突發事件推動社會政策進程的客觀作用分析

韓麗麗，翟麗宏

（首都師范大學政法學院，北京100089）

突發事件推動社會政策進程的客觀作用分析

韓麗麗，翟麗宏

（首都師范大學政法學院，北京100089）

突發事件正在成為影響我國社會政策進程的重要因素，其在客觀上對社會政策制定完善的推進是通過突發事件所特有的作用機制呈現出來的。突發事件的凸鏡效應、聚焦效應、機會效應、啟示效應分別起到暴露政策缺陷、引發政策需求、推動政策完善和優化政策環境的作用。

突發事件；客觀作用；社會政策；改進完善

當前我國正處在社會轉型的關鍵時期，多種矛盾和問題相互交織，突發事件時有爆發，給社會各方面帶來較大負面影響。但在一定條件下突發事件也能成為社會政策制定、完善的推動力量，如2003年非典爆發推動《突發公共衛生事件應急條例》的迅速出臺，孫志剛事件導致《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》終結和《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》的制定頒布，2009年多起拆遷戶自焚事件促使政府正在醞釀修改《城市房屋拆遷管理條例》等?？梢哉f，在當前社會轉型時期，突發事件正在成為影響我國社會政策制定進程的不可忽視的重要因素。所謂突發事件，就是在特定的社會領域中、在某種必然因素支配下出人意料地發生，在較短的時間內引起社會廣泛關注和連鎖反應，對社會產生比較嚴重影響的事件。其對社會政策制定進程的推動作用是通過突發事件所特有的作用機制呈現出來的。本文試對此展開分析。

一、突發事件的凸鏡效應：暴露政策缺陷

突發事件的凸鏡效應使其猶如現實的一面鏡子，往往會暴露在通常狀態下被遮蔽的社會問題以及社會政策自身缺陷，使得社會問題和政策缺陷得以明朗化和顯性化，這有利于形成政策制定的客觀情勢。

1.社會問題的明朗化。社會政策制定是政府針對社會問題而形成并展開行動的過程，社會政策制定的意義就在于及時有效地解決社會問題，但由于政府資源和能力的限制，在特定時期內并非所有的社會問題都能夠進入決策者的視野，一些社會問題沒有得到足夠的重視，甚至可能會被長期忽視，因此造成有效社會政策供給不足，較為嚴重的社會問題遲遲得不到有效解決，問題不斷累積，直至引起突發事件。而突發事件的發生及其所引發的一系列反應猶如現實的一面鏡子，將原有社會問題的普遍性、嚴重性、解決的迫切性充分暴露出來，使原本被忽視掩蓋的社會問題得以明朗化。如20世紀80年代以來我國城鄉公共醫療衛生服務體系以市場化為導向的改革暴露出一系列問題，政府投入不足，醫療衛生資源配置公平性差，地區之間、城鄉之間、階層之間的公共衛生資源配置嚴重失衡，影響了農村地區，特別是農村貧困地區的公共衛生服務質量和可及性。這些問題長期存在，但一直被政府和民眾忽略，2003年非典的爆發流行擊中了我國特別是廣大農村地區的脆弱的公共醫療衛生體系，公共衛生系統的軟硬件條件薄弱、應對非典能力不足，使公共醫療衛生資源配置中存在的問題得以凸顯。而明朗化的社會問題容易引起社會公眾的普遍關注和政府決策系統的政策反應，有利于政府政策問題的確認和政策議程的建立。

