政府能力流失及其在和諧社會構建中的救治

魏崇輝，劉德林

（鹽城師范學院經濟法政學院,江蘇鹽城224051）

政府能力流失及其在和諧社會構建中的救治

魏崇輝，劉德林

（鹽城師范學院經濟法政學院,江蘇鹽城224051）

政府能力的流失會造成政府對社會有效控制的弱化，使政府的權威下降。政府必須將有限的精力投入到自己應該做的事中去，將工作中心重心轉移到“社會管理和公共服務上來”，定位為“服務型”，只有這樣，才能救治政府能力流失。

政府能力；流失；救治；和諧社會

隨著發揮作用范圍的不斷擴展，政府能力的提升對于提高政府的公共管理水平、有效履行其職能，都具有非常重要的作用。這對處于社會轉型期的當代中國顯得尤為明顯。一國的人均GDP從1000美元向3000美元的過渡時期，也是該國公共需求快速擴張的時期。當代中國已經進入到了這個“公共需求擴張期”：弱勢群體問題、社會醫療保障問題、貧富差距問題、貧困人口教育與就業問題凸顯。1997年世界銀行發表的《1997年世界發展報告》以“變革世界中的政府”為選題，以全世界200多個國家和地區的政府為分析對象，用大量篇幅集中分析了政府能力與國家或地區經濟增長的內在聯系。報告指出，在過去30年間，那些政府能力弱而政策不佳的國家，人均收入年平均增長率僅為0.5%，那些具有良好的機構能力和良好政策的國家，人均收入年平均增長率達到約3%。這說明政府能力對一個國家的進步發展起著關鍵性的作用。當代中國的市場化是政府主導型的市場化，政府在這一進程中起著關鍵的作用。[1]在這一過程中，如果政府能力流失，將導致市場化過程的延頓，甚或停止、倒退。對政府能力流失及其在和諧社會構建中救治的研究，有利于提高對這一問題的認知與應對。

一、政府能力：涵義及其在當代中國的演進

一般認為，政府能力主要是指政府在社會管理和服務的過程中所實際擁有的能力和力量，從事實上說明政府到底“能夠做什么”?！霸谑澜绺鞯?，政府正成為人們注目的中心。全球經濟具有深遠意義的發展使我們再次思考關于政府的一些基本問題：它的作用應該是什么，它能做什么和不能做什么，以及如何做好這些事情?！盵2]1其中，政府的作用“應該是什么”關乎政府職能問題，而“能做什么和不能做什么”關乎政府能力?！罢芰χ傅木褪窃诩榷ǖ膰殷w制內，政府通過制定和執行積極而有效的公共政策，最大可能地動員、利用、組合、發掘、培植資源，為社會和公眾提供廣泛而良好的公共物品和公共服務，理性地確立社會普遍遵從的正式規則并積極引導更為廣泛的非正式的社會規則，維護社會公正和秩序，形成有效調節社會關系和社會行為的制度及其機制，進而在比較的意義上促進國家快速、均衡、持續、健康發展的能力。有效性是政府能力的核心概念?！盵3]透過以上的定義可以看出，政府能力涉及政府內部與外部（包括政府與社會、政府與公民、政府與市場等多種關系），需要從這些層面去研究和分析。

