環境公益訴訟中我國法院的公共政策形成功能

劉 萍

（長安大學政治與行政學院，西安710064）

環境公益訴訟中我國法院的公共政策形成功能

劉 萍

（長安大學政治與行政學院，西安710064）

環境公益糾紛已逐漸成為我國社會化問題，但卻很難獲得司法救濟，如何解決環境公益糾紛已成為一項不容回避的挑戰?，F代法院的地位、作用與傳統法院相比，變化明顯，環境公益訴訟需要發揮現代法院公共政策形成功能；判例對環境公益訴訟的發展起著重要的推動作用。我國法院參與公共政策的現實方式仍然是司法解釋，環境判例是我國法院參與環境公共政策形成的最佳方式,應當確認最高人民法院環境判例權。

環境公益訴訟；公共政策；判例

環境公益訴訟的出現，對法院的司法功能提出了新的挑戰，不僅要求法院發揮解決糾紛的功能，而且要求其發揮一定程度的政策形成功能，確定一定的環境價值的存在，為其他社會成員在面臨同樣問題時提供一定的指南，以影響環境政策的制定和執行。我國環境公益訴訟行動在法院門前的屢次擱淺，法院司法功能的有限不能不說是一個重要原因，總體而言，我國法院的公共政策創制功能是比較脆弱的。司法功能的發揮對于我國環境公益訴訟的發展至關重要，因此，必須以重新審視法院的功能為起點，發掘我國法院的公共政策形成功能，以完善司法對環境公共利益的有效保護。

一、環境公益訴訟與現代裁判機能的轉變

在傳統型法院制度下，解決糾紛之法官主要依據既有規范與理念來解決特定案件，定紛止爭是法院之固有職責，至于應如何調整沖突主體間今后的利害關系及對其他社會成員將會發生何等影響等，則不是裁判所應主要考量的事項，以避免司法涉足社會政策領域。但大量現代型訴訟事件的出現，卻要求法院立足于現代裁判機能觀，發揮其政策形成功能。

所謂現代型訴訟，是指圍繞公共利益產生糾紛形成的訴訟。環境污染、產品責任、消費者權益紛爭等等均構成了蔚為壯觀的現代型訴訟事件。對此，法院在審理和判斷時往往缺乏可資適用的法律，而必須基于法律精神和社會正義進行創造性解釋或創制新判例。這樣，針對法律的訛誤或空白，法官根據社會需求通過法律解釋或創造新的判例生成新的公共政策。中國民事訴訟法學理論接受了現代型訴訟這個概念，不過更多地是從公益訴訟的意義上理解現代型訴訟?，F代型訴訟與傳統訴訟之間的重大差別，主要表現在三方面：[1]首先，訴訟主體的差異。傳統的訴訟中，糾紛當事人主要是個人和一般的商業組織，而且他們之間的力量對比無太大的差距。而現代型訴訟的糾紛當事人，被告基本上是從事公共事業的公共團體甚至是國家或者是大量進行規?；a的大企業，原被告之間力量對比懸殊，使得訴訟很難按照舊有的訴訟方式進行。其次，請求內容的差異。傳統訴訟中，原告請求內容主要是對損害之賠償、恢復原狀或者是確認和恢復權利。而在現代型訴訟中，原告的請求還包括要求公共團體、企業以及國家修改、變更有關政策和事業規?；蛘卟扇∮行У姆婪洞胧?，避免損害的出現或擴大，甚至禁止被告再從事有關活動，故而又被稱為禁止型訴訟。也就是說，現代型訴訟請求內容已經不僅針對過去，還具有指向未來的意義。最后，訴訟利益的差異。傳統訴訟的基礎及糾紛本身涉及的利益關系以個人利益為中心，所以其影響范圍主要涉及當事人及其周圍有關系的人。而現代型訴訟中，對立的利害關系具有公共性和集合性，因此，其波及范圍呈現廣域化和規?；?。

