等于隨意創造并向人類社會拋出一個本身過度龐大的權力，不管它落到什么人手里，它必定構成一項罪惡。法國思想家孟德斯鳩指出：“一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不易的一條經驗?！盵3]美國學者格爾哈斯·倫斯基指出：“權力有作惡的濫用的自然本性：這一原則由西方人士所信奉，最遲同文字、文明一樣古老?！盵4]

行政的過程是公共權力行使的過程，它追求的是全體公民的利益，但由于這種公共性與行政過程中行使權力主體的個體之間形成了行政或者權力的自我矛盾，因而也就始終存在著對公民權利的威脅，這種威脅將比其他形式的威脅更大。英國思想家卡爾·波普爾指出：“國家盡管是必要的，但卻必定是一種始終存在的危險或者（如我斗膽形容的）一種罪惡。因為，如果國家要履行它的職能，那他不管怎樣必定擁有比任何個別公民或公眾團體更大的力量；雖然我們可以設計各種制度，以使這些權力被濫用的危險減低到最低限度，但我們絕不可能根絕這種危險?！盵5]因此，如何避免行政權力的濫用，以減少行政之惡對公民權利的威脅，成為近代資本主義民主的重要課題，也是近代民主主義思想家著力研究的一個重要問題。

我國是社會主義國家，一切行政權力屬于人民，但行政之惡以及行政權力行使主體對權力的濫用現象依然會存在。正如恩格斯在談到巴黎公社時就曾深刻地指出，以往國家的特征是：“社會起初用簡單分工的辦法為自己建立了一些特殊的機關來保護自己共同的利益。但是后來，這些機關，而其中主要的是國家政權，為了追求自己特殊的利益，從社會的公仆變成了社會的主人?！盵6]334而無產階級在爭得民主以后，“國家最多也不過是無產階級在爭得統治的斗爭勝利以后所繼承下來的一個禍害；勝利了的無產階級也將同公社一樣，不得不盡量除去這個禍害的最壞方面，直到這個新的自由的社會條件下成長起來的一代能夠把這全部國家廢物完全拋掉為止?！盵6]336

二、行政之惡的原因探析

行政之惡的原因是多方面的，但總的來說主要是四個方面：一是“公共性”與“個體性”的矛盾性中的“權力性”侵犯；二是“公共性”中的所謂“高尚性”侵犯；三是“理性權威性”侵犯；四是“現代性”侵犯。

1.“權力性”侵犯?！皺嗔π浴鼻址?，主要是權力的濫用。權力濫用的根源在于行政權力歸屬的“公共性”與權力行使主體（機關）“個體性”之間的矛盾性。解決行政權力的自我矛盾，使其作為公共利益的工具，具有確定性與可靠性，就必須對權力進行制約。

公共權力必須存在于公共領域，以對公共事務的處理為內容，追求社會的公共利益。但同時公共權力又具有復雜性，就權利主體而言，歸屬主體與行使主體往往形成分離狀況，也就是說公共權力不可能由全體社會成員行使，只能由組織起來的機構和具體人來行使，這就不能不受權力行使主體“個體”意志的作用。這種公共性（公益性）與個體性就構成了行政權力的自我矛盾，公共性要求權力行使主體必須排除個人意志，不以其私人利益作為權力運行的目標；但個體性又決定了行政權力的運行不可能與預期應然的公共利益目標完全一致，甚至完全相反。英國思想家羅素就說：“有了統治，必然就有權力不平等現象，權力最大的人就要不顧普通公民的欲望而利用手中的權力來發展他們自身的欲望?！盵7]所謂行政腐敗，正是指權力行使主體為其私人利益而背離公共角色并損害公共利益的行為。這種“損害”的特點就是背離“公共性”的行政之惡。正如我國著名學者陳振明先生所說：“權力的雙重性使得它作為公共利益的工具或手段具有不確定性與不可靠性?！盵8]例如，被查處的原湖南郴州市市委副書記、市紀委書記曾錦春憑借權力，以40萬元向有關單位出售“保護牌”，名曰：“私營企業合法權益重點保護單位”、“優化經濟發展環境聯系單位”；而對不交保護費者，可以無緣無故借“雙規”的名義進行非法拘禁，濫傷無辜。