2.社會政策供給滯后的顯性化。社會政策供給滯后是指政策變遷過程中各行為主體對政策需求和實際政策供給之間存在的差距，即在政策變遷過程中，相對于政策需求而出現的有效政策不足的問題。[1]就我國現實情況而言，轉型期社會環境發展變化迅速，社會問題不斷涌現，政府原有的社會政策體系在應對這些問題的時候，已經出現了諸多的局限性，迫切需要新政策來替代，或對原有政策進行補充修正，但因資源和能力的限制，政府沒有采取有效的政策行動，社會政策供給呈現出嚴重的滯后性。社會政策供給滯后的第一種表現形式是社會政策的缺失，即政策制定滯后于社會發展實際，表現為某一領域內政策空白或者政策不足；社會政策供給滯后的第二種表現形式為失效政策供給過剩，即政策的供給不能及時適應變化，在經過較長作用期間后，雖然政策已與環境不相適應，政策缺乏可持續發展性，甚至有時候還會與國家的相關的法律法規相互抵觸、沖突，但該政策依舊還在充當政府實施社會管理的基本工具，由此會產生一系列負面影響。在常態下人們對這種政策供給的滯后性并沒有深刻的認識，有些政策缺陷人們憑感覺能確定，但是這種感覺是模糊籠統的，無法準確判斷政策缺陷的程度和原因以及政策缺陷所帶來的后果。但當一件打破常規而又有足夠大的負面影響的突發特殊事件發生后，人們馬上會意識到相關的政策法規對突發事件進行及時有效控制的重要性，也使社會各界對現有的政策法規的有效供給進行反思，對其不足和缺陷有了更深的認識，政策弊端彰顯無遺。如非典的來臨暴露了原有的《傳染病防治法》的滯后性。孫志剛事件也引發了人們對收容遣送政策有效性的質疑，此外2009年一系列拆遷戶自焚事件也暴露出《城市房屋拆遷管理條例》中的問題所在，目前正在施行的該條例是我國于2001年6月制定，迄今已有9個年頭，其原有框架已不適應憲法、法律以及經濟、社會的巨大發展，拆遷條例與我國《憲法》以及已經頒布實施的《物權法》相關精神相悖，為拆遷矛盾埋下了隱患。如果沒有這些突發事件發生，人們對相關社會政策的滯后性不會有如此深刻的認識，也就是說突發事件提供給人們一個因果敘事，可以合理證明舊政策的無效和失敗，暴露出政策有效供給的滯后。

二、突發事件的聚焦效應：引發政策需求

突發事件把潛在性的問題轉化為一個公開的嚴重的問題，凸顯社會政策供給與政策需求之間的差距后，使得利益群體、政府官員、大眾傳媒以及廣大公眾對某一現存問題有了更加深切的認識，由此會引發人們的普遍關注和強烈反響，即突發事件暴露的政策缺陷聚焦了人們的注意力，這就是突發事件的聚焦效應。注意力是一種稀缺資源，需要競爭獲得。突發事件在吸引民眾、媒體和政策制定者的注意力方面具有極端的重要性,[2]173它可以重組人們的意識水平，使政府和大多數人切實感受到完善相關政策的緊迫性，形成明顯的政策需要，可以促進議程設置，為政策制定完善提供新的訴求空間。這可以從民眾和政府對突發事件的關注和反應中體現出來。

1.公眾對突發事件的關注、看法和反應會帶來政策要求的表達，并構成政策制定的壓力。在政治運作的正常狀態下，普通公民的無力感和疏離感是很強的，往往表現出持續的、普遍的政治冷漠，這是由人們追求具體利益的行為模式所決定的?！霸诂F實生活中，人們既未提出問題也未決定問題，正相反，決定他們命運的政治決策，在正常狀態下是由別人為他們提出來并且為他們決定的?！睂τ诖蠖鄶等硕?，政策就像空氣一樣，當人們感覺不到它的存在時，正是政策運轉正常，人們享有充分自由的時候，表示支持的方式是沉默不語。[3]183也就是說，一般來講民眾總是作為被動的政策遵從者而存在的，作為個體的公民沒有足夠的時間、精力和經濟實力去關注政策問題。但特殊事件發生后，社會公眾的價值觀受到沖擊和挫折，公共利益受到損害，對此眾多新聞媒體給予報道分析，廣大民眾以網絡為載體表達對事件的關注和不滿，人們對政策的關注度明顯提高。大多數社會成員意識到有必要通過共同的努力來消除這一問題對社會生活造成的危害，進而產生解決問題的共同責任感和義務感。他們會公開表示關注事件，產生強烈的政策需求，要求政府承擔責任，提出新的政策主張，采取政策行動，并通過各種渠道參與政策制定的過程。通常情況下人們對政策的關注程度和參與程度是與政策的失敗程度成正比的，大規模卷入和興趣高漲往往意味著民怨沸騰和激烈的政治沖突，公民的感情和意見解釋了一項政策的成敗。[3]184正如格斯頓所言，在政策過程中，事件把例行的問題轉化為一種普遍的、消極的公眾反應，而公眾的反應反過來會成為政策問題的基礎。當一個事件把一種消極狀況轉化為要求變化的政治壓力時，政策就會因此而發生性質改變。[4]