社會的司法效能需求擴大了司法權的功能內涵。鑒于現代型訴訟的特征，現代法院認定事實、作出裁判的工作就必須回應訴訟爭執焦點社會化的要求。從司法權的功能范圍上看，為了更為有效地維護法的價值，需要把司法權的功能內涵從解決糾紛擴及于政策形成。政策是以促進和保護整個社會某種集體目標為目的的政治性決定，政策的關注點在于公共利益?，F代型訴訟對象不是以私人利益為中心的私人之間的糾紛，而是對某種公共政策的存在方式的不服。這樣一來，法院就不能僅僅考慮當事人的個人利益，其判斷結論對與原告處于同一境遇的不特定群體利益亦會產生影響，法官不僅僅對糾紛進行事后性評價，還必須著眼于當下與今后，發揮其他公共權力特別是行政權的作用，使自己的判斷結論對公共利益的維護起到政策性作用，以使公共利益得到一種長久的根本性維護?，F代法院政策形成機能體現在兩方面[2]：1.同類事件裁判先例。這類裁判一旦做出，即可成為同類事件的裁判先例。2.確定某種社會價值。此類裁判的內容或結論，即是對某種社會價值的肯定，其正義性一旦獲得公認，將對全社會發生影響并形成某種壓力，進而促成立法機關或行政機關調整公共政策?，F代法院裁判政策形成機能的發揮說明司法裁判已可發揮修正、變更現存法律規范，以達到全面實現權利救濟的目的?？梢?，公益訴訟制度對形成有關公益方面的政策法規起著積極的推動作用。

環境權是一項新型的概括性權利，其具體權利形態需在具體的訴訟中展開和固定，這就要求作為典型的現代型訴訟形態的環境公益訴訟不僅應具有定紛止爭的功能，還需有形成或推動環境公共政策的功能，因此需突破傳統的訴訟理念，擴大審判的作用。環境訴訟的政策形成功能的基本含義是：環境訴訟通過對環境損害糾紛的解決，隱含著對各種與環境利益有關的社會關系的間接調整。[3]環境訴訟已經不只是處理糾紛本身，其將糾紛所涉及的環境社會問題也劃入訴訟結果的影響范圍，訴訟產生的影響，不僅僅限于糾紛當事人，還涉及社會的其他成員，并通過訴訟裁判的結果，協調環境保護和經濟開發事業，確認環境公益的價值，為全體社會確立有關環境公益的行為指南，甚至影響當地社會環境、經濟政策的制定和執行，并推動既有環境法律的發展。在眾多的環境糾紛民事訴訟的推動下，各國逐漸完善環境保護法律制度，為公害受害者提供司法保護的依據，如日本的《公害健康補助法》就是在四日市公害訴訟判決之后不久制定的。

二、我國法院參與環境公共政策形成的必要性

環境問題的復雜性使環境法律規則的確定性與成文性面臨挑戰，尤其在環境權的屬性至今尚無定論的情況下，期待立法短期內將具有不確定性、復合性環境權作為民法權利加以保護似乎很難。在環境問題出現新的需求而現有的實體法出現“權利空白”時，很多國家的司法實踐運用解釋及判例在環境權利的保護上取得很大突破，從而達到司法創設權利、形成環境公共政策這樣一種效果。我國環境法律規范體系龐雜凌亂，空白較多以及相互嚴重沖突的問題十分顯著，而法院極其有限的司法能力造成它自身現代法院公共政策形成功能的缺失，妨礙了環境侵權的有效救濟，這是我國環境公益訴訟構建必須克服的一個組織因素。