2.“高尚性”侵犯。法國存在主義哲學家讓·保羅·薩特在一部名為《骯臟之手》的話劇中訴說了自己的疑問，或者毋寧說是他的理念：為了高尚的目的，是否可以弄臟自己的雙手？作為劇本，自然沒有答案?！绑a臟之手”是公共性選擇中一個普遍存在的現象，這就是在“為了公共的利益”、“為了大局的利益”、“為了國家的利益”等等而不惜弄臟雙手而形成的行政之惡。選擇了“骯臟之手”就意味著有意識、有計劃地向別人施加（希望是有限的）傷痛與苦難，但其意愿是良好的，這就是為了更大的“善”。正如艾賅博和百里楓所指出的：在公共事務中，當一個人不得不為了惠及其他人的大善而作“小惡”時，我們就會面臨一個良心問題，但人們創造出一個術語Raisons detat，意即國家理由（reasons of state），來描述當國家從事小惡或不是那么特別小的惡行時所持有的可靠理由。但是，在人類歷史上，“骯臟之手”總會微妙地誘導人們時常做出大惡之事。

如果說“骯臟之手”是一種公共性選擇，由其造成的行政之惡是某種情況下不得已而為之的行為的話，而另一方更多的是行政之惡在行政過程中的表現往往不為人所注意或者視而不見。這是因為行政之惡往往是一種讓人容易迷惑的邪惡，它戴上了眾多的面具，從而讓普通大眾可以心安理得地作惡，即使這不是他們的本意所愿。正如柏拉圖所認為的：沒有人會故意去干一件邪惡的事，有人作惡是因為他的無知?！叭欢?，個人與集體在意識不到其行為的后果時，或者在確信自己的行為是為了正當性或服務于更大的善時，就可能并且的確干邪惡的勾當?！薄叭藗儫o法從有意識動機的角度來判斷邪惡，因為心理上的有可能讓甚至是作惡這本身也看不到自己的真實動機。比如，他們不知道自己無意識的敵意，或者不知道他們在將其他人作為替罪羊。經常地，起動機在于創造一個‘更美好的世界’，只不過在這個過程中他們——謀害了其他人的生命——此外，人們都習慣于隱瞞自己的負面動機，并以更高的理想或受害者的‘邪惡本性’來講自己的負面行動正當化?！薄靶姓異簩儆谶@個連續漸變中的那個部分，在那里人們犯下或者幫助犯下惡行，卻不自知其惡?！盵1]24

3.“理性權威性”侵犯。馬克斯·韋伯將權威劃分為傳統的、理性的(法律的)和魅力的三類，所謂理性的權威是指有法定制度授予而形成的權威。政治學中的“權威”，一般指：國家或政府所擁有的合法的權力系統和社會控制。馬克斯·韋伯在討論統治的基礎時，為了使之更加可靠，認為穩定的統治必須具備“對合法性的信仰”，即“一個政府對權力的合法使用”?！皣覚嗤钡暮戏ㄐ詠碓从谡降闹贫劝才?，因而帶有強制性的特點。在費孝通先生稱之為“差序結構”的鄉土性社會中，人與人之間的社會關系還形成了一種“關系型權威”?！瓣P系權威”是“指以個人或個人角色為主要表現形式的國家權威在以‘關系’交往為特征的社會人際環境中的擴散。關系權威在一個社會中得以存在和維持也來源于它的合法性，但正如前面討論國家權威時所提到的，這種合法性并非像國家權威那樣是由正式的制度安排授予的，它是某一國社會傳統，或者說非正式制度安排所賦予的?！盵9]