2.突發事件及其民眾反應會引發政府的關注和行動。事件不僅帶來公民的關注和施壓行動，也會帶來政府的關注以及政策學習，政府對事件及其引發的民眾輿論的關注可以促使政府改變傳統的政策信仰和政策行為。首先，突發事件的爆發會激發政府的責任感和使命感。從事件的誘因看，突發事件實質上就是潛在的各種社會矛盾與社會問題積聚激化后的表現形式，或者說是沖突的人群試圖通過非常規的或極端方式，促使有關部門解決沒有預見或長期無力解決的問題。[5]這些問題的解決都與政府的職責聯在一起。突發事件的發生在一定程度上與政府提供的公共產品有關，現代政府是責任政府，政府理應為其工作的缺位、錯位、越位等過失承擔相應的責任。其次，突發事件會引發政府的政策學習效應。政策學習是一個分析性的工具性的改建，借助于它，可以促使政府反省、重視問題的嚴重性，檢討應對突發事件的處置不當及政策缺陷，并通過吸取教訓和向外學習為政策制定完善提供基礎。

三、突發事件的機遇效應：推動政策完善

所謂突發事件的機遇效應，是指突發事件雖然有危害性，但從哲學的角度來說，它也不是絕對的壞事，而往往是生機和轉機的開始。所謂“禍兮福之所倚，福兮禍之所伏”就是這個道理。突發事件能夠使人們從自我陶醉的夢幻中走出，更清楚地看到社會長期存在的種種弊病，“亡羊補牢，猶未晚矣”，如果人們善于利用突發事件給社會政策發展提供的機會，突發事件就會成為除弊革新的契機，為舊政策的修正完善、新政策的出臺提供一個良好的平臺。比如美國種族矛盾有時會以種族騷亂的形式釋放出來,來促使人們去反思和改進種族關系。所以突發事件并不意味著壞事來臨，只要抓住機會就能夠實現轉危為機。

突發事件機遇效應功能的發揮一方面取決于廣大民眾，另一方面取決于政府，民眾和政府二者良好的調整和互動，能將社會政策的制定完善引入一個新的發展境地。

對于廣大民眾而言，主張政策制定完善的個人或群體會充分利用突發事件提供的機會，運作突發事件的影響，采取和平或激烈的方式，表達愿望和需求，特別是一些專家學者等社會精英通過上書、召開研討會等方式增大了政府制定完善社會政策的壓力，促使政府將外在的壓力轉變為政策制定完善的動力。此外突發事件給社會和許多人帶來迫在眉睫的危險甚至是災難,使人們產生共存共榮的整體觀念，從而對政策問題迅速達成共識，為政策制定完善奠定了基礎。而在通常狀態下人們對社會問題的意見往往是分散的，甚至對社會問題存在著矛盾性的判斷，由于利益意見和觀點相互沖突，決策過程中難免發生分歧和爭執，導致達不成共識而做不了決策，致使潛在的政策問題無法解決。但是突發事件的發生有利于識別和澄清出現的問題，使問題在公共議程中顯現出來，這對于重組公眾的意識水平很重要，有助于人們對政策問題達成共識，并對政府采取的合理的政策舉措給予支持和理解，為政策的制定實施提供有利的環境。