1.環境法律規則的局限性對司法提出的新挑戰。表現在以下幾個方面：[4]（1）環境問題變化與環境法律規則應變的滯后性。一方面，保持相對的穩定性是“成文法的確定性”對環境法律規則提出的要求；另一方面，及時回應社會又是環境法功能運行的內在要求；新型科技帶來更多科學的不確定性，導致人類面臨環境問題更趨復雜，而且許多新型環境問題的影響范圍之廣、程度之深、規模之大也已超出人類想象。（2）認知能力有限性與環境法律規則外延的不周延性。對環境法而言，人與自然關系的變化，使環境法的功能從“自然最知”運行到“自然不知”的狀態，諸多的科學不確定性、環境問題或風險的不可預測、不可感知性更使人類認知能力的有限性進一步顯現，從而也就造成了人們對環境法功能的全面性要求與環境法自身的不周延性之間的矛盾。（3）語義多重性與環境法律規則內涵的不確定性。一方面，語義的多重性影響了法律文本本身意義的確定性；另一方面，法律解釋的利益取向性也影響了環境法律規則的不確定性，而環境法所調整的利益關系（如流域與流域之間，部門與部門之間）都將因不同利益集團的力量對比及利益取舍而影響相關法律語義的界定與解釋。（4）“地方性知識”與環境法功能運行的不合目的性。一方面，環境問題的產生與每個地方生態系統的整體狀況及其構成要素的狀況息息相關；另一方面，這種“地方性知識”的特性也反映為不同利益集團的利益取向的不同及力量的對比。既得利益集團的阻礙，諸多利益取向的壓力如短期的政績工程需求、眼前的經濟利益追求等，都將影響環境法功能的實際運行，甚至出現不合目的性的狀況。

面對法律規則的局限性，很多國家雖然對于環境權實體法上的權利屬性尚無定論，但其司法實踐中對于環境權利的保護已經有了很大的突破。在環境法領域，司法往往起到了重要作用，有時甚至贏得了重大突破，如日本名古屋新干線噪音訴訟。在美國，立足于實踐而又上升為理論的判例，對立法的創新和發展一直起著非常重要的推動作用，如美國聯邦最高法院在1972年審理的“塞拉俱樂部訴莫頓案”（Sierra Club v.Morton），就從聯邦判例法的層次上放寬了對環境公民訴訟起訴權的限制。印度的公益訴訟也經歷了從判例法到成文法的發展歷程。以上實例表明，盡管環境權實體上的權利屬性不能夠完全被法律承認，但司法實踐已經先行了一步，體現了法官對法的續造能力及形成公共政策的努力對法律制度的影響。這極大地說明了環境公益訴訟在實現法的過程中所發揮的巨大作用，我國在發展和完善法律體系的過程中絕對不應該對此視而不見。[5]

2.我國環境立法的缺陷帶來的適法困境。由于我國環境立法的缺陷，法院在審理環境糾紛案件中往往會因為法律規則的不確定性而發生法律適用上的困難。（1）環境立法質量還有待提高?，F有環境法律很多缺乏力度，原則性的要求多，明確而有力的規定少，缺乏可操作性。立法由于部門之間扯皮等原因，對相當一部分條款不得不做了模糊處理，這就導致某些環境法律規定既無大錯，亦無大用，被人稱為“豆腐法”。（2）法律制度內容規定不夠完善。在循環經濟、土壤污染、化學物質污染、生態保護、遺傳資源、生物安全、臭氧層保護、核安全、環境損害賠償和環境監測等方面，還沒有制定出法律或行政法規；在環境技術規范和標準體系上，也還存在著一定的規范空白。（3）環境法律規范體系不夠協調統一。主要表現為環境法律體系的框架結構和內容構成不夠成熟和科學，環境法律體系內部存在著不少的矛盾與沖突，以及環境法律規范之間在權利義務的配置和相關制度設計安排上不協調、不一致。（4）環境基本法存在著重大缺失?？茖W發展觀與建設資源節約型和環境友好型社會的戰略決策為環境資源立法確立了新的指導思想，提出了新的制度要求。而《環境保護法》自1989年制定實施后一直沒有進行相應的修改，在日新月異的環境法制發展形勢下不斷暴露出缺陷、不足和極大的不適應性，已經無法含攝和體現整個環境法律體系的內容和精神，無法對環境法的各個領域進行綜合、全面的調整與協調，已經難當“基本法”之責。[6]