“理性權威性”侵犯，就是在“合法性”之下或者“專家技術主義”的影響之下所產生的邪惡的行政行為。這種行為的出現“因其科學—分析心理定勢以及解決社會政治問題技術—理性方法的原因，產生了一種新的同時讓人迷惑的邪惡”。例如公共政策“非常容易涉及一種工具性或者技術性的目標（這樣就排除了倫理的要素），于是出現了處在追逐政策目標的人們盲點上的道德錯位”。[1]21正如我國著名學者俞孔堅先生在《規劃的理性與權威之謬誤》一文中所作的精彩分析：“規劃師的規劃是正確無誤的，決策者必須服從。這實際上來源于人們關于規劃的理性與權威的謬誤?！边@些謬誤包括：“秩序和統一”、“追求最大效益”、“自然決定論與生態最適”、“規劃師的理念是權威”?！耙巹潕熗谧非笞畲蠛妥顑?，基于成本效益分析，把所有自然資源(資產)和人造資產都折算成貨幣單位，相信只要有合理的價格體系，最優的規劃方案就可以制定出來?！薄暗珜嶋H上，成本與效益分析模型只能反映當代人的此時此地的偏好，而不是下一代人的，更不是其他物種的偏好?！薄耙巹澋臋嗤c失去權威的規劃一樣危險。追求無上權威而穿上‘新衣服’的皇帝，實際上在犯最與權威無緣的錯誤?！盵10]這里，重要的問題是人們對權威的服從，這種服從心理部分的源于人們對秩序的需求，也因此造成了一個普通的人也極有可能參與到行政之惡中來。著名的“斯坦福監獄實驗”表明：人們會盲從權威，尤其是技術權威。在服從權威的社會結構中，人們有可能心安理得地采取傷害別人的行為。

4.“現代性”侵犯?，F代社會，從工業革命到信息革命的技術進步，人類展示出越來越大的力量，現代性已經成為一種科學理性和人們的信仰，但同時，“現代性”也成為一種行政的諺語。在這種現代性的語境中，過分的技術理性抽空了社會過程中內在的道德感與歷史意識。

“現代性”侵犯，主要是指在現代性語境之下挾帶著的一系列問題所形成和催生的行政之惡。正如白銳先生所說：“現代性已經挾帶著問題，也非常典型地、甚至更為突出地出現在中國這樣的國家。西方社會開始對現代性、現代組織以及現代組織中的人性進行深刻的反思，對技術理性的批判已經進行了至少數十年。像中國這樣的發展中大國，不必也不能再走西方的彎路。在我們的社會中，作為隱喻的‘問題解決’已經成為政策制定或社會發展規劃中最重要的公理，人們在計算可見的經濟利益時，無法看到背后不可見的社會成本。將高樓的高度作為現代化的重要指標，將GDP看成經濟發展甚至是社會發展的關鍵指標，無不是普遍存在著的危險心理。同樣地，工程思維非常普遍地存在于當代政治與公共行政的思維當中。事實是，人性與現代組織的復雜，遠遠超越了可以用一個工程式來解決的程度；而人類組織中利益與價值觀的多元，使得任何一種一刀切的政策都顯得簡單而粗暴。一旦技術理性的思維成為社會的主流思維，行政之惡的溫床就已經鋪就，只等著時勢提供一個機會?！盵11]在適當的社會環境中，人們會服從那些“現代性的合法權威”，去做出傷害他人的事情(即邪惡的事情)，因為人們以為現代性的權威會承擔責任，于是行政之惡的面具應運而生了。諸如大量的“行政”拆遷以及政績工程等傷害無辜的行為，就是這樣產生的。在現代性權威之下，完善的行政管理運作，包括公務員隊伍的組成與協調管理等等，都在有條不紊地進行，令邪惡成為可能。

總之，行政之惡的原因在于行政權力歸屬的“公共性”與權力行使主體（機關）“個體性”之間的矛盾性；在于“高尚性”掩蓋之下而形成的組織機制行為；在于現代“技術理性權威”價值觀下公務人員的“僭慢”和“僭違”行為。

三、行政之惡的正視與矯正

行政之惡現象嚴重地影響著政府的威信，考驗著政府的執政能力，挑戰著政府的“合法性”。其雖然具有不可避免性，且“消除行政之惡沒有萬全之策”，但必須引起正視，必須采取盡可能的措施進行防范和加以矯正。