從我國政府能力發展歷程來看，政府能力是社會發展到一定階段的現實需求。1949年新中國的成立標志著社會主義國家公共行政的開始。從當時的國情出發，政府堅持以強力行政為主，促使經濟社會發展取得了自1949年至1956年的巨大成就。但是，必須客觀地看到，當經濟社會滿足了一定條件之后，國家的公共管理就要轉變形式，即從以政治統治職能為主向凸顯社會管理職能轉變。但是，從1956年到1978年間，我們對此認識不足，一味地強調以階級斗爭為中心的“左”的思想路線和政治路線，一味地突出政府的所謂專政職能。政府對經濟社會的管理，都是通過行政權力實現的：政府以高度集中的計劃安排經濟活動，用行政手段調控經濟，實行指令性計劃管理，管理的范圍也由宏觀經濟領域延伸到微觀領域。在這種行政權力幾乎決定一切的體制中，幾乎無所謂政府能力可言。1978年黨的十一屆三中全會的召開，標志著我國進入到一個以經濟建設為中心的新的歷史時期。黨的工作重心的轉變，必然要求政府行政職能重心的轉移，即由政府統治職能為主向以社會管理、尤其是經濟管理職能為主的轉變。在處理和應對復雜的社會公共事務時，在社會轉型過程中，如何充分發揮政府能力，對于保持社會穩定、經濟發展具有重要作用。在十屆全國人大第三次會議的政府工作報告中，溫家寶總理首次提出“服務型政府”建設的五項具體內容：管理方式、行政效率、部門協調、群眾參與、政務公開。這是對政府能力建設的具體部署，是在服務型政府建設的理念和內涵“三公共一公眾”（即發展和提供公共設施、公共事業、公共信息，為社會公眾生活和參與社會經濟、政治、文化活動提供保障和創造條件）的基礎上對服務型政府建設的實施作出的重大決策，與“經濟調節、市場監管、社會管理、公共服務”這個全面履行政府職能的十六字方針一道，共同構成在完善社會主義市場經濟體制過程中，通過推進政府建設來促進社會轉型、建設和諧社會的重要指導思想。這為未來一個時期我國政府能力的提升指明了方向，奠定了基調。但是，在實踐中，我國政府能力存在著流失的現象。

二、政府能力流失：成因與表現

有學者認為，政府能力是指國家行政機關在憲政體制內，以自身的素質和權威性建設為基礎，以公共政策制定和推行為主要手段，以資源提取和配置為基本途徑，以對社會進行綜合治理為主要方式，以高效履行法定職能為最終目的，從而確保國家快速、均衡、持續、健康發展所具有的能力?？傮w上，政府能力由政府對自身的治理能力和對社會的治理能力兩大能力系統構成。兩大能力系統又可以進一步分為多種能力子系統。[4]因此，政府能力的流失可以從政府內部與外部兩個方面來看。立足我國實際，具體來說：

1.政府權力過度分散與政府能力流失。改革開放的過程中，過分強調地方政府行為的自主性、獨立性，使中央政府協調統一不力，導致政府宏觀調控能力下降。行政性分權改革的關鍵是行政等級結構中決策權從上級向下級的轉移。改革是為了提高地方政府的積極性，使企業擁有經營自主權。但行政分權的改革使地方政府財政權過度擴張，獲得了相當大的資源配置權力、投資權力和充足的金融資源。[5]從計劃經濟向市場經濟的轉變要求政府權力從集中到分散的調整。但是在缺乏合理的政府權力配置結構模式時，政府權力分散就容易造成政府能力的流失。比如從縱向來說，政府權力的下放有導致地方保護主義的危險。而地方保護主義的流行削弱了政府能力。一些地方政府為了地區利益，公然損害其他地區、全國的利益。同時，由于缺乏有效的監督，腐敗的滋生也會導致政府能力的大量流失。

2.政府職能無限擴張與政府能力流失。政府能力所賴以發揮的資源是有限的，但由利益的擴張引發的政府職能范圍的擴張必然導致政府能力的流失?！拔覀兛梢詮娜齻€方面來回答‘政府做了什么？’，第一個方面是盡力去描述政府內部到底發生了什么，例如決定如何做出，命令如何傳達，信息如何發送，這種研究方法主要關注政府的決策過程；第二個方面是觀察政府感興趣的主題，這樣我們可以列出一系列政府因種種原因而重視的問題；最后一個方面是從政府工具的角度去研究政府?！盵6]政府能力流失一種情況是由政府能力過剩造成的。政府管了不該管的事，致使社會自治能力沒有發揮的余地和空間。政府職能和機構、人員的規模相對社會和經濟發展需要是過剩的，導致政府高成本、低效率運行。在社會轉型時，政府能力過剩表現為政府權力不必要和過多介入微觀經濟社會事務。推動市場經濟發展的重要力量是行政推動，行政權力不恰當地進入市場競爭等等。政府能力主體管了許多不該管也管不了的事，有限的公共財力資源消耗在不該為而為的低效或無效的領域。