3.環境領域司法水平較低造成的司法功能不彰。公益訴訟需要法官在致力于認定和維護某種可確定的公共利益時，更強調法院的政策形成功能。我國法院的司法消極主義運作方式在應對環境公益案件方面明顯乏力，司法功能狹窄的現狀影響了環境侵權問題的可訴性。我國的審判權在解決環境公益訴訟中暴露出來的司法功能障礙體現在：首先，由于環境公害是一個既復雜又新型的社會問題，而我國環境法律規范或制度中的空白點和缺漏又較多，而且環境糾紛處理的法律規范也不健全，法院在把這些處于利益形態的公共問題轉化為具有可司法性的權利形態的法律問題時就面臨著相當大的矛盾和沖突，即現行立法尚未將案件所爭訴的利益賦予特定的權利表現形式。同時，受傳統訴訟理念和制度制約，環境訴訟的起訴資格、環境權的司法救濟、舉證責任的分配等方面的制度規范，還無法適應現代環境保護的需要。這就導致環境司法實踐中，經常出現許多環境糾紛案件不被法院受理，一些環境侵權案件審理中有關環境權利的合理主張不被法庭所支持等問題。其次，公益訴訟對社會公共利益的維護，實際上旨在尋求改變現行的公共政策或確立一項新的公共政策。環境公益訴訟對環境公益的維護實際上可能會涉及現行的公共政策及法律制度的改變或新的公共政策及法律制度的確立。因此，法院在處理一個具體的環境公益訴訟案件時，其處理往往會“拔出蘿卜帶出泥”。常表現為案件的處理結果往往與潛藏在案件背后的公共政策的調整、現行立法的修改和完善等社會性的大問題密切相關。[7]因此，一定程度上，將使其演變為既是一個程序法問題，更是一個實體法問題，而且可能帶來的不僅是法律制度的創新，實質上還是一個政治理論與經濟理性及國家制度安排的問題。它將是借助于可持續發展的理性，對現行相關法律制度及國家政策進行創新的重要路徑，而我國法院難以承擔這一重任。

目前我國環境司法上的一大問題即是法院的“無奈缺席”。環境公益訴訟在我國發展的關鍵之一，是必須重新審視法院的功能，擴展法院的公共政策形成功能。

三、我國法院參與環境公共政策形成功能的路徑：環境判例

法院行使公共政策創制功能的方式主要有兩種：一是法律解釋，二是創造判例。法院通過這兩種方式介入公共決策，并不意味著司法的越權。反之，由于這是維護裁判統一之必需，所以應視作法院裁判職能的合理延伸。況且，法院的法律解釋和創造判例活動，都明顯有別于立法機關和行政機關的公共決策行為。一般而言，法院不能“憑空”就某一事項發布一般性決策，它只能結合個案的審理來推動一項公共政策的形成。在這里，公共政策只是法院關于法律的理解和個案的判決立場在效力上獲得拓展的結果。目前，在公共政策創制領域，我國法院的地位和作用是比較有限的。首先，法院的法律解釋權是不完整的。其次，我國實行單一的成文法制度，判例在理論上沒有拘束力，在實踐中也不受重視。所以，我國法院的公共政策創制功能的唯一體現就是最高法院的審判解釋?，F階段我國的司法解釋以抽象解釋為主要形式。抽象解釋是就普遍應用法律問題作出系統而具有規范性的司法解釋。抽象解釋目前在我國最受非議，被指責為超越司法解釋權的“司法立法”。