對于政府而言，準確把握政策制定完善的時機，是推動政策制定完善的一個重要因素。因為從某種意義上來說，政策制定完善與否要依賴于時間和機遇。美國學者金登提出的“多源流”理論也強調了機會的重要意義，他認為在政治社會生活中,存在著問題溪流、政策“原湯”和政治源流三股涌動的力量。問題、政策和政治這三條溪流,平時各自流動,互不相干，但當三股溪流匯合在一起時就會打開一扇“政策之窗”,從而促成一項完整的政策產出。但是政策之窗并不經常打開,而且政策之窗開啟的時間并不長。決策者需要抓住并利用政策之窗開啟的機會促使問題、政治與政策議題這三個源流的結合,以確保政策議程的啟動。[6]在這里，突發事件也能為相關政策的制定完善開啟一扇窗戶，盡管數量稀少，但社會政策的變革卻常常由于這些事件的發生實現。如果政府能夠抓住契機，用敏銳的眼光把突發事件提出的新課題、帶來的新需求以及催生的新因素轉化為發展的新機遇，正確處置和應對，就能夠有效地推動我國社會政策的深入發展，否則時過境遷，制定完善相關政策的機會就會喪失，社會就要蒙受更大的損失和痛苦。此外，由于突發事件的發生，破壞了組織系統和社會系統原有的穩定狀態和按部就班推進政策制定完善的常態，迫使政府在很短時間內選擇一些新的政策工具手段，這在客觀上也起到了破舊催新的作用，同時也使得政府制定完善社會政策的效率得以大大提高。

四、突發事件的啟示效應：優化政策環境

所謂政策環境是指直接或間接影響和作用于政策活動的各種客觀因素的總和，[7]政策環境的優化與否直接制約和影響政策的制定和實施效果。突發事件在客觀上能夠起到優化政策環境的作用，這是由突發事件的啟示效應所決定的。

對于一個理性的、有活力的政府而言，不僅要應對突發事件本身，更應該從突發事件應對中獲得更多的啟示，舉一反三，把突發事件所暴露的問題和壓力化為改革的動力，扭轉觀念，完善相關制度，以此來優化政策環境，為社會政策的制定和實施提供有利的基礎條件。如非典的爆發進一步改變強化了我國社會的政策價值觀，由以“經濟增長為中心”的觀念轉向以“社會發展與經濟發展并重”；官員的政績評價標準由“政績=經濟增長”轉向“政績=經濟增長+社會發展-發展成本”；社會的人權觀念從以單純解決溫飽問題的生存權上升為以維護人的生命權利、維護個體的生命尊嚴以及個人的發展權為核心的權利。此外非典還促進了我國信息公開制度、公共衛生投資制度和官員問責制度的建立或完善。又如孫志剛事件引發了2003年的政策變革浪潮；新的法律援助條款規定了弱勢群體的平等訴訟權利，付不起律師費的窮人打官司將由政府買單；處于弱勢群體的民工權利問題也開始浮出立法層面，有些城市已率先取消民工進城打工要辦“暫住證”的規定等等。這些新出臺的一系列政策法規真正體現了對個人自由的尊重和中國公民權利的進步，被專家認為體現了政策制定的新動向。

突發事件所帶來的上述舉一反三的啟示效應，是一種事實意義上的政策環境建設，改變了不良的政策環境因素，使政策環境處于不斷變化優化之中，為社會政策組織制定和執行社會政策創造良好的政策環境條件。

總之，以開放的眼光正視特殊事件在社會政策發展進程中的推動作用，把突發事件視作政策學習、制定完善社會政策的有利契機，可為社會政策制定發展過程中的復雜性問題的解釋和把握提供一種新的視角和觀點支撐。

[1]向玉瓊.公共政策供給滯后的理論及原因探討[J].理論探討,2007,(5).

[2]Wood,B.Dan and Peake,Jeffrey S.1998.The dynamics of foreign policy agenda setting[J].The American Political Science Review.Vol.92

[3]趙成根.民主與公共決策研究[M].哈爾濱：黑龍江人民出版社，2002.

[4][美]拉雷·N·格斯頓.公共政策的制定——程序與原理[M].朱子文，譯.重慶：重慶出版社，2001：23-24.

[5]薛瀾,張強,鐘開斌.危機管理——轉型期中國面臨的挑戰[M].北京：清華大學出版社，2003：35.

[6][美]約翰·W·金登.議程、備選方案與公共政策[M].丁煌, 方興，譯.北京：中國人民大學出版社，2004：210.

[7]于艷敏.應對突發事件的政策環境建設[J].行政論壇,2004,(2).

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A

1002-7408（2010）12-0048-03

韓麗麗（1973-），女，天津人，首都師范大學政法學院社會學與社會工作系講師，社會學博士，主要研究方向為社會問題與社會政策；翟麗宏（1974-），女，山西人，武警指揮學院軍事理論系副教授，社會學博士，主要研究方向為社會問題和社會學理論。

[責任編輯：王潤秋]