1.高舉“紅燈”,強化對行政權力的制約。對行政權力如何制約，這是理論家們長期研究和探討的一個問題。早在英國資產階級革命時期就有所謂的“紅燈理論”；美國有從最初的嚴格控制權力論，到上世紀60年代后期的司法控權和程序控權相結合的理論?！凹t燈論”強調：政府的一切活動必須遵守法律；必須限制政府的自由裁量權，在法律規定的自由裁量權范圍內，行政權也必須符合一定標準必須正當行使；法律在政府與公民之間無所偏袒，政府不能享有不必要的特權，一切公共機關在不妨礙執行政府公務的時候，和普通公民具有相同的法律義務和法律責任。每個人都有權懷疑政府有沒有違法，都有權表達和懷疑政府可能違法?！凹t燈論”還認為：政府不會主動地去服從法律，必須有權威機關作政府的監護人。必須加強對行政權力的控制和制約。關于對行政權力的制約問題筆者曾提出過依法制權、以權制權、以責制權、以民制權、以黨制權等途徑與措施[12]，這里不再詳加討論。

2.反思公共行政，強化民主參與。遏制行政之惡，就必須反思公共行政，尤其是身在行政組織內的人們要反思公共政策。正如白銳先生所闡述的：“我們可以期待，一群理解了社會與政府實質問題的人，一群對公共生活抱著批判態度的人，他們所組成的社群對包括國家在內的社區健康成長至為關鍵；而他們中的專業人士、公共事務從業人員與研究人員，對于防范行政之惡負有特殊而艱巨的責任?！盵11]要讓所有公民，尤其是身在組織內部的人們，意識到行政之惡，意識到反思公共行政的重要性。行政人員“必須避免違背公共信任的錯誤與瀆職（如腐敗、拉關系等等），并且保障憲政國家里的公共官員對人民負責”。[1]182同時，在行政過程中強化民主參與，強化行政人員的“民主公民品格”。民主參與“意味著一群組成了社群的公民，他們試圖理解關于自身社群的社會與政治問題實質性的相互依存，并在政府決策的倫理問題上保持批判的態度”。[1]197民主公民品格的特點是：“在審慎判斷的基礎上，在對現實狀況進行實際了解的基礎上，運用權威性權力；要具有美德，即對特定環境下特別地通過理性討論加以界定的公共利益的關照；要在實踐中開發自我的治理能力”；[1]197對共同關心的問題進行協商等等。

3.“兼相愛，交相利”，強化審慎的公共政策選擇。老子認為，管理者最崇高的任務就是為百姓服務，“圣人無常心，以百姓心為心”，他斥責當權者的專橫與殘酷，警告那些違反自然規律的當權者：“強梁者不得好死?！蹦诱J為，在自然狀態下，并沒有政府管理者，為了結束那時的紛爭和敵對狀態，人們才從自己的隊伍里選出一些人來管理國家，以保持社會的秩序，因此政府管理者與人民應該是“兼相愛，交相利”的關系?，F代社會特別是20世紀70年代以后，以美國約翰·羅爾斯為代表的一批思想家，為政府確立了“公正”、“公平”的核心價值地位，以一種新的價值觀替代和糾正“效率”觀念的缺陷。1971年，羅爾斯出版了《正義論》一書，提出政府必須把正義、平等作為政府的核心價值目標，并提出了公平、正義的兩個原則：第一，每個人對與其他人所擁有的最廣泛的基本自由體系都應有一種平等的權利；第二，社會的和經濟的不平等應這樣安排，使它們適合于最少受惠者的最大利益；依系于在機會公平平等的條件下職務和地位向所有人開放。他著力強調政府應遵循“有利于最少受惠者的最大利益的原則”。