依筆者看來，中國法院參與公共政策形成的最佳方式應當是判例。原因是：當今時代，即使不實行判例法制度的大陸法系國家也在不斷地借鑒判例法傳統，某些高級法院的典型案件事實上起著判例法的作用。歐洲聯盟判例法就是歐盟法律的一個輔助淵源，在某些情況下還成為某一領域調整社會關系的主要法律淵源。憑借判例法或判例，法院不僅維護了裁判的統一，而且實際上也創造了公共政策。盡管我國沒有英美法系國家的判例法傳統，但在大陸法系和英美法系20世紀下半葉不斷融合與趨同、判例法的作用逐漸被大陸法系國家所重視的發展形勢下，我國也應當注重判例法的優勢及其在我國法治實踐中可能的作用空間。從我國目前的實踐看，判例在提供審判依據、彌補立法不足方面起著越來越重要的作用，而且在某種意義上已具有了近似于正式法律淵源的性質與地位。[8]我們可以效仿大陸法系國家的做法，在堅持成文法主導地位的前提下，適度提升判例的地位和作用，創建中國化的判例制度。將判例納入司法解釋的范疇是實現法律在司法審判中獲得統一適用的合法且切實可行的有效途徑。[9]在環境法領域，判例法國家的法官在訴訟中作出的判決對今后的同類環境糾紛案件和下級法院審理同類環境糾紛案件具有約束力，可作為今后案件當事人援引的依據，即使在不承認司法判決的判例效力的國家，判例對同類環境糾紛案件的審理也起著重要參考作用。先例判決將為其后的相關判決及行為提供預期。法院對糾紛的裁決，實際將影響訴訟當事人的預期。此外，判例的引入和功能發揮還將對環境法在其他方面的局限性有著一定的彌補和克服功效，有助于促進環境法的發展完善。在這種形勢下，我國應該適當引入判例，重視發揮判例對環境法律實施尤其是環境司法的指引功能，充分配合環境法的實施，盡可能地彌補環境法在法律實施方面的不足。我國環境公益訴訟制度的構建涉及我國訴訟制度的重大變革，甚至對司法體制提出了新的要求。我們認為“從司法到立法的上升路徑”的設想具有合理性。

并不是所有的法院都可以判例的形式參與公共政策的形成，只有最高人民法院才享有以判例參與公共政策形成的專門權力。第一，判例的決定或認可主體應該是最高人民法院。最高人民法院不僅擁有司法解釋權，而且還具有案例選編方面的經驗和理性，應該由它決定和認定哪一些案例是典型案例，哪些典型案例對制定法的具體含義作出了明確的案例闡釋以及對一些疑難問題給出了有效的法律解決方法。第二，確立遵循先例原則。下級法院在審理案件時，不僅要參考這些判例，而且在遇到相似法律事實時應該保持與判例的一致性。當事人可以就判例規則和原則向法院主張權利，要求司法保護。第三，確立為判例的典型案件應該來源于最高人民法院審理的案件和各高級人民法院在本轄區內選定的案例。第四，判例的發布程序。最高人民法院在選定判例前可以直接調卷審查該案件，凡被選定的判例，經統一編號并發布或公布，對全國法院或一定司法轄區的判決具有拘束力，在司法判決中可以引用，也可以成為上級法院變更或撤銷案件的理由。

[1]劉榮軍.程序保障的理論視角[M].北京:法律出版社,1998：46-47.

[2]李祖軍.民事訴訟目的論[M].北京:法律出版社,2000：192.

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[4]鈄曉東.論環境法功能之進化[M].北京:科學出版社,2008：229-304.

[5]齊樹杰，林建文.環境糾紛解決機制研究[M].廈門:廈門大學出版社,2005：130.

[6]張梓太，李傳軒，陶蕾.環境法法典化研究[M].北京:北京大學出版社,2008：198-199.

[7]H·蓋茨.公益訴訟的比較法鳥瞰[M]//莫諾·卡佩萊蒂.福利國家與接近正義，劉俊詳，譯.北京:法律出版社,2000:66.

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[9]董皞.論判例與法律統一適用[J].嶺南學刊,2007，（2）.

D926.2

A

1002-7408（2010）12-0089-03

劉萍（1969-）女，河南開封人，長安大學政治與行政學院講師，法學碩士，研究方向為訴訟法學。

[責任編輯:閆生金]