3.政府職能的缺失、缺陷與政府能力流失。上文已經指出，政府管了很多不該管的事情，在經濟社會事務等各層面承擔了過多的責任，負荷過重，致使其有限的資源無法用在必需的地方。有些該政府做的事情，該政府履行的職能，政府卻無法做到。政府的社會職能、經濟職能、政治職能無法借助于政府能力得以有效的履行。同時，政府無法有效地提供公共產品和公共服務質量。比如，公共產品質量較差，經常會出現一些重大的質量問題，如豆腐渣工程。再比如，一些地方政府將公共資源用到大肆追求“政績工程”或“形象工程”上，導致政府能力流失。

三、對政府能力流失的救治：立足構建和諧社會視域

構建社會主義和諧社會的提出，反映出社會中存在不和諧的地方和因素，這種因素在一定范圍內可以推動和促進社會的發展，但是如果突破了一定的限度，則會阻礙、破壞社會的發展。社會主義市場經濟體制在建立、健全的過程中，會出現諸多問題，應對和解決這些問題的過程是展示政府能力的過程，是構建社會主義和諧社會的過程。通過政府能力的提升，強化政府對經濟社會的引導調控力、對社會再分配能力等，彌補市場的缺陷與不足，努力將社會的不和諧因素控制、消除，實現社會的順利轉型。構建社會主義和諧社會的提出，為救治政府能力流失提供了現實依據。和諧社會包括理論和諧、現實和諧，政府內部和諧，政府與社會和諧等諸多內容。和諧社會的構建需要積極推動政府能力建設。通過以上的分析，可以看出當前我國政府能力存在著流失的問題。只有全面履行政府職能，協調好社會各個方面的利益，真正做到以人為本、服務為本，才能救治政府能力流失。對政府而言，必須將有限的精力投入到自己應該做的事中去，必須將工作中心重心轉移到“社會管理和公共服務”上來，必須自我定位為“服務型”。

1.合理界定政府能力和政府職能，構建提升政府能力的體制要件。世界銀行1997年發展報告指出：“有5項基礎性任務處于每個政府使命的核心地位，如果這5項任務完不成，就不可能取得可持續的、共享的、減少貧困的發展：（1）建立法律基礎；（2）保持非扭曲性的政策環境，包括宏觀經濟的穩定；（3）投資于基本的社會服務與基礎設施；（4）保護承受力差的階層；（5）保護環境。提高政府有效性上提出了一項兩部分的戰略，一是使政府的作用與其能力相符；二是通過重振公共活力從而提高政府能力?！盵2]4美國學者布坎南對政府職能進行了分層，他認為，政府職能（集體行動）可以分為三個層次：“第一，執行現行法律的那些行動。這一類行動包括霍布斯所說的君主的合法行動，即包括在我稱之為‘保護性國家’、諾齊克稱之為‘最低限度國家’和19世紀哲學家稱之為‘守夜人國家’的那些行動。打一個熟悉的體育比賽上類似的譬喻，這里的任務是裁判員的任務，指定他來執行規則，督促比賽的進行。第二，包括現行法律范圍內的集體行動的那些活動?！@一套活動包括提供資金，供給和提供‘公眾所需的商品和服務’。個人和私人團體在現行法律范圍內的活動可能不足以充分供應那些商品和服務。第三，包括改變法律本身和現行成套法律規定的那些活動?！皿w育比賽作比喻，這里所說的活動是指改變過去和現在實行的比賽規則的那些活動?！盵7]這些對政府能力提升提出了具體的要求?；诖说捏w制構建是提升政府能力的實踐步驟。

2.推動“以人為本”的公共行政。從本質上講，政府能力的提高是政府組成人員能力的提高。羅伯特·達爾曾經說過：“只要一個政治體系復雜而穩定，就會產生種種政治角色，最明顯的政治角色或許就是由那些制訂、解釋并實施對政治體系成員有約束力的法規的人來扮演的。這些角色就是官職，而一個政治體系中官職的集合體就構成那個體系的政府?！盵8]可見，政府最顯著的特征就在于官職，是一個官職集合體結構，它在國家機關中對經濟社會發展影響最大，與公民關系最密切，因而也是權力最大、機構最多、人員最眾的一個部門。政府結構中的任何一個官職，都是由不同職務的人來擔任的。因此，政府組成人員的基本質素和能力對于政府能力的提升具有重要意義和作用，必須在公共行政中貫徹“以人為本”。同時，需要強調的是，前面提及的只是政府能力提升的內部方面，是著眼于政府組織內部得出的結論，“以人為本”更需要政府組成人員對待其服務的對象——公民，在公共行政中積極貫徹公民取向。