我國目前處在社會主義的初級階段，生產力水平還比較落后，提高生產力、講求效率是我國政府行政的重要任務，但效率必須建立在社會公平的價值取向的基礎之上。在公共政策的選擇上，應遵循“兼相愛，交相利”和最少受惠者的最大利益的原則。否則，就會犯“高尚性”的錯誤，挫傷廣大人民群眾的積極性。例如有些地方為了追求一時的效率，竭澤而漁的現象時有發生；有些地方為了追求高效率，盲目地圈地搬遷，損害了人民群眾的利益，造成了不好的影響；有些地方為了追求高效率，大搞“花架子”，大力建造“政績工程”、“形象工程”；有些地方為了追求高效率而不顧人民群眾的利益，使地方政府出現了信任危機等等，這些問題，不能不引起人們的思考。公共政策的選擇，必須尊重每個公民的基本人權（生命、財產、自由、尊嚴等），必須堅持公平正義等基本的價值觀，決不能假借公共利益等“高尚”名義，采取無視公民權的行政強權。

4.認知行政本質，強化行政倫理精神。按照社會契約的理論，行政是社會公共利益的體現，政府具有不可避免的倫理責任，政府管理中的權力和責任猶如硬幣的兩面，不可分割。矯正行政之惡，必須充分認知公共行政的本質，重新解讀政府“失敗”的原因，思考公共行政承載的使命，以堅持行政的基本價值，這就是對人的尊重，對人民話語權的尊重，對人們在分享、互動基礎上達成的共識的尊重。馬克思強調人的自由全面發展，這種發展就是人性的發展。公共行政必須以人為依歸，以人的自由發展作為目的性的價值向度，要努力實現和維護人民的利益，尊重和保障公民個人的權利?！懊總€人的自由發展是一切人的自由發展的條件”[13]，公共行政應體現保證每個人的個性得到張揚，個人權益不受公共權力和他人的侵犯，尊重和維護每個人的人格和人權。公共行政必須堅持倫理化的行為方式，不斷地強化行政倫理精神，弘揚誠信化、道德化等仁政理念。倫理化的有效運作依賴的是政府公務人員的道德良知，要不斷地喚醒公務人員的這種“良知”。道德良知只有通過軟性的教化和硬性的行為制約來實現，因此，一定要加大投入，采取各種形式開展道德良知教育，培育行政人員的誠信精神、公共精神、民主精神、契約精神、知恥精神、去忍（仁愛）精神、“生態”精神，等等，同時建立針對行政之惡的制度規約。

[1][美]艾賅博,百里楓.揭開行政之惡[M].白銳,譯.中央編譯出版社,2009.

[2]柏拉圖.理想國[M].商務印書館,1991.

[3][法]孟德斯鳩.論法的精神[M].商務印書館,1991:154.

[4][美]格爾哈斯·倫斯基.權力與特權社會分層理論[M].浙江人民出版社，1988:8.

[5][英]卡爾·波普爾.猜思與反駁[M].上海譯文出版社，1986:500.

[6]馬克思恩格斯選集(第2卷)[M].人民出版社,1972.

[7][英]羅素.權力論[M].吳友之,譯.商務印書館,1991:14.

[8]陳振明.政治學[M].中國社會科學出版社,1999:296.

[9]詹玉波.差序社會結構下的“國家權威—關系權威”模式與經濟績效[J].蘇州大學學報(哲學社會科學版)，2010,(1).

[10]俞孔堅.規劃的理性與權威之謬誤[J].規劃師，1998,(1).

[11]白銳.以高尚的名義侵犯高尚[N].南方都市報.

[12]趙映誠.論對行政權力的制約[J].江漢論壇，2002,(4).

[13]馬克思恩格斯選集(第1卷)[M].人民出版社,1995:249.

D035

A

1002-7408（2010）11-0043-04

國家社科基金“社會資本視域下的村民自治組織績效管理研究”（10CGL081）的階段性成果。

趙映誠（1951-），男，陜西周至人，浙江財經學院財政與公共管理學院教授，研究方向：行政管理、行政文化；范維維（1986-），男，江蘇興化人，浙江財經學院財政與公共管理學院研究生，研究方向：行政管理。

[責任編輯：王潤秋]