3.政府要有權威，必須擁有樹立權威的能力。最為關鍵和根本的是明確政府職能。明確政府職能可以限制政府的行動范圍，避免政府能力的無限擴張。上文指出，政府職能是用來闡述“政府需要做什么”，政府能力說明“政府能夠做什么”。政府能力是政府職能的具體應用。這主要是從加強政府自身的治理能力的角度來探討政府能力的流失問題。因此，必須合理劃分政府的財權、事權等。社會轉型期，政府要發揮主導作用，對于我國尤其如此。和諧的狀態并非政府不管不問，因此，政府必須要有權威。但市場經濟條件下，政府權威的獲得不能單純依靠命令和計劃，而必須依靠政府信用。政府必須擁有信用。理想的市場經濟必須是一種信用經濟。只有建立在信用基礎上的市場經濟，才是健康的。政府只有言行一致，貫徹實施相對穩定的公共政策，才能在公眾當中樹立威信，也才有號召力。法律和制度可以減少人們行為的盲目性，只有依靠法治的方法，才能使政府的行為處在可預期的框架內。

4.積極發揮社會的自治能力，監督、促使政府提升能力。政府能力流失的救治不能離開社會的協助。上文已經指出，政府能力流失重要原因之一就是政府吞噬了社會，使社會的自治能力無法有效發揮，結果自己背負了沉重的負擔。因此，為了使政府能夠有效地履行好自己的職能，有效地發揮自己的能力，在和諧社會的構建中，必須積極發揮社會的自治能力。首先，要建立健全社會組織?！白灾伪憩F為公民通過創立各種組織來滿足其社會需求?！盵9]這是救治政府能力流失的配套工程。阿爾蒙德、鮑威爾所說的：“政治發展在結構方面的表現就是分化。在分化中角色發生變化，變得更加專門化或自主化，出現了新型的專門角色，出現了或創造了新的專門化的結構和次體系?！爆F代化是一個社會功能分化的過程，政府簡政放權、社會自我管理空間的形成，為實現這種分化提供了前提條件和推動力量。社會組織是政府管理社會的重要中介和有效途徑，政府通過這個中介和途徑可以實現對社會的有效管理。因此，政府不能對社會組織放任不管，而是要積極予以引導和管理，促使其不斷健全和完善，從而有效地分擔傳統體制的部分政府職能。

四、結語

社會成功轉型必須要有最基本的政治前提，包括：（1）一個國家的行政管理實行高度的中央集權有助于力量的協調和資源的征用以支持現代化進程；（2）高度分化和專門化的制度的發展，為政治作用的穩步擴大作好準備，這是現代化發展的典型過程；（3）行政體制中的中央、省和地方三級的接合能為有效的政治管理作出重要貢獻；（4）具備一支干練而諳熟規章制度的行政官員這種傳統，對于擴大現代化所必需的政治手段具有決定意義。[10]可見，社會轉型中，政府必須處理好自身內部、與社會的關系。這些與政府能力的提升有著密切的關系。我國進行了數次政府機構改革，結果始終沒有能夠走出政府機構“精簡——膨脹——再精簡——再膨脹”的怪圈，主要的原因是對政府能力的流失及其救治沒有充分的認識。只有從政府自身以及政府與社會等視角入手，提升政府能力才會從可欲走向可求。

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D63

A

1002-7408（2010）12-0056-03

國家社會科學基金重點項目（09AZZ001）；江蘇省社科基金項目（09ZZB002）；江蘇沿海開發研究院項目（CJCDR08009）；江蘇省重點建設學科“馬克思主義中國化研究”（蘇教研〔2008〕8號）。

魏崇輝（1979-），男，江蘇徐州人，鹽城師范學院經濟法政學院講師，南京航空航天大學人文學院博士生，研究方向：馬克思主義中國化；劉德林（1960-），男，江蘇鹽城人，鹽城師范學院經濟法政學院院長、副教授，研究方向：馬克思主義中國化。

[責任編輯：王潤